Nr. 98/2019 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 13. mars 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 98/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19020015
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 6. febrúar 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. janúar 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Aðalkrafa kæranda er að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og 2. mgr. 23. gr. og 1. mgr. 25. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til sömu ákvæða. Til þrautavara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr., sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 9. ágúst 2018. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 8. ágúst 2018, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Danmörku og Þýskalandi. Þann 13. ágúst 2018 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Danmörku, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá dönskum yfirvöldum, dags. 24. ágúst 2018, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 21. janúar 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 22. janúar 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 6. febrúar 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 14. febrúar 2019 ásamt fylgigögnum. Dagana 7., 8. og 11. mars 2019 bárust viðbótargögn í málinu.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að dönsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Danmerkur ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar aðstæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Danmerkur.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Fram kemur í greinargerð kæranda að hann hafi greint frá því í þjónustuviðtali hjá Útlendingastofnun að hann sé ekki hraustur líkamlega, en [...] og hann hafi [...]. Að sögn kæranda þjáist hann jafnframt af kvíða og stressi. Í hælisviðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að líðan hans sé ekki góð, hann finni mikið til í [...] og sé oft flökurt. Hann hafi farið oft til læknis hér á landi án þess þó að fá skýr svör en lögreglan hafi gert upptæk læknisfræðileg gögn við komuna til landsins. [...]. Í dag taki hann mismunandi lyf, bólgueyðandi, verkjalyf og blóðþrýstingslyf. Kærandi hafi misst [...] eftir alvarlega líkamsárás sem hann hafi orðið fyrir í heimaríki. Hann hafi farið í aðgerð [...] í Danmörku og þurft frekari aðgerðir en yfirvöld í Danmörku og Þýskalandi hafi synjað honum um frekari meðferðir sem séu honum þó nauðsynlegar. Aðspurður um andlegt heilsufar hafi kærandi kveðið að hann sé orðinn mjög þreyttur eftir að hafa glímt við vandamál sín í þrjú ár, þá sofi hann lítið. Kærandi hafi gert athugasemdir við að vera sendur aftur til Danmerkur, þar hafi hann fengið endanlega synjun á umsókn sinni og hans bíði áframsending til heimaríkis. Kærandi hafi greint frá því að hann geti ekki sótt lífsnauðsynlega meðferð í heimaríki. Þá hafi hann upplifað mikla fordóma í Danmörku.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi vegna alvarlegra ágalla á meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Í ljósi þess hve lengi umsókn kæranda hafi verið til meðferðar hjá stjórnvöldum í Evrópu, viðkvæms ástands hans og mikilla hagsmuna af því að fá skjóta úrlausn í málinu er farið fram á að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til efnismeðferðar fremur en að taka það til meðferðar að nýju. Verði ekki fallist á það er þess krafist að málið verði tekið til meðferðar að nýju vegna hinna alvarlegu ágalla á rannsókn málsins.
Í greinargerð er vísað til samskiptaseðils Göngudeildar sóttvarna þar sem fram komi að kæranda hafi verið vísað til [...]. Kærandi hafi átt pantaðan tíma hjá sérfræðingi þann 17. september 2018 og samkvæmt meðfylgjandi gögnum sé ljóst að kærandi hafi hitt sérfræðinginn þann 26. september s.á. Af hálfu kæranda hafi ítrekað verið reynt að ná í sérfræðinginn, m.a. með tölvupóstum, en án árangurs. Því sé ljóst að mikilvæg gögn um heilsu kæranda vanti. Í samskiptaseðlum megi einnig sjá þau lyf sem kærandi taki, m.a. vegna húðvandamála, og að kærandi hafi verið greindur með of háan blóðþrýsting og streitu. Í greinargerð kæranda er vísað til hinnar kærðu ákvörðunar en þar komi fram að Útlendingastofnun hafi ekki umboð til þess að óska eftir læknisfræðilegum gögnum er varða heilsu kæranda og ekki verði séð að stofnunin komi til með að eiga auðveldara en talsmaður að ná sambandi við sérfræðilækninn. Að því sögðu telji stofnunin ekki ástæðu til að kanna frekar þennan þátt heilsuvandamála kæranda og í hinu eiginlega mati á sérstaklega viðkvæmri stöðu sé ekki einu orði vikið að þessum þætti. Þá hafi Útlendingastofnun verið boðið umboð til öflunar gagnanna en stofnunin hafi hafnað því. Af hálfu kæranda er vísað til þess að í áðurnefndum gögnum frá Göngudeild sóttvarna komi fram upplýsingar um mögulega mjög alvarlegan heilsubrest kæranda. Greining eða gögn um þann heilsubrest liggi hjá sérfræðilækni hér á landi. Telji Útlendingastofnun þá greiningu ekki aðgengilega hafi stofnuninni borið að leita til annars sérfræðings. Útlendingastofnun sé með 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga falið að afla ákveðinna gagna. Því sé stofnuninni það með öllu óheimilt að neita kæranda um slíka greiningu án sérfræðings, færa ábyrgð á aðkomu sérfræðingsins yfir á kæranda eða láta hann bera hallann af því að slík greining sé ekki fengin.
Í greinargerð kæranda er byggt á því að ótækt sé að beita heimild c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í tilviki kæranda þar sem hann njóti verndar 2. mgr. 42. gr. sömu laga. Þegar svo beri undir sé íslenskum stjórnvöldum skylt að taka mál til efnislegrar meðferðar skv. 3. mgr. 36. gr. sömu laga. Íslenska ríkið sé bundið af grundvallarreglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kunni að vera í hættu skv. skuldbindingum í alþjóðlegum mannréttindasamningum og eftir viðurkenndum grundvallarreglum þjóðaréttar og sé reglan lögfest í 42. gr. laga um útlendinga. Þá sé bann við óbeinni endursendingu lögfest í 2. mgr. 42. gr. sömu laga. Byggt er á því að með því að bæta 3. mgr. 36. gr. inn í lög um útlendinga hafi löggjafinn viljað árétta að við möguleg brot gegn grundvallarreglunni um non-refoulement skuli taka umsóknir um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi. [...]. Ljóst sé að íslensk stjórnvöld telji [...] ekki vera öruggt ríki og að mat danskra stjórnvalda sé ekki sambærilegt hinu íslenska mati. Sé grundvallarforsenda Dyflinnarsamstarfsins í raun brostin. Þá verði íslensk stjórnvöld að tryggja, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga að kærandi verði ekki áframsendur til [...]. Í Danmörku hafi kærandi fengið tvær synjanir um vernd og mjög líklegt sé að hans bíði aðeins vist í brottfararmiðstöð og bein áframsending til heimaríkis verði hann sendur til Danmerkur. Í samræmi við 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga þurfi íslensk stjórnvöld að fara fram á einstaklingsbundna tryggingu um að kærandi verði ekki sendur áfram til heimaríkis en að öðrum kosti taka mál hans til efnislegrar meðferðar hér á landi.
Líkt og áður kom fram krefst kærandi þess jafnframt til þrautavara að mál hans verði tekið til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því samhengi er vísað til 2. málsl. 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 auk lögmætisreglunnar. Byggt er á því að nýleg reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 brjóti gegn lögmætisreglunni, sérstaklega í ljósi þröngra skorða lagaáskilnaðarreglunnar. Í reglugerðarbreytingunni megi finna skilyrði vegna sérstakra ástæðna sem hafi ekki stoð í settum lögum og önnur sem beinlínis gangi gegn ákvæðum laga um útlendinga. Litið skuli framhjá reglugerðinni við vinnslu málsins. Íslensk stjórnvöld hafi þá við túlkun hugtaksins sérstakar ástæður horft í of ríkum mæli til mannréttindasáttmála Evrópu og notað dómafordæmi alþjóðadómstóla til að skerða réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd til að fá mál sín tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli sérstakra ástæðna. Gangi þetta m.a. gegn 17. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt lögskýringargögnum hafi íslenskum stjórnvöldum með sérstökum ástæðum verið eftirlátið mat og þau haft heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiði af sérstökum reglum. Stjórnvöld hér á landi hafi þó aldrei tekið skýra og almenna afstöðu til þess hve langt umfram t.d. ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu túlka beri 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Það sé þó nauðsynlegt til að sjá megi að úrlausnir stjórnvalda uppfylli skilyrði jafnræðisreglu 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Stjórnvöld hafi þvert á móti fyrst og fremst stuðst við túlkun Mannréttindadómstóls Evrópu og sett kröfur í anda þess dómstóls í fyrsta lagi um að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla umsækjenda um alþjóðlega vernd þurfi að vera bæði sérstakar og af ákveðnu talsvert háu alvarleikastigi og í öðru lagi að framkvæmd synjunar á efnismeðferð umsóknar þurfi að hafa verulegar og óafturkræfar neikvæðar afleiðingar á andlega eða líkamlega heilsu umsækjanda. Þá skuli matið ekki eingöngu vera einstaklingsbundið heldur einnig ítarlegt og ná bæði til aðstæðna viðkomandi útlendings sem og aðstæðna og ástands í móttökuríki. Er því alfarið hafnað að við mat á sérstökum ástæðum hafi sjónarmið um skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkurt vægi. Þá beri lögskýringargögn það tvímælalaust með sér að stjórnvöldum sé eftirlátið mat og þau hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiði af sérstökum reglum.
Í greinargerð er því haldið fram að ljóst sé að kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, í ljósi frásagnar hans um veikindi sín og fyrirliggjandi gagna. Kærandi hafi augljóslega sérþarfir sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins og aðstoð og sérstakt tillit svo hann geti nýtt sér rétt sinn eða uppfyllt skyldur sínar samkvæmt lögum um útlendinga. Við endursendingu til Danmerkur sé ekki tryggt að kærandi fái þá læknishjálp sem hann þarfnist enda hafi dönsk stjórnvöld synjað honum um frekari meðferð á þeim grundvelli að hann fái ekki vernd þar í landi. Því sé mikilvægt að íslensk stjórnvöld meti hvaða afleiðingar flutningur hafi á kæranda með tilliti til alvarleika líkamlegra veikinda hans, sérstaklega þar sem allt bendi til þess að kærandi verði sendur beint áfram til heimaríkis. Til viðbótar sé ljóst að kærandi hafi átt erfitt uppdráttar í Danmörku vegna fordóma og eftir að dvöl hans hafi verið gerð ólögleg þar í landi. Íslenskum stjórnvöldum sé skylt að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þann 8. mars 2019 lagði kærandi fram viðbótargögn í málinu. Um er að ræða tölvupóst frá starfsmanni Útlendingastofnunar til talsmanns kæranda, dags. 8. mars 2019. Í tölvupóstinum kemur fram að tilkynning um frestun á flutningi kæranda til Danmerkur hafi ekki verið send af hálfu Útlendingastofnunar á sínum tíma og að mál kæranda sé því fallið á svokölluðum Dublin fresti.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Þann 24. ágúst 2018 samþykktu dönsk stjórnvöld að taka aftur við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd. Byggði samþykki Danmerkur á d-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar skal flutningur aðila til viðtökuríkis fara fram í síðasta lagi innan sex mánaða frá því að aðildarríki samþykkir beiðni um að taka aftur við viðkomandi eða frá því að endanleg ákvörðun á kærustigi liggur fyrir ef réttaráhrifum hefur verið frestað vegna kæru. Í 2. mgr. 29. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar segir að fari flutningur ekki fram innan sex mánaða frestsins falli niður skylda aðildarríkisins, sem ber ábyrgð, að taka viðeinstaklingnum aftur og færist ábyrgðin til þess aðildarríkis sem lagði fram beiðnina.
Eins og að framan greinir samþykktu dönsk stjórnvöld endurviðtökubeiðni íslenskra stjórnvalda þann 24. ágúst 2018. Samkvæmt upplýsingum sem kærunefnd bárust frá Útlendingastofnun, þann 11. mars 2019, var dönskum stjórnvöldum, vegna mistaka hjá stofnuninni, ekki tilkynnt um að kærandi hefði kært ákvörðun stofnunarinnar til kærunefndar útlendingamála. Af því leiðir að ábyrgð danskra stjórnvalda á því að taka við umsækjanda samkvæmt ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar er fallin niður, sbr. 2. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar.
Samkvæmt framansögðu er ekki fyrir hendi heimild til að krefja dönsk stjórnvöld um viðtöku á kæranda. Er því ekki unnt að synja umsókn hans um efnismeðferð, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Gögn málsins benda ekki til þess að ákvæði a- eða b-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna eigi við í máli hans. Er því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að fella ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda til efnismeðferðar hér á landi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate shall examine the merits of the applicants application for international protection in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Erna Kristín Blöndal