A-515/2014. Úrskurður frá 28. janúar 2014
Úrskurður
Hinn 28. janúar 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-515/2014 í máli ÚNU13110007.
Krafa
Með bréfi, dags. 25. nóvember 2013, setti A, f.h. Hafnarfjarðarbæjar, fram kröfu um frestun réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-508/2013, dags. 20. nóvember 2013, í máli ÚNU 13070001, milli B og Hafnarfjarðarbæjar. Í kröfunni segir m.a.:
„Krafa þessi er rökstudd með vísan til þess að rétt sé að fá afstöðu dómstóla til þeirra málsástæðna sem fram eru bornar, sér í lagi þeirrar er varðar samskipti við fyrirtæki í eigu þýska ríkisins, sbr. 2. tl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Í athugasemdum við frumvarp til upplýsingalaga kemur fram að ákvæðið á auk annars við um samskipti af viðskiptalegum toga og er ætlað að tryggja gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki. Í úrskurði nefndarinnar nr. A 474/2013 var málsástæðum sem að þessu lutu hafnað með vísan til þess að um lántöku á almennum lánamarkaði væri að ræða. Þetta er ekki rétt hermt og þótt lánið sé ekki tekið beint hjá þýska ríkinu þá varðar samningsgerðin allt að einu hagsmuni þýska ríkisins, sem beins eiganda lánveitanda. Það hvað viðsemjandi Hafnarfjarðarbæjar, hið þýska ríkisfyrirtæki leggur ríka áherslu á trúnað, styður að heimilaður verði að sá möguleiki málsskots til dómstóla sem upplýsingalög ráðgera.“
Málsmeðferð
Hinn 20. nóvember 2013 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp úrskurð nr. A-508/2013 í máli ÚNU13070001 vegna kæru á þeirri ákvörðun Hafnarfjarðarbæjar að synja um aðgang að lánssamningi sem bærinn gerði við FMS Wertmanagement. Áður hafði verið úrskurðað í sama máli (úrsk. nr. A-474/2013) en þann úrskurð hafði orðið að fella úr gildi vegna efnisannmarka. Í hinum nýja úrskurði, nr. A-508/2013, varð niðurstaðan þó efnislega í megindráttum sú sama, þ.e. að veita skyldi aðgang að samningnum, en gerð var breyting varðandi tilteknar útstrikanir.
Í hinum upphaflega úrskurði nr. A-474/2013 segir m.a.:
„Til rökstuðnings þeirri ákvörðun að synja kæranda um aðgang að framangreindum lánssamningi, dags. 15. desember 2011, byggði Hafnarfjarðarbær á ákvæði 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Í því ákvæði kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um „samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.“ Bendir Hafnarfjarðarbær á, í þessu sambandi, að viðsemjandi Hafnarfjarðarbæjar FMS Wertmanagement sé í eigu og starfi á vegum þýska ríkisins, sem hafi ráðstafað til hans eignum úr bönkum sem þýska ríkið hafi yfirtekið við greiðsluþrot.
Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 6. gr. í frumvarpi sem síðan varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 segir m.a. að ákvæðið eigi við um: „samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða annars konar toga. Þeir hagsmunir, sem hér er verið að vernda, eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.
Úrskurðarnefndin telur ekki að með öllu verði útilokað að sveitarfélag geti talist aðili á vegum íslenska ríkisins, í skilningi 2. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. A-438/2012. Sveitarfélög eru stjórnvöld og starfsemi þeirra lögbundin líkt og annarra stjórnvalda. Í þessu sambandi ber þó jafnframt að líta til 1. gr. sömu upplýsingalaga, en þar er hvort um sig tilgreint, ríki annars vegar og sveitarfélög hins vegar.
Það sem hér ræður hins vegar úrslitum, að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál, er að óskað er upplýsinga um tiltekin lánakjör og samninga sem grundvallast meðal annars á ákvörðunum aðila sem starfa á markaði. Nánar tiltekið er óskað upplýsinga frá Hafnarfjarðarbæ sem til hafa orðið vegna lántöku sveitarfélagsins á almennum lánamarkaði, og tiltekinnar endurnýjunar eða endurskoðunar þeirra samninga og skilmála í þeim. Breytir í því sambandi engu þótt lögaðilinn FMS Wertmanagement sé í eigu og starfi á vegum þýska ríkisins samkvæmt upplýsingum sem fram koma í skýringum Hafnarfjarðarbæjar til úrskurðarnefndarinnar, enda er hér um markaðsviðskipti að ræða en ekki lántöku af þýska ríkinu eða fjölþjóðastofnun í skilningi 2. tölul. 6. gr. uppýsingalaganna nr. 50/1996. Úrskurðarnefndin telur að aðgangur að gögnum um þessi tilteknu viðskipti geti ekki, eins og hér stendur á, fallið undir það ákvæði. Synjun Hafnarfjarðarbæjar á aðgangi að umbeðnum gögnum varð því ekki byggð á því ákvæði.“
Í úrskurði A-508/2013 segir m.a.:
„Vissulega má við því búast að almenn vitneskja um kjör í viðskiptum fyrirtækja við hið opinbera geti skaðað samkeppnisstöðu þeirra og kunni jafnvel að skaða samkeppnisstöðu hins opinbera, hvort sem er ríki eða sveitarfélög. Það sjónarmið verður þó að jafnaði að víkja fyrir almennum fyrirmælum upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings. Í því sambandi er m.a. rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verða hverju sinni að vera undir það búnir að mæta samkeppni frá öðrum aðilum, sbr. þá meginreglu sem fram kemur í 1. gr. samkeppnislaga nr. 44/2005.
Til grundvallar umræddum lánssamningi er skilmálaskjal, dags. 5. desember 2011, milli Hafnarfjarðarbæjar, FMS Wertmanagement og DEPFA banka, sem samþykkt var í bæjarstjórn 7. desember 2011, en um aðgang að því skjali var fjallað í úrskurði nefndarinnar nr. A-438/2012 frá 5. júlí 2012 og tekin efnisleg afstaða til aðgangs að ákvæðum sem svara til þeirra ákvæða sem lögmaður FMS Wertmanagement hefur bent á að séu sérstaklega viðkvæm. Í skilmálaskjalinu er m.a. að finna upplýsingar um samningsskilmála endurfjármögnunar tiltekinna lána, þ. á. m. upplýsingar um afborganir og vaxtafót. Niðurstaða þess úrskurðar var sú að heimila skyldi aðgang að skjalinu að undanskildum ákvæðum um umsamda vexti og áætlaðar afborganir, sbr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Til þess ber að líta við mat á aðgangi að þeim lánssamningi sem kærumál þetta varðar að um er að ræða sömu viðskipti og lágu til grundvallar því skilmálaskjali sem fjallað var um í úrskurði nr. A-438/2012 en auk þess að umrætt skilmálaskjal liggur til grundvallar umbeðnum lánssamningi.
Tekið skal fram að ákvæði 34. gr. lánssamnings kærða við FMS Wertmanagement, um að efni hans skuli vera trúnaðarmál á milli aðila, getur ekki, eitt og sér, komið í veg fyrir aðgang kæranda að samningnum á grundvelli upplýsingalaga, eins og skýrt er tekið fram í athugasemdum við það frumvarp sem síðan varð að þeim lögum.[…]
Með vísan til framangreinds, og þeirra röksemda er greinir í úrskurði nr. A-474/2013, er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Hafnarfjarðarbæ beri að afhenda kæranda afrit af umræddum lánasamningi, dags. 15. desember 2011, en með útstrikunum sem hér segir:
1) Afmá skal prósentuhlutfall vaxta undir skilgreiningu á „Margin“ á bls. 6.
2) Afmá skal prósentuhlutfall ársfjórðungslegra höfuðstólsafborgana undir liðnum „Repayment Instalment“ í ákvæði 6.1 á bls. 16.
3) Afmá skal prósentuhlutfall sem fram kemur í ákvæði 7.3.5 á bls. 17.
4) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.1 á bls. 19.
5) Afmá skal prósentuhlutfall dráttarvaxta sem fram kemur í ákvæði 9.3.2.2 á bls. 19.Að fenginni ofangreindri niðurstöðu þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.
“Með bréfi, dags. 26. nóvember 2013, var B gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kröfu Hafnarfjarðarbæjar um frestun réttaráhrifa framangreinds úrskurðar. Í svari hans, dags. 30. nóvember 2013, segir m.a.:
„Ég geri alvarlegar athugasemdir við málarök Hafnarfjarðarbæjar um að samning sé á milli tveggja þjóðríkja að ræða en ekki almennan lánasamning. Hafnarfjarðarbær tók lán hjá Depfa-bank á almennum lánamarkaði en ekki við þýska ríkið. Hafnarfjarðarbær gerði heldur ekki nauðasamninga við þýska ríkið heldur nýjan eiganda Depfa-bankans. Þannig að þessi rök halda ekki og hafa heldur að mínu mati.
Samkvæmt mínum heimildum er Hypo Real Estate Holding AG í dag eigandi Depfa-bankans. Er það þýsk bankasamsteypa, sem er í hlutafélagaformi. Þessi samsteypa þá björgunarpakka frá þýska ríkinu eftir efnhagshrunið 2008. Þýska ríkið eignaðist í staðinn hlutafé í samsteypunni. Samsteypan er samt sem áður ekki ríkisfélag heldur almennt hlutafélag þó að þýska ríkið eigi meirihluta hlutafjársins. Það er ekki hægt að kalla Landsbanka ríkisfyrirtæki þó að íslenska ríkið eigi meirihluta hlutafjársins. Þannig að þessi rök Landslaga halda ekki.“
Niðurstaða
1.
Í 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál lagt fyrir stjórnvald eða annan aðila að veita aðgang að gögnum geti nefndin, að kröfu viðkomandi, ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún sérstaka ástæðu til. Krafa þess efnis skal berast úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki síðar en sjö dögum frá birtingu úrskurðar. Krafa sú sem hér er til úrskurðar barst innan þessa frests. Frestun á réttaráhrifum úrskurðar er, samkvæmt 2. mgr. 24. gr., bundin því skilyrði að mál verði borið undir dómstóla innan sjö daga frá birtingu ákvörðunar um frestunina og óskað eftir að það hljóti flýtimeðferð. Verði beiðni um flýtimeðferð synjað skuli mál höfðað innan sjö daga frá synjuninni. Í athugasemdum við umrædda grein í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 segir m.a. svo: „Líta ber á þetta heimildarákvæði sem undantekningu sem aðeins verði beitt þegar sérstaklega stendur á.“
Sambærilegt ákvæði og nú er 1. mgr. 24. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 var áður í 18. gr. upplýsingalaga. Á það hefur reynt í úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál og hefur verið lagt til grundvallar að með 18. gr. grein hafi fyrst og fremst verið höfð í huga tilvik þar sem í húfi væru tiltölulega mikilvægir hagsmunir, ekki síst hagsmunir einkaaðila, sem gætu verið skertir með óbætanlegum hætti, ef veittur yrði aðgangur að gögnum með upplýsingum um þá, í andstöðu við ákvæði upplýsingalaga eins og þau kynnu síðar að verða skýrð af dómstólum.
2.
Fyrirliggjandi krafa um frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. A-508/2013 er rökstudd með vísan til 2. tölul. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Samkvæmt því ákvæði er heimilt að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í skýringum við þetta ákvæði, í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2013, segir m.a.:
„Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.Með erlendum ríkjum er átt við öll erlend ríki, jafnt þau sem Ísland hefur viðurkennt sem og önnur. Með fjölþjóðlegum stofnunum er átt við stofnanir að þjóðarétti sem einstök ríki eiga aðild að.“
Í fyrri úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-474/2013, dags. 31. janúar 2013, og A-508/2013, dags. 20. nóvember 2013, kemur fram að nefndin hafi farið ítarlega yfir umræddan samning og komist að þeirri niðurstöðu að í honum séu ekki upplýsingar, aðrar en þær sem strika beri út, sem réttlætt gætu synjun aðgangs vegna mikilvægra viðskiptahagsmuna. Í fyrri úrskurðinum segir einnig m.a.:
„…óskað er upplýsinga um tiltekin lánakjör og samninga sem grundvallast meðal annars á ákvörðunum aðila sem starfa á markaði. Nánar tiltekið er óskað upplýsinga frá Hafnarfjarðarbæ sem til hafa orðið vegna lántöku sveitarfélagsins á almennum lánamarkaði, og tiltekinnar endurnýjunar eða endurskoðunar þeirra samninga og skilmála í þeim. Breytir í því sambandi engu þótt lögaðilinn FMS Wertmanagement sé í eigu og starfi á vegum þýska ríkisins samkvæmt upplýsingum sem fram koma í skýringum Hafnarfjarðarbæjar til úrskurðarnefndarinnar, enda er hér um markaðsviðskipti að ræða en ekki lántöku af þýska ríkinu eða fjölþjóðastofnun í skilningi 2. tölul. 6. gr. uppýsingalaganna nr. 50/1996. Úrskurðarnefndin telur að aðgangur að gögnum um þessi tilteknu viðskipti geti ekki, eins og hér stendur á, fallið undir það ákvæði. Synjun Hafnarfjarðarbæjar á aðgangi að umbeðnum gögnum varð því ekki byggð á því ákvæði.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir framangreint á fundi sínum í dag. Að hennar mati hefur ekkert komið fram er breytir því mati sem fram kemur í tilvitnuðum úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál varðandi umræddan samning.
3.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur ekkert hafa komið fram er sýni að fyrir hendi séu lagaskilyrði til þess að fresta réttaráhrifum úrskurðar nr. A-508/2013, frá 20. nóvember sl. Ber því að hafna kröfu Hafnarfjarðarbæjar þar að lútandi. Þá sér nefndin ekki ástæðu til þess að afturkalla úrskurðinn að eigin frumkvæði, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda bendi ekkert til þess að hann sé haldinn svo verulegum annmarka að hann sé ógildanlegur að lögum.
Úrskurðarorð
Kröfu A, f.h. Hafnarfjarðarbæjar, um að frestað verði réttaráhrifum úrskurðar A-508/2013, frá 20. nóvember 2013, er hafnað.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson