Ákvörðun Fiskistofu kærð um veitingu skriflegrar áminningar skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:
Úrskurð
Stjórnsýslukæra
Með bréfi dags. 29. apríl 2019 kærði [X hdl], fyrir hönd útgerðarfélagsins [Y ehf.], ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019 um að veita útgerðarfélaginu skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Áminningin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár sbr. 19. gr. laga 57/1996.
Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kröfur kæranda
Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu, verði ógild.
Málsatvik og málsmeðferð
Málsatvikum er lýst í skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags, 12. febrúar 2019, segir þar að eftirlitsmenn hafi komið inn í húsakynni kæranda um kl. 7:00 og rætt við starfsmann sem hafi verið spurður hvort verið væri að hefja endurvigtun. Segir í skýrslunni að umræddur starfsmaður hafi svarað því játandi og hafið endurvigtun á ýsu og þorski sem landað hafi verið degi áður. Eftir að vigtun var lokið hafi veiðieftirlitsmennirnir beðið fiskvinnslustjóra kæranda um að sýna þeim löggildingarleyfi vigtarmannsins. Kemur fram að þeim hafi þá verið sýnt löggildingarleyfi hjá starfsmanni kæranda sem hafi verið fjarverandi vegna veikinda. Var þá veiðieftirlitsmönnunum tjáð um að sá starfsmaður sem framkvæmdi endurvigtunina hafi ekki haft löggildingu til þess. Bentu þá veiðieftirlitsmenn Fiskistofu á að ekki mætti vigta afla til aflaskráningar ef ekki væri löggildur vigtarmaður sem hefði umsjón með vigtuninni.
Fiskistofa sendi bréf, dags. 26. febrúar 2019, til kæranda þar sem tilkynnt var um meðferð málsins, málsatvik reifuð og kæranda gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri, áður en ákvörðun yrði tekin í málinu.
Athugasemdir kæranda bárust Fiskistofu . þann 4. apríl 2019. Kærandi bendir á þegar starfsmenn Fiskistofu hafi komið um kl. 7:00, þann 12. febrúar 2019, hafi þeim ítrekað verið tjáð að sá starfsmaður sem hafði löggildingu vigtarmanns væri lasinn heima og ekki væntanlegur til vinnu. Þrátt fyrir það hafi starfsmenn Fiskistofu óskað eftir því að framkvæma vigtun þegar í stað og hafi fengið annan starfsmann sem ekki hafði löggildingu sem vigtarmaður til þess að framkvæma vigtunina. Um þetta er meðal annars vísað til færslu í dagbók lögreglu sem kölluð var til af hálfu kæranda eftir heimsókn veiðieftirlitsmanna Fiskistofu. Vísar kærandi einnig til þess að í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, væri ekki mælt fyrir um skyldu endurvigtunarleyfishafa til að framkvæma endurvigtun heldur aðeins heimild. Kærandi telur að engin endurvigtun hafi farið fram, enda hafi engin endurvigtunarskýrsla verið gerð og send til hafnarvogar til endurskoðunar. Það sé á forræði og ábyrgð kæranda að framkvæma ekki endurvigtun, og láta niðurstöður hafnarvogar gilda.
Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019, vísar Fiskistofa til þess að andmæli kæranda í bréfi, dags. 4. apríl 2019, væru skilin á þann veg að félagið geti ekki hafa brotið af sér með því að láta mann, sem ekki hafi til þess löggildingu, framkvæma endurvigtun á afla sem sendur hafði verið til félagsins frá hafnarvog til endurvigtunar. Vísar þá Fiskistofa til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og að um sé að ræða heimildarákvæði sem beint sé að Fiskistofu en ekki að þeim aðilum sem hlotið hafa leyfi á grundvelli þessarar heimildar Fiskistofu. Sé um skyldur vigtunarleyfishafa kveðið í reglugerð nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla og að í 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um að aðilum sem fengið hafa leyfi til vigtunar sjávarafla sé skylt að vigta afla sem móttekinn sé, í samræmi við útgefið leyfi. Fiskistofa telur að fyrir liggi að afli sem fiskiskipið [S] landaði, 11. febrúar 2019 hafði verið veginn á hafnarvog og sendur til kæranda til endurvigtunar. Telur Fiskistofa að þar sem kærandi andmælir því að aflinn hafi verið endurvigtaður, þann 12. febrúar 2019, hafi verið brotið gegn 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Sé því að mati Fiskistofu ekki þörf á að fjalla nánar um þann ágreining um aðdraganda þess að ólöggiltur vigtarmaður framkvæmdi, þann 12. febrúar 2019, vigtun aflans sem brotaskýrsla veiðieftirlitsmanns lýsir. Áréttar þó Fiskistofa að samkvæmt frásögn veiðieftirlitsmanna höfðu þeir ekki gefið starfsmönnum kæranda fyrirmæli um að hefja vigtun aflans, enda hafi þeir ekki vald til þess. Fiskistofa vísar til 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 sem kveður á um að Fiskistofa skuli afturkalla leyfi aðila til vigtunar sjávarafla skv. 2. mgr. 6. gr. laganna ef hann, fyrirsvarsmenn hans, starfsmenn eða aðrir þeir sem í þágu hans starfa hafa brotið gegn ákvæðum III. kafla laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í 3. mgr. 17. gr. er kveðið á um að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi aðila skriflega áminningu. Fiskistofa taldi að brot kæranda teldist til fyrsta minniháttar brots og var því kæranda veitt skrifleg áminning skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996.
Stjórnsýslukæran barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 29. apríl 2019. Í kjölfar óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu með tölvupósti, dags. 23. maí 2019. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 7. júní 2019. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda, dags. 2. júlí 2019. Ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.
Málsástæður og sjónarmið í stjórnsýslukæru
Kærandi mótmælir því harðlega að hafa látið mann sem ekki hafði til þess löggildingu framkvæma endurvigtun á afla. Vísar kærandi til þess að veiðieftirlitsmönnum Fiskistofu hafði ítrekað verið tjáð að eini starfsmaður kæranda sem var með löggildingu til endurvigtunar fyrir kæranda væri lasinn heima og ekki væntanlegur til vinnu. Jafnframt að þeim hafi verið tjáð að fiskvinnslu- og framkvæmdarstjóri kæranda væri ekki á staðnum. Einnig er því mótmælt í stjórnsýslukæru að umræddur afli hafi verið sendur frá hafnarvog til endurvigtunar. Kærandi vísar til umsagnar Fiskistofu í ákvörðun, dags. 8. apríl 2019, þar sem Fiskistofa segir: „Rétt þykir þó að taka fram að samkvæmt frásögn veiðieftirlitsmanna gáfu þeir starfsmönnum kæranda engin fyrirmæli um að hefja vigtun aflans, enda hafa þeir ekki vald til þess.“ Kærandi telur að þessi orð Fiskistofu staðfesti að engin endurvigtun hafi farið fram umrætt sinn. Er því mótmælt harðlega að kærandi hafi látið mann sem ekki hafði til þess löggildingu framkvæma endurvigtun á afla. Einnig vísar kærandi til þess að skýrsla veiðieftirlitsmanna Fiskistofu hefði aldrei borist til kæranda og ekki fylgt með bréfi Fiskistofu, dags. 26. febrúar 2019.
Sjónarmið Fiskistofu
Fiskistofa hafnar því sem fram kemur í atvikalýsingu kæranda að eftirlitsmenn stofnunarinnar hafi gefið starfsmanni kæranda, sem ekki hafði löggildingu sem vigtarmaður, fyrirmæli um að endurvigta umræddan afla.
Fiskistofa vísar til 1. mgr. 15. gr. laga nr. 37/1993 í tengslum við athugasemd kæranda að skýrsla veiðieftirlitsmanna hafi ekki borist kæranda með bréfi Fiskistofu er honum var tilkynnt um upphaf málsins. Bendir Fiskistofa á að ákvæðið leggi skyldu á stjórnvald til að bregðast við og veita aðila aðgang að gögnum en að það skyldi hins vegar ekki stjórnvald til þess að vekja athygli málsaðila á þessum rétti og hafi það ekki almennt tíðkast í stjórnsýsluframkvæmd. Hafi skilmerkilega verið vísað til skýrslu veiðieftirlitsmanns í bréfi Fiskistofu til kæranda, dags. 26. febrúar 2019. Þá hafi hvorki málsaðili né lögmaður hans óskað eftir aðgangi að gögnum málsins meðan á meðferð þess stóð hjá Fiskistofu.
Fiskistofa hafnar því að lögregluskýrsla hafi verið lögð fram í málinu, einungis hafi verið lögð fram óundirrituð prentun úr dagbók lögreglu, þar sem fram komi að fyrirsvarsmaður kæranda, sem ekki hafi verið sjálfur á vettvangi þegar atvik málsins gerðust, hafi einhliða sagt lögreglumanni tiltekna sögu um málsatvik. Sé sú frásögn ekki í samræmi við þá atburði sem urðu tilefni af skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu og sé ekki unnt að fallast á að bókun í dagbók lögreglunnar feli í sér nokkra sönnun eða staðfestingu á atvikum sem gerðust báðum fjarstöddum, lögreglumanninum og þeim sem hann hafði frásögnina eftir.
Sökum verulegs misræmis milli frásagna veiðieftirlitsmanna og kæranda var veiðieftirlitsmaður beðinn að gera viðbótarskýrslu um tiltekin atriði í atburðarrásinni. Samkvæmt þeirri skýrslu höfðu veiðieftirlitsmenn spurt starfsmenn kæranda hvort framkvæma ætti vigtun á þeim afla sem þeir vissu að hafði verið sendur þangað til endurvigtunar. Hafi starfsmaður kæranda játað því og verið með afrit af hafnarvigtarnótu um aflann í hendinni. Höfðu þá veiðieftirlitsmenn tilkynnt um að þeir ætluðu að vera viðstaddir. Samkvæmt skýrslunni höfðu þessi samskipti farið fram á ensku að ósk viðkomandi starfsmanns kæranda.
Fiskistofa vísar til þess að ef byggt sé á því að aflinn sem málið hverfist um hafi ekki verið endurvigtaður að þá sé óþarft að velta fyrir sér þeirri vigtun sem fram hafi farið í húsakynnum kæranda á umræddum degi, hver framkvæmdi hana og af hvaða ástæðu. Telur Fiskistofa að þá hafi hins vegar verið brotið gegn 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 645/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, en þar sé sú skylda lögð á þá aðila sem fengið hafa vigtunarleyfi að þeir vigti allan móttekinn afla í samræmi við útgefið leyfi. Fiskistofa bendir á að kærandi mótmæli því að viðkomandi afli hafði verið sendur frá hafnarvog til endurvigtunar hjá kæranda, telur Fiskistofa að mótmælin séu hvorki studd með rökum né gögnum. Vísar Fiskistofa til þess að þegar aflinn sem um ræðir var veginn á hafnarvog við löndun, veitti skipstjóri hafnarvigtarmanni þær upplýsingar að aflinn ætti að fara til endurvigtunar hjá kæranda. Hafði hafnarvigtarmaður skráð það í aflaskráningarkerfi Fiskistofu og gefið út til kæranda vigtarnótu þess efnis, útgefna 11. febrúar 2019, en sé það skýrlega skráð að umræddur afli hafði verið sendur til kæranda til endurvigtunar. Sé með þessari vigtarnótu tekinn af allur vafi um að aflinn sem um ræði ætti að vera endurvigtaður og að skv. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016 hafi kæranda verið skylt að framkvæma þá vigtun. Bendir Fiskistofa einnig á að sú vigtun hafi átt að vera framkvæmd af löggiltum vigtarmanni en fyrir liggi að svo hafi ekki verið, hafi því ekki verið hægt að skila vigtarnótu um endurvigtun til löndunarhafnar til skráningar í aflaskráningarkerfi.
Fiskistofa telur að ef til þess kemur að ráðuneytið hafni þeirri skýringu kæranda að engin endurvigtun hafi farið fram, kunni að vera þörf á að leggja mat á það hvort byggja skuli á frásögn veiðieftirlitsmanna eða fyrirsvarsmanna kæranda um aðdraganda hinnar umræddu vigtunar. Fiskistofa telur að við það mat þurfi að hafa í huga að sá fyrirsvarsmaður kæranda sem fyrst lýsti atburðarrásinni á þann veg að veiðieftirlitsmenn höfðu fyrirskipað að vigtunin færi fram, hafi ekki verið viðstaddur þegar að vigtunin hófst. Hafði það þann aðdraganda að veiðieftirlitsmennirnir báðu um að sjá vottorð um löggildingu vigtarmannsins og fengið að vita að hann hefði ekki löggildingu. Þá vísar Fiskistofa til þess að þá hafði fyrirsvarsmaður kæranda brugðist við með því að krefjast þess að veiðieftirlitsmennirnir sjálfir undirrituðu vigtarnótuna, höfnuðu þeir því og hafði í kjölfarið fyrirsvarsmaður kæranda staðhæft í fyrsta sinn að það hefði verið veiðieftirlitsmenn Fiskistofu sem höfðu fyrirskipað hinum ólöggilta starfsmanni að endurvigt aflann. Telur Fiskistofa að ráða megi að eftir að veiðieftirlitsmennirnir höfðu farið frá staðnum hafði fyrirsvarsmaðurinn kallað til lögreglu og endurtekið frásögnina sem síðan var bókuð í dagbók lögreglu. Fiskistofa hafnar því að slík bókun gæti talist hafa sönnunargildi í málinu. Eftir standi sú staðreynd að frásögn veiðieftirlitsmanna og kæranda séu svo ósamhljóða að þær verði ekki báðar lagðar til grundvallar við úrlausn málsins. Telur því Fiskistofa að óhjákvæmilegt sé að líta til þess að veiðieftirlitsmenn séu sérfræðingar í veiðieftirliti og starfi samkvæmt sérstöku erindisbréfi og í samræmi við sérstakar verklagsreglur. Auk þess hafi þeir ekki hagsmuni af úrlausn mála sem þeir geri skýrslu um. Sé það því mat Fiskistofu að við úrlausn málsins verði að byggja á frásögn veiðieftirlitsmanna.
Andmæli kæranda við umsögn Fiskistofu
Kærandi vísar til viðbótarskýrslu Fiskistofu, telur kærandi að um sé að ræða einhliða frásögn starfsmanna Fiskistofu sem ekki hafi verið bornar undir kæranda. Kærandi hafnar þeim staðhæfingum sem fram koma í skýrslunni og hafi þær að mati kæranda enga þýðingu við úrlausn málsins. Jafnframt bendir kærandi á að ekki liggi fyrir hver hafi ritað viðbótarskýrsluna né hverjir svöruðu henni. Kærandi bendir á hvorki starfsmaður sem hafði löggildingu til endurvigtunar né forsmaður kæranda höfðu verið á staðnum á umræddum tíma. Starfsmenn kæranda sem höfðu verið á staðnum hvorki vissu, hvort endurvigta ætti hinn umdeilda afla né höfðu þeir fengið fyrirmæli frá forsvarsmanni kæranda um að framkvæma endurvigtunina.
Kærandi telur að misskilnings gæti í umsögn Fiskistofu en að ekki sé kveðið á um í vigtunarleyfi kæranda að skylda sé lögð á hann að vigta allan móttekinn afla. Allur afli sem kærandi móttaki sé undantekningarlaust vigtaður á hafnarvog lögum samkvæmt. Kærandi ráði því hvort móttekinn afli sem búið sé að vigta á hafnarvog, sé endurvigtaður eða ekki. Ef kærandi kjósi að sleppa því að endurvigta móttekinn afla þá gildi vigtun/vigtunarseðill hafnarvogarinnar.
Kærandi telur að ekkert liggi fyrir í málinu að skipstjóri á umræddu skipi hafi gefið hafnarvigtarmanni þær upplýsingar að hinn umræddi afli ætti að fara til endurvigtunar hjá kæranda. Kærandi mótmælir þessum staðhæfingum sem röngum og ósönnuðum. Getur kærandi ekki fallist á þau rök Fiskistofu að með því að kærandi tók ákvörðun að endurvigta ekki hinn umdeilda afla hafi hann brotið gegn. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 754/2016.
Forsendur og niðurstaða
- Kærufrestur
Ákvörðun Fiskistofu um skriflega áminningu kæranda er tekin þann 8. apríl 2019. Stjórnsýslukæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 29. apríl 2019. Er kærufrestur einn mánuður, skv. 18. gr. laga nr. 57/1996 og barst því kæran innan tilskilins frests og er málið tekið til efnismeðferðar.
- Meginreglur stjórnsýsluréttar
Kærandi bendir á að skýrsla veiðieftirlitsmanna Fiskistofu hafi ekki fylgt með bréfi Fiskistofu þegar tilkynnt var um meðferð málsins. Fiskistofa vísar til að 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skyldi ekki stjórnvald til þess að vekja athygli málsaðila á upplýsingarétti sínum. Einnig telur kærandi að Fiskistofa hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga. Leggur þó kærandi ekki fram neinn frekari rökstuðning til stuðnings þess. Ráðuneytið getur ekki tekið undir þær athugasemdir kæranda um að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga við meðferð máls Fiskistofu. Einnig bendir ráðuneytið á að stjórnsýslulögin séu byggð á þeirri meginreglu að aðili máls skuli sjálfir eiga frumkvæði að því að óska eftir aðgangi að gögnum málsins.
- Endurvigtun sjávarafla
Í málinu liggur fyrir að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu mættu á starfstöð kæranda þann 12. febrúar 2019 til þess að fylgjast með endurvigtun afla fiskiskipsins [S]. Aftur á móti er ágreiningur um það hver aðdragandinn var að vigtuninni og um samskipti á milli veiðieftirlitsmanna Fiskistofu og starfsmanna kæranda. Kærandi byggir á því að ekki hafi verið um endurvigtun á afla að ræða þann 12. febrúar 2019. Af þeim sökum byggði Fiskistofa ákvörðun sína á þeim sjónarmiðum kæranda og var ákvörðun tekin að um væri að ræða brot á 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Samkvæmt ákvæðinu er lögð skylda á þá aðila sem fengið hafa vigtunarleyfi að þeir vigti allan móttekinn afla í samræmi við útgefið leyfi. Einnig vísar Fiskistofa til vigtunarnótu hafnarvigtunarmanns sem segi skýrlega að umræddur afli hafði verið sendur til kæranda til endurvigtunar. Í andmælum kæranda við umsögn Fiskistofu, dags. 2. júlí 2019, mótmælir kærandi þeirri ákvörðun Fiskistofu og telur að 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar feli ekki í sér skyldu kæranda til endurvigtunar heldur einungis heimild hans til að endurvigta. Einnig mótmælir kærandi þeirri staðhæfingu Fiskistofu að umræddur afli hafi verið sendur til endurvigtunar hjá kæranda, telur kærandi staðhæfinguna ranga og ósannaða.
Af framangreindu virtu er ljóst að kærandi telur að ekki hafi verið um endurvigtun að ræða á umræddum degi og var ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019, byggð á því. Telur ráðuneytið að ekki sé ástæða til í máli þessu að taka endanlega afstöðu til hver aðdragandi vigtunarinnar hafi verið. Því verði einungis ráðið úr því hvort að sú háttsemi kæranda að endurvigta ekki umræddan afla feli í sér brot gegn 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016.
Samkvæmt vigtunarnótu hafnarvigtunarmanns liggur fyrir að umræddur afli hafi verið sendur til kæranda til endurvigtunar. Getur því ráðuneytið ekki tekið undir það sjónarmið kæranda að honum hafi ekki borið skylda skamkvæmt v. leyfi sínu að endurvigta aflann. Einnig er ekki hægt að fallast á þau rök að 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016 feli einungis í sér heimild kæranda til endurvigtunar en ekki skyldu, en í ákvæðinu segir að aðila sem fengið hefur leyfi til vigtunar sjávarafla er skylt að vigta afla sem móttekinn er, í samræmi við útgefið leyfi. Telur því ráðuneytið að kærandi hafi með háttsemi sinni brotið gegn 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016 með því að endurvigta ekki umræddan afla.
Brot gegn ákvæðum reglugerðar nr. 745/2016 varða viðurlög skv. VI kafla laga nr. 116/2006 og IV. kafla laga nr. 57/1996. Fiskistofa taldi að um fyrsta minniháttar brot væri að ræða og veitti því kæranda skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 í stað leyfissviptingar skv. 1. og 2. mgr. ákvæðisins. Ráðuneytið fellst á þá ákvörðun Fiskistofu að um fyrsta minniháttar brot kæranda sé að ræða.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, vegna brots á 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 745/2016, fyrir að endurvigta ekki afla í samræmi við útgefið leyfi, dags. 12. febrúar 2019, sem sendur var til kæranda til endurvigtunar.
Úrskurðarorð
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. apríl 2019, um að veita kæranda skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.