Úrskurður nr. 161/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 23. mars 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 161/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16110057
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. nóvember 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 16. nóvember 2016, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f þágildandi laga nr. 96/2002 um útlendinga. Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér ásamt barnshafandi eiginkonu sinni og börnum.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á grundvelli 12. gr. f þágildandi útlendingalaga. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að mál kæranda verði sent til nýrrar meðferðar með vísan til 10. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. þágildandi laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Hinn 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 30. október 2015. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun m.a. þann 3. mars 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 12. apríl 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skuli endursendur til Ítalíu á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 21. júlí 2016 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b þágildandi laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Með úrskurði kærunefndar, dags. 28. júlí 2016, var Útlendingastofnun gert að taka mál kæranda til efnismeðferðar á þeim grundvelli að kærandi tilheyri hópi sem sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og því ætti ekki að endursenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Með ákvörðun, dags. 16. nóvember 2016, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 22. nóvember 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefnd. Með bréfi, dags. 23. nóvember 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á beiðni kæranda um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 7. desember 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá verði kæranda ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j sömu laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 45. gr. sömu laga stæðu endursendingu til heimalands ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. þágildandi útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. þágildandi útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að aðalástæða fyrir flótta hans frá […] séu bágar efnahagslegar ástæður hans þar. Faðir kæranda hafi verið fyrirvinna heimilisins og eitt skipti þegar hann hafi komið heim úr vinnuferð hafi faðir kæranda tilkynnt fjölskyldunni að hann hafi gifst annarri konu. Í kjölfarið hafi móðir kæranda flutt með kæranda á heimili fjölskyldu hennar. Hafi faðir kæranda hætt að borga fyrir menntun kæranda og kærandi hafi því þurft að selja blöð á götum […] til að eiga fyrir mat. Hafi móðir kæranda verið í fjárhagsörðugleikum og hafi kærandi ákveðið að biðja föður sinn um peningaaðstoð. Faðir kæranda hafi neitað að aðstoða kæranda og kærandi hafi þá rænt peningum frá föður sínum. Hafi faðir kæranda refsað kæranda fyrir að hafa stolið peningnum með því að skera kæranda með rakvélablöðum, hafi hann síðan stráð salti í sárið og rekið kæranda út í sólskinið. Í kjölfarið hafi kærandi yfirgefið […]. Í kringum aldamótin 2000 hafi kærandi farið til […] og unnið þar hjá skósmið. Kveðst kærandi því næst hafa farið til […] og þaðan til Ítalíu þar sem hann hafi kynnst núverandi eiginkonu sinni. Kærandi kveðst ekki óttast neitt í […]. Hann hafi einungis áhyggjur af framtíð barna sinna. Hafi kærandi ekki í nein hús að venda snúi hann aftur til heimalands, en hann hafi ekkert heyrt frá fjölskyldu sinni í […] síðan hann hafi komið til Íslands.
Þá komi m.a. fram í greinagerð að þrátt fyrir að efnahagslegar aðstæður í […] séu ekki jafn slæmar og í mörgum öðrum ríkjum í […], og hafi almennt batnað undanfarin ár, þá komi fram í nýlegri skýrslu um […] að fátækt og ójöfnuður hafi aukist á mörgum stöðum í landinu. Sem dæmi búi fleiri börn við fátækt í landinu nú en áður. Þrátt fyrir að miklar framfarir hafi orðið þá séu enn […] barna sem lifi við fátækt í […] í dag. Séu þetta um 28.3% allra barna í […] og séu börn 40% líklegri til þess að lifa við fátækt en fullorðnir. Kærandi heldur því fram að þrátt fyrir að hlutfall þeirra sem búi við fátækt hafi minnkað síðan árið 2006 sé ljóst að minni fátækt haldist ekki í hendur við fólksfjölgun.
Í greinargerð kæranda er vísað í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 2015, þar komi fram að alvarleg mannréttindabrot eigi sér stað í […]. Megi þar helst nefna mansal, barnaþrælkun og lífshættulegar aðstæður í fangelsum. Þá sé óhófleg valdbeiting lögreglu jafnframt vandamál í landinu. Pyndingar og ill meðferð hafi átt sér reglulega stað á árinu samkvæmt skýrslu Amnesty International frá 2015-2016. Einnig sé ofbeldi gegn konum vandamál. […] sé upprunaland, flutningsleið og áfangastaður fyrir fórnarlömb mansals og nauðungarvinnu. Dæmi séu til um það að börn í […] séu neydd til þess að vinna í fiski, landbúnaði, […] o.fl. Sem dæmi megi nefna að árið 2014 hafi tæp […] barna á aldrinum 5-17 ára verið í barnaþrælkun við ræktun kakóbauna. Þó að […] stjórnvöld séu meðvituð um ástandið og hafi reynt að koma í veg fyrir barnaþrælkun þá þurfi stjórnvöld að grípa til frekari aðgerða. Enn sé þar um að ræða alvarlegustu mynd barnaþrælkunar í heiminum.
Kærandi bendir á að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps hælisleitenda. Sé þess óskað að tekið verði tillit til þeirrar verndar sem þau eigi rétt á samkvæmt Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, íslenskum lögum og öðrum þjóðréttarlegum skuldbindingum íslenskra stjórnvalda.
Varðandi aðalkröfu kæranda um að hann fái dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða vísar kærandi í athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingar á lögum um útlendinga. Þar komi fram að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f þágildandi útlendingalaga á forsendum dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi skv. greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna s.s. almennra aðstæðna í heimalandi hælisleitanda, þ. á m. hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Þurfi heildarmat að fara fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt.
Þá séu aðstæður kæranda mjög erfiðar, en kærandi og fjölskylda hans hafi flakkað um Ítalíu við afar slæmar aðstæður áður en þau hafi komið hingað. Félagslegar aðstæður kæranda séu sérstaklega erfiðar þar sem eiginkona hans sé barnshafandi og þau séu nú þegar með tvö börn á sínu framfæri. Kærandi sjái fram á sárafátækt verði hann og fjölskylda hans send til […]. Ekki sé útilokað skv. orðanna hljóðan að veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðasjónarmiða skv. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga vegna efnahagslegra aðstæðna á borð við fátækt og húsnæðisskort, þó meginreglan sé að slíkt sé að jafnaði ekki gert. Af ofangreindu megi ætla að aðstæður kæranda í heimalandi séu svo bágbornar að rétt sé að veita kæranda dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum.
Að lokum krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi þar sem stofnunin hafi brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og rökstuðningsreglu 22. gr. sömu laga. Af hálfu kæranda sé gerð athugasemd við vinnubrögð Útlendingastofnunar þar sem ekki hafi farið fram eiginleg rannsókn og/eða einstaklingsbundið mat á aðstæðum barna kæranda af hálfu stofnunarinnar. Kærandi telji að framfærsla barna sinna sé ótrygg í […] og að mat Útlendingastofnunar á að til staðar séu fullnægjandi félagsmálastofnanir í […] sem geti aðstoðað kærendur í heimalandinu sé rangt. Þrátt fyrir að svo virðist sem einhver skref til framfara hafi verið tekin í […] hvað félagslega aðstoð varði þá telji kærandi að Útlendingastofnun hefði borið að rannsaka með ítarlegri hætti en gert var hvort og þá nákvæmlega hvaða rétt kærandi og börn hans eigi til félagslegrar aðstoðar við heimkomuna. Ákvörðun Útlendingastofnunar skorti umfjöllun um að hvaða marki tekið hafi verið tilhlýðilegt tillit til þeirrar verndar sem börn eigi rétt á samkvæmt ákvæðum Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, íslenskum lögum og öðrum þjóðréttarreglum, en Útlendingastofnun vísi einungis með almennum hætti til íslenskra laga og alþjóðasamninga um réttindi barnsins án nánari tilgreiningar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 121. gr. laganna, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum að því leyti sem hún hefur enn lagastoð, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærandi framvísað […] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé […]ríkisborgari.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Samkvæmt 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga teljast einstaklingar vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu ef þeir, vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða þeir geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum þessum án aðstoðar eða sérstaks tillits. Sem dæmi um einstaklinga í sérstaklega viðkvæmri stöðu nefnir ákvæðið fylgdarlaus börn, fatlað fólk, fólk með geðraskanir eða geðfötlun, aldrað fólk, þungaðar konur, einstæða foreldra með ung börn, fórnarlömb mansals, alvarlega veika einstaklinga og einstaklinga sem hafa orðið fyrir pyndingum, kynfæralimlestingum, nauðgun eða öðru alvarlegu andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi.
Kærandi er hér á landi ásamt barnshafandi eiginkonu sinni og börnum þeirra. Tekur málsmeðferðin mið af því.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[…].
Af gögnum má ráða að nokkuð skorti á réttindavernd kvenna, barna og frelsissviptra, svo og réttindi tiltekinna minnihlutahópa, þ.á m. fatlaðs fólks, hinsegin fólks og alnæmissjúklinga. Samkvæmt skýrslu utanríkisráðuneytis Bandaríkjanna frá árinu 2016 snúi alvarlegustu mannréttindabrotin í landinu að mansali, óviðunandi fangelsisaðstæðum og misnotkun barna í hagnaðarskyni, þ.á m. barnaþrælkun. […] sé upprunaland, viðkomustaður og áfangastaður mansals og nauðungarvinnu. Meiri hluti fórnarlamba mansals í […] séu […], einkum börn, einnig sé algengt að […] börn vinni nauðungarvinnu við t.d. heimilisstörf, betl, landbúnað, námuvinnslu og fiskvinnslu.
Öll börn með […] ríkisborgararétt eigi rétt á að njóta menntunar og hvíli skólaskylda á börnum á aldrinum 4-15 ára. Skólagangan sjálf sé ókeypis en fjölskyldur barnanna þurfi að greiða fyrir ýmsan efniskostnað svo sem skólabúning, bækur og samgöngur. Hafi sá kostnaður reynst fjölskyldum í efnahagsvanda erfiður. Lengi vel hafi ekki verið félagslegt kerfi á vegum ríkisins í […]. Þá hafi einstaklingar í erfiðri félagslegri stöðu, t.d. atvinnulausir, þurft að reiða sig á fjölskyldumeðlimi. Aðgangur að félagslegri aðstoð hjá […] yfirvöldum sé því tiltölulega nýtilkominn. Árið 2007 hafi […] yfirvöld samþykkt framkvæmdaáætlun, […], sé tilgangur hennar að draga úr fátækt, minnka ójöfnuð og auka lífsgæði […]. Þessum markmiðum skuli m.a. ná með því að koma á fót félagslegu kerfi þar sem hægt sé að sækja um fjárhagsaðstoð. Sem dæmi hafi […] stjórnvöld sett á stofn styrktarsjóðinn […], en hann sé einnig styrktur af Alþjóðabankanum og Þróunarskrifstofu á alþjóðavettvangi (e. Department for International Development). […] veiti þeim allra fátækustu í samfélaginu aðstoð í formi reiðufjár og sjúkratryggingar, styrkurinn veiti börnum þessara fjölskyldna möguleika á menntun og fjölskyldunum tækifæri á að standa skil á skuldum sínum. Einnig séu til staðar áætlanir á vegum stjórnvalda sem aðstoði fjölskyldur í efnahagslegum vanda við að borga skólamáltíðir og skólagjöld barnanna.
Af ofangreindum gögnum verður ekki annað séð en að miklar framfarir hafi orðið í […] á síðustu árum þar sem stjórnvöldum hafi tekist að örva hagvöxt, draga úr fátækt og bæta stjórnarhætti landsins.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 37. gr. sömu laga. Kærandi ber fyrir sig bágar efnahagslegar aðstæður í heimaríki sínu. Kærandi og eiginkona hans séu að leita að betri framtíð fyrir börn sín.
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga geta ofsóknir m.a. falist í:
a. andlegu, líkamlegu eða kynferðislegu ofbeldi,
b. löggjöf og aðgerðum stjórnvalda, lögreglu og dómstóla sem fela í sér mismunun að efni eða vegna þess hvernig þær eru framkvæmdar,
c. saksókn eða refsingu sem er óhófleg eða mismunar einstaklingum á ómálefnalegum grundvelli,
d. synjun um notkun réttarúrræða sem leiðir til óhóflegrar og mismunandi refsingar,
e. saksókn eða refsingu fyrir að neita að gegna herþjónustu í átökum þar sem þátttaka í slíkri herþjónustu mundi fela í sér glæpi eða athafnir skv. b-lið 2. mgr. 40. gr.
Í 3. mgr. 38. gr. eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar en þar segir:
a. kynþáttur vísar einkum til hópa sem deila húðlit eða öðrum sameiginlegum líffræðilegum einkennum og þjóðfélagshópa af tilteknum uppruna og ber að túlka í víðri merkingu,
b. trúarbrögð vísa einkum til trúarskoðana og annarra lífsskoðana, þ.m.t. guðleysis, og tjáningar þeirra, þátttöku í hvers konar trúarsamkomum, opinberum eða ekki, eða ákvörðunar um að taka ekki þátt í þeim, aðgerða sem byggjast á trúarskoðunum og frelsis til að skipta um trú,
c. þjóðerni tekur ekki aðeins til ríkisborgararéttar eða ríkisfangsleysis heldur geta fallið þar undir þeir sem tilheyra tilteknum kynþætti eða tilteknum hópi fólks sem talar sama tungumál eða hefur sameiginlega menningarlega sjálfsmynd, sameiginlegan uppruna, landfræðilega eða pólitískt, eða hópi sem er skilgreindur út frá tengslum við hóp fólks á landsvæði annars ríkis,
d. þjóðfélagshópur vísar einkum til hóps fólks sem umfram það að sæta ofsóknum hefur áþekkan uppruna, bakgrunn, venjur og félagslega stöðu eða hefur sameiginleg einkenni eða lífsskoðanir, svo sem kyngervi, sem eru svo mikilvæg fyrir sjálfsmynd þess að ekki ætti að gera kröfu til að þeim verði breytt, eða hóps fólks sem er álitinn frábrugðinn öðrum í samfélaginu; þá skulu fyrrverandi fórnarlömb mansals teljast meðlimir tiltekins þjóðfélagshóps,
e. stjórnmálaskoðanir vísa einkum til skoðana á stefnumótun og aðferðum stjórnvalda sem kunna að beita ofsóknum án tillits til þess hvort viðkomandi hefur aðhafst eitthvað til að tjá skoðanir sínar.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda um alþjóðlega vernd ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í 1. mgr. 37. gr. eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Hugtakið „ástæðuríkur ótti við ofsóknir“ inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn a.m.k. að sýna fram á að ákveðnar líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Geneva 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussels 2013).
Kærandi kveðst búa við afar bágar efnahagslegar aðstæður í heimalandi og fái ekki aðstoð frá stjórnvöldum vegna þess. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hendi […] yfirvalda eða annarra aðila í […] sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Jafnframt hefur ekki verið sýnt fram á að stjórnvöld í […] geti ekki eða vilji ekki veita kæranda vernd, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir sem feli í sér ofsóknir. Kærandi hefur því raunhæfan möguleika á því að leita sér ásjár stjórnvalda þar í landi, ef hann telur sig þurfa á aðstoð þeirra að halda.
Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimalands síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaland kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaland kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga ekki standi í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37 gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að 1. mgr. 74. gr., samkvæmt hljóðan ákvæðisins, heimili ekki skýrlega veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Þá kemur fram í sömu málsgrein að ákvæði þessu megi aðeins beita ef útlendingur er staddur hér á landi og að skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.
Þá telur kærunefnd, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum þar sem efnahagsástand í heimaríki hans sé óstöðugt. Bæði kærandi og eiginkona hans séu ómenntuð og atvinnulaus og séu þau í leit að betra lífi fyrir börn þeirra. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum. Kærandi og börn hans eru […] ríkisborgarar en ríkisborgararétturinn veitir börnunum aðgang að skólakerfinu í […]. Þótt gögn málsins beri með sér að skortur á fjármunum hjá hinu opinbera takmarki að einhverju leyti félagslega aðstoð í […] liggur fyrir að umsækjendum um alþjóðlega vernd sem er snúið aftur til […] stendur til boða ýmis konar aðstoð af hálfu hins opinbera.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður og á því ekki rétt á alþjóðlegri vernd. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á að hans bíði aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimalandi séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Rannsóknarregla stjórnsýslulaga
Kærandi kveður að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og rökstuðningsregla 22. gr. sömu laga hafi verið brotin við meðferð máls kæranda og barna hans hjá Útlendingastofnun. Hafi Útlendingastofnun ekki framkvæmt eiginlega rannsókn eða einstaklingsbundið mat á aðstæðum barna kæranda. Mótmæli kærandi umfjöllun Útlendingastofnunar um að til staðar séu fullnægjandi félagsmálastofnanir í […] sem geti aðstoðað kærendur í heimalandinu. Telji kærandi að Útlendingastofnun hefði borið að rannsaka með ítarlegri hætti en gert var hvort og þá nákvæmlega hvaða rétt kærandi og börn hans eigi til félagslegrar aðstoðar við heimkomuna. Ákvörðun Útlendingastofnunar skorti umfjöllun um að hvaða marki tekið hafi verið tilhlýðilegt tillit til þeirrar verndar sem börn eigi rétt á samkvæmt ákvæðum Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna, íslenskum lögum og öðrum þjóðréttarreglum.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal Útlendingastofnun sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimalandi kæranda við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Við töku ákvörðunar í máli kæranda hjá Útlendingastofnun byggði stofnunin niðurstöðu sína á gögnum sem aflað var við rekstur málsins auk þeirra gagna sem kærandi lagði fram og skýrslna sem vísað var til í greinargerð kæranda. Kærunefndin fær ekki séð að skort hafi á rannsókn máls kæranda hjá Útlendingastofnun og telur því að málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi verið í samræmi við áskilnað stjórnsýslulaga og laga um útlendinga.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson