Mál nr. 3/1992

Álit kærunefndar jafnréttismála í málinu nr. 3/1992

A
gegn
fjármálaráðuneytinu.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála föstudaginn 10. september 1993 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

MÁLAVEXTIR

Með bréfi dags. 10. febrúar 1992 óskaði A, ritstjóri hjá Námsgagnastofnun, eftir því að kærunefnd jafnréttismála kannaði og tæki afstöðu til þess hvort synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni hans um launað fæðingarorlof bryti gegn 1. mgr. 4. gr. laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. í greinargerð A til kærunefndar jafnréttismála er erindi hans orðað svo:

„Ég óska eftir afstöðu Kærunefndar til:

1. Réttar míns til að njóta samningsbundins réttar fastráðinna starfsmanna ríkisins eins og hann birtist í reglugerð nr. 410/1989. Þetta felur m.a. í sér að ég óska eftir afstöðu Kærunefndar til þess hvort vinnuveitandi minn, fjármálaráðherra, megi mismuna - með samningum eða öðruvísi - fastráðnum starfsmönnum sem starfað hafa 6 mánuði eftir kynferði eins og gert er í reglugerð nr. 410/1989.

Til vara:

2. Réttar míns til að njóta greiðslna frá Tryggingastofnun ríkisins skv. lögum um
fæðingarorlof og lögum um almannatryggingar.“

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að kærandi eignaðist barn þann 19. júlí 1991. Kona hans sem einnig er ríkisstarfsmaður fór þá í fæðingarorlof. Samkomulag varð með þeim hjónum um að hann tæki síðasta mánuð fæðingarorlofsins. Kærandi sótti um launað fæðingarorlof í einn mánuð, en var synjað með þeim rökum að einungis kona hans ætti slíkan rétt. Kærandi sótti þá um greiðslu fæðingardagpeninga frá Tryggingastofnun ríkisins en var einnig synjað um greiðslu þeirra. Af hálfu kæranda er áhersla lögð á að lögin um fæðingarorlof veiti báðum foreldrum rétt til fæðingarorlofs. Synjun fjármálaráðuneytisins á beiðni hans um launað fæðingarorlof leiði til þess að honum sé mismunað í kjörum vegna kynferðis og brjóti því gegn 4. gr. laga nr. 28/1991 en samkvæmt þeirri grein skuli konum og körlum greidd sömu laun og skuli njóta sömu kjara fyrir jafn verðmæt og sambærileg störf.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins til kærunefndar jafnréttismála dags. 14. febrúar 1992 er bent á að kærandi hafi sótt um launað fæðingarorlof í einn mánuð, febrúar 1992. Barn þeirra hjóna hafi hins vegar fæðst 19. júlí 1991 og kona hans hafið fæðingarorlof frá og með þeim degi. Fæðingarorlofi hennar hafi því verið lokið í febrúar 1992 en hún þá verið í sumarleyfi. Hvorugt þeirra átti því af þessum sökum rétt á fæðingarorlofi febrúarmánuð. Kærandi segir að vegna misskilnings hafi hann sótt um fæðingarorlof í mánuð eftir að því lauk. Það breyti hins vegar engu um afstöðu fjármálaráðuneytisins til beiðni hans. Kærunefnd jafnréttismála telur þetta atriði ekki koma í veg fyrir að tekin sé efnisleg afstaða til kæruatriðanna.

Á árunum 1991 og 1992 fjallaði Jafnréttisráð um tvö mál er vörðuðu rétt karla í störfum hjá ríkinu til launa í fæðingarorlofi og rétt karla á almennum vinnumarkaði til greiðslu fæðingardagpeninga frá Tryggingastofnun ríkisins. Úrskurður tryggingaráðs í seinna málinu var að réttur feðra væri afleiddur af rétti mæðra; hefði móðir ekki fengið greidda fæðingardagpeninga, ætti faðir ekki slíkan rétt. Leitað var umsagna frá Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja, Bandalagi háskólamenntaðra ríkisstarfsmanna, Alþýðusambandi Íslands, Vinnuveitendasambandi Íslands, Sambandi íslenskra bankamanna, launanefnd sveitarfélaga og frá starfsmannastjóra Reykjavíkurborgar. Umsagnir bárust frá þremur hinum fyrstnefndu.

Með bréfi dags. 12. febrúar 1992 óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins um hverjar væru forsendur þess að kæranda var synjað um launað fæðingarorlof. Í svarbréfi starfsmannaskrifstofu dags. 14. febrúar er synjunin rökstudd með því að lögin um fæðingarorlof fjalli aðeins um rétt til töku fæðingarorlofs en um greiðslur í fæðingarorlofi er vísað til laga um almannatryggingar.

Um rétt ríkisstarfsmanna til greiðslna í fæðingarorlofi fari samkvæmt reglugerð nr. 410/1989 um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins. Reglugerðin er sett skv. heimild í 17. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins en þar segir: „Ákveðið skal með reglugerð, hvernig fari um launagreiðslur til starfsmanna í veikindaforföllum svo og til kvenna í fjarvistum vegna barnsburðar.“ Á grundvelli þessa telur starfsmannaskrifstofan að karlar í starfi hjá ríkinu eigi ekki rétt á launuðu fæðingarorlofi.

ÁLIT KÆRUNEFNDAR

Þegar lög nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins voru sett, var kveðið svo á í 17. gr. þeirra að ákveða skyldi með reglugerð hvernig færi með launagreiðslur til kvenna í fjarvistum vegna barnsburðar. Nú gildir um það efni reglugerð nr. 410/1989 um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins. Þar er kveðið svo á að rétt til launa í barnsburðarleyfi eigi fastráðnar konur sem starfað hafi í þjónustu ríkisins samfellt í 6 mánuði fyrir barnsburð. Ekkert er minnst á rétt karla í þjónustu ríkisins.

Á árinu 1987 voru sett fyrstu almennu lögin um fæðingarorlof, lög nr. 57/1987. Áður voru ákvæði um fæðingarorlof foreldra í almannatryggingalögum nr. 67/1971. Í umræðum á Alþingi við setningu laganna 1987 kom fram sá vilji löggjafans að aðgreina rétt til töku fæðingarorlofs frá rétti til greiðslna eða launa í fæðingarorlofi og voru því tvö frumvörp lögð fram samtímis um þessi mál, frumvarp til laga um fæðingarorlof sem fjallar um rétt foreldra til töku fæðingarorlofs (lög nr. 57/1987) og frumvarp til laga um breyting á lögum nr. 67/1971 um almannatryggingar sem fjallar um greiðslur til foreldra vegna fæðingar bans (lög nr. 59/1987). Fæðingarorlof er skilgreint sem leyfi frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar, sbr. L gr. laga nr. 57/1987. Rétt til töku fæðingarorlofs eiga þeir foreldrar sem eiga lögheimili á Íslandi og gegna launuðum störfum.

Í lögum nr. 59/1987 um breyting á lögum um almannatryggingar er fjallað um greiðslur til foreldra. Þar er greint á milli greiðslu fæðingarstyrks og fæðingardagpeninga.

Fæðingarstyrkur er greiddur móður við fæðingu barns og er óháður því hvort hún taki fæðingarorlof, þ.e. leggi niður launað starf, sbr. 1. gr. laga nr. 59/1987. Fæðingarstyrkur er því greiddur konum sem vinna heimilisstörf sem og þeim er starfa utan heimilis. Tekið er fram í 2. mgr. að ákvæðið taki ekki til „félagsmanna í samtökum opinberra starfsmanna, bankamanna eða annarra stéttarfélaga, er njóta óskertra launa í fæðingarorlofi samkvæmt kjarasamningum, þann tíma er óskert laun eru greidd.“, (sbr. nú 2. mgr. 16. gr. laga nr. 67/1971.)

Um fæðingardagpeninga er fjallað í 2. gr. laga nr. 59/1987. Rétt til greiðslu fæðingardagpeninga eiga þeir foreldrar í fæðingarorlofi sem lögheimili eiga á Íslandi, enda leggi þeir niður launuð störf þann tíma. Foreldrar geta skipt með sér fæðingarorlofi, þó þannig að fyrsti mánuður þess er bundinn móður og samþykki hennar þarf til að faðir taki hluta þess, sbr. f - lið 2. gr. Þeir foreldrar sem njóta óskertra launa í fæðingarorlofi eiga ekki rétt til greiðslu fæðingardagpeninga.

Í umræðum á Alþingi kom fram að fæðingarstyrkurinn ætti að tryggja rétt heimavinnandi kvenna til einhverra greiðslna vegna fæðingar barns og fæðingardagpeningar ættu að bæta a.m.k. að hluta það tekjutap sem foreldri er legði niður launað starf yrði fyrir vegna töku fæðingarorlofs. Í umræðunum á Alþingi kom einnig fram sá skilningur að réttur til greiðslu fæðingardagpeninga væri einungis háður því skilyrði að foreldri ætti lögheimili á Íslandi og legði niður launað starf, sbr. framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingaráðherra. (Alþingistíðindi 1987, bls. 3711.) Af því verður að ætla að skilningur löggjafans hafi verið sá að réttur föður til greiðslu fæðingardagpeninga færi eftir atvinnuþátttöku hans sjálfs en ekki móðurinnar. Réttur föður til töku fæðingarorlofsins yrði afleiddur af rétti móður, þ.e. samþykki hennar yrði forsenda þess að faðir tæki fæðingarorlof en greiðslurnar byggðust á atvinnuþátttöku hans sjálfs.

Megintilgangur laganna um fæðingarorlof var að tryggja öllum foreldrum rétt til leyfis frá launuðum störfum vegna fæðingar barns. Lögin gera engan greinarmun á foreldrum sem starfa á almennum vinnumarkaði og þeim foreldum sem starfa hjá ríkinu. Sá greinarmunur er hins vegar gerður í lögum nr. 59/1987 um breyting á lögum um almannatryggingar, nr. 67/1971, sbr. tilvísun hér að framan. Verður ekki annað séð en að rétturinn til töku fæðingarorlofs nái til feðra í þjónustu ríkisins jafnt sem feðra á almennum vinnumarkaði. Kemur þá til álita hver sé réttur feðra í þjónustu ríkisins til greiðslna í fæðingarorlofi.

Reglugerð um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins nr. 410/1989 var sett á grundvelli laga frá 1954. Í framkvæmd mun feðrum í þjónustu ríkisins heimilt að taka fæðingarorlof en því mun hafa verið hafnað að þeir ættu rétt á launum, eins og fram kemur í bréfi starfsmannaskrifstofu til kæranda máls þessa dags. 1. júlí 1992. Fyrir liggur úrskurður tryggingaráðs, dags. 22. nóvember 1991, þar sem synjað var umsókn föður um greiðslu fæðingardagpeninga á þeirri forsendu að barnsmóðir hans ætti ekki rétt til þeirra samkvæmt almannatryggingalögum; enginn réttur stofnaðist til handa föður þar sem um afleiddan rétt væri að ræða, sbr. a - og f - liði 26. gr. laga nr. 67/1971.

Af ræðum alþingismanna um fyrrgreind lagafrumvörp frá 1987 verður ekki ráðið að vilji þeirra hafi staðið til þess að feðrum væri mismunað með þeim hætti sem gert hefur verið. Þvert á móti mætti ætla að þeir hafi talið að feður í opinberri þjónustu hefðu sama rétt og mæður í opinberri þjónustu og því talið óþarft að taka sérstaklega á réttindum þeirra. Þessi skilningur kemur beinlínis fram - og er ómótmælt - hjá einum þingmanni sem segir m.a. „Jafnframt er á það að benda eins og fram kemur í þessu frv., að sumar konur halda óskertum launum í fæðingarorlofi samkvæmt þeim kjarasamningum sem þær búa við. Það eru konur, og feður einnig, sem eru opinberir starfsmenn og sem eru í félagi bankamanna.“ (Alþingistíðindi 1987, bls. 4211, sbr. og bls. 3716). Heilbrigðis- og tryggingaráðherra nefnir í framsöguræðu sinni að „þær stéttir sem nú njóta óskertra launa í fæðingarorlofi samkvæmt lögum, reglugerðum og kjarasamningum, svo sem opinberir starfsmenn og bankamenn“ fái ekki fæðingardagpeninga. (Alþingistíðindi 1987, bls. 3710).

Með framkvæmd almannatryggingalaganna stendur stór hluti feðra, þar á meðal kærandi, án nokkurs réttar til greiðslna taki þeir fæðingarorlof og eru þannig beittir misrétti sem engin efnisleg rök virðast fyrir og sem virðist ekki hafa verið ætlan löggjafans.

NIÐURSTAÐA

Kærunefnd jafnréttismála er sammála um eftirfarandi niðurstöðu:

Í því máli sem hér liggur fyrir er sérstaklega óskað álits kærunefndar jafnréttismála á því hvort synjun starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins á að greiða kæranda laun í fæðingarorlofi brjóti gegn 4. gr. laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. skulu konum og körlum greidd jöfn laun og skulu þau njóta sömu kjara fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf. Með kjörum í lögunum er samkvæmt 4. mgr. sömu greinar átt við lífeyris-, orlofs- og veikindarétt og hvers konar önnur samningsréttindi.

Kærunefnd jafnréttismála telur með vísan til hinna almennu laga um fæðingarorlof nr. 57/1987 að túlka beri 4. mgr. 4. gr. laga nr. 28/1991 svo, að hugtakið fæðingarorlof falli þar undir og að laun í fæðingarorlofi falli þar með undir hugtakið kjör í skilningi laganna.

Ákvæði 17. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins takmarkar launagreiðslur í barnsburðarleyfi við konur enda voru þau lög sett á þeim tíma er engin ástæða þótti til að veita feðrum rétt til töku fæðingarorlofs. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 28/1991 er hvers kyns mismunun eftir kynferði óheimil, þó er heimilt að taka sérstakt tillit til kvenna vegna þungunar eða barnsburðar. Slíkt tillit er lögfest í lögunum um almannatryggingar með því að fyrsti mánuður fæðingarorlofsins er af heilsufarsástæðum bundinn móður og samþykki hennar þarf til að faðir taki hluta þess.

Kærunefnd jafnréttismála telur þá túlkun, að ríkinu sé ekki skylt að greiða körlum í sinni þjónustu laun í fæðingarorlofi, hvorki í samræmi við 4. gr. laga nr. 28/1991, tilgang þeirra laga né skilning og fyrirætlan löggjafans þegar sett voru lög nr. 57/1987 og lög nr. 59/1987.

Með vísan til 20. gr. laga nr. 28/1991 er þeim tilmælum því beint til fjármálaráðuneytisins að það hlutist til um að gerðar verði þær ráðstafanir sem þarf til þess að viðurkenndur verði og tryggður réttur feðra í þjónustu ríkisins til launa í fæðingarorlofi.

Ragnhildur Benediktsdóttir
Margrét Heinreksdóttir
Sigurður Tómas Magnússon