Nr. 391/2018 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 27. september 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 391/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18080019

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 13. ágúst 2018 kærði einstaklingur sem kveðst heita […], vera fædd […] og vera ríkisborgari Sómalíu (hér eftir nefnd kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 25. júlí 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn hennar til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 1., 2. og 3. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II.         Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 12. febrúar 2018. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. 22. maí 2018, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 25. júlí 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Ítalíu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 31. júlí 2018 og kærði kærandi ákvörðunina þann 13. ágúst 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 22. ágúst 2018 ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn þann 20. og 25. september sl.

III.          Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun sinni komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd ekki til efnislegrar meðferðar með vísan til a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í málinu lægi fyrir að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og dvalarleyfi með gildistíma til 4. apríl 2022.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var komist að þeirri niðurstöðu að 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði send aftur til Ítalíu. Útlendingastofnun mat aðstæður kæranda slíkar að hún væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Það var einnig mat stofnunarinnar að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda jafnframt vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

IV.          Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að henni hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu og sé með dvalarleyfi þar í landi á þeim grundvelli til 4. apríl 2022. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi hún greint frá ofbeldi og pyndingum sem hún hafi orðið fyrir í Líbýu, nauðgunartilraun á Ítalíu og andlegum veikindum sínum.

Kærandi gerir nokkrar athugasemdir í greinargerð sinni við vinnslu málsins og rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Í fyrsta lagi bendi kærandi á að mat á því hvort hún sé haldin alvarlegum veikindum eða gangist undir meðferð við þeim sem óforsvaranlegt sé að rjúfa eigi með réttu ekki að koma til skoðunar við mat á því hvort einstaklingur sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi ákvæðisins. Slíkt gæti hins vegar komið til skoðunar við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við í máli kæranda, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, enda sé lagt til grundvallar að reglugerðin eigi sér lagastoð. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að henni hafi verið rænt á flótta sínum frá Jemen og verið frelsissvipt í tvo mánuði í Líbýu. Þar hafi hún sætt daglegum pyndingum, grófu líkamlegu ofbeldi og verið svelt. Í flóttamannabúðum á Ítalíu hafi hópur manna gert tilraun til að nauðga henni og hún hafi sætt barsmíðum. Þá hafi hún ekki notið nokkurrar aðstoðar ítalskra stjórnvalda og hafi ekki fengið nauðsynlega aðstoð til að vinna úr líkamlegum og andlegum afleiðingum framangreindra atburða. Kærandi telji engum vafa undirorpið að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu með vísan til framangreindrar frásagnar hennar og upplýsinga í komunótum um ávísuð lyf í því sambandi, sem gefi til kynna að hún glími við andleg veikindi, og að nauðsynlegt sé að afla frekari upplýsinga um andlegt atgervi hennar.

Í öðru lagi gerir kærandi athugasemd við að hvergi sé fjallað um það í ákvörðun Útlendingastofnunar að í lögregluskýrslu við skráningu umsóknar kæranda hafi vaknað grunur um mansal. Hafi stofnuninni annað hvort yfirsést eða kosið að líta ekki til lögregluskýrslunnar varðandi þetta atriði. Kærandi telji það óásættanlegt og bendi í því sambandi á úrskurð kærunefndar útlendingamála nr. 414/2017 frá 11. júlí 2017. Í þriðja lagi komi fram í hinni kærðu ákvörðun að Útlendingastofnun geti ekki staðreynt frásögn kæranda varðandi atburði í Sómalíu, Jemen eða í Líbýu en við ákvörðun málsins hafi þó verið lagt til grundvallar að kærandi kunni að hafa lent í áföllum á lífsleiðinni og glími við afleiðingar þeirra líkt og fyrirliggjandi læknisfræðileg gögn í málinu bendi til. Kærandi telji þessa athugasemd Útlendingastofnunar fráleita, enda heyri það til undantekninga að umsækjendur um alþjóðlega vernd geti lagt fram gögn sem styðji framburð þeirra um slíka atburði. Bendi kærandi á að skýrt sé kveðið á um það í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um réttarstöðu flóttamanna að umsækjandi verði að fá að njóta vafans, sé erfitt að færa sönnur á framburð sem fyrir liggi.

Í fjórða lagi gerir kærandi athugasemd við að ekki hafi verið tekið tillit til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda við rannsókn málsins og þeirra áhrifa sem endursending hennar til Ítalíu komi til með að hafa á andlega og líkamlega heilsu hennar. Kærandi sé ung kona án nokkurs baklands á Ítalíu og telji augljóst að hún sé berskjaldaðri en ella fyrir erfiðum aðstæðum á Ítalíu sökum reynslu sinnar af ofbeldi og andlegri og líkamlegri vanlíðan. Í fimmta lagi telur kærandi að greinilegrar mótsagnar gæti í rökstuðningi Útlendingastofnunar, sem virðist ekki gera greinarmun á þeim réttindum sem umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttamönnum séu tryggð lögum samkvæmt á Ítalíu eða hvort réttindin séu í raun virt í framkvæmd. Loks í sjötta lagi telur kærandi ljóst að rannsókn málsins hjá Útlendingastofnun og rökstuðningi fyrir niðurstöðu þess sé svo verulega áfátt að ákvörðun stofnunarinnar sé ógildanleg á grundvelli rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar og reglna um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana. Með tilliti til hagsmuna kæranda af því að fá skjóta úrlausn í máli sínu fari kærandi þess á leit að kærunefndin bæti úr ágöllum á hinni kærðu ákvörðun eftir því sem kostur er og geri Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Kærandi telur að skilyrði í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 varðandi sérstakar ástæður séu mun þrengri en kveðið sé á um í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga. Þá veki kærandi athygli á því að í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sé hvergi fjallað um aðgengi umsækjenda um alþjóðlega vernd að heilbrigðisþjónustu og lögin geri það ekki að skilyrði að umsækjendur um alþjóðlega vernd séu haldnir skyndilegum, lífshættulegum sjúkdómi til þess að teljast til sérstaklega viðkvæmra einstaklinga. Þessar kröfur í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar eigi sér því ekki stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni. Komist kærunefnd, þrátt fyrir framangreint, að þeirri niðurstöðu að ákvæði reglugerðarinnar eigi við um kæranda, bendi kærandi á að aðstæður hennar séu það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. orðalag 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telji kærandi að færa megi sterk rök fyrir því að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna alvarlegrar mismununar þar. Kærandi hafi greint frá erfiðum aðstæðum sínum þar í landi, hún hafi hvorki fengið stuðning frá ítölskum stjórnvöldum né fjárhagslega eða félagslega aðstoð og hafi búið á götunni.

Þá vísar kærandi til greinargerðar innanríkisráðuneytisins frá desember 2015 um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu. Þar komi fram að skoða þurfi sérstaklega og leggja mat á hvort umsækjandi teljist í viðkvæmri stöðu. Bendi kærandi á að aðstæður á Ítalíu séu enn afar slæmar og hafi farið versnandi frá því að greinargerð ráðuneytisins var rituð. Kærandi telji að íslenskum stjórnvöldum beri að taka tillit til greinargerðarinnar við rannsókn málsins.

Kærandi byggir á því að taka skuli mál hennar til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi vísi kærandi til lögskýringargagna að baki ákvæðinu, svo og lögskýringargagna að baki lögum nr. 81/2017, um breytingu á lögum um útlendinga, og túlkunar kærunefndar á þeim. Fallist kærunefnd ekki á að taka umsókn kæranda til efnislegrar meðferðar á grundvelli þess að hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, telji kærandi að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Kærandi bendi á að hún muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna sérstaklega viðkvæmrar stöðu hennar og þeirra aðstæðna sem bíði hennar þar. Vísi kærandi í því sambandi m.a. til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 242/2018 frá 29. maí 2018, sem hafi varðað unga konu og barn hennar sem hlotið höfðu vernd á Ítalíu. Þó ekki sé hægt að jafna aðstæðum kæranda að öllu leyti við aðstæður í því máli, verði vart litið framhjá afar bágbornum aðstæðum kæranda á Ítalíu. Þá vísi kærandi einnig til úrskurðar kærunefndar nr. 550/2017 frá 10. október 2017 sem hafi varðað einstakling með vernd í Búlgaríu. Kærandi telji að þau skilyrði sem kærandi hafi búið við á Ítalíu séu síður en svo betri en aðstæður í Búlgaríu. Með vísan til heilsufars kæranda, sérstaklega viðkvæmrar stöðu hennar, þeirra atburða sem hún hafi þolað á lífsleiðinni og almenns aðbúnaðar flóttafólks á Ítalíu, sé byggt á því að fyrir hendi séu slíkar sérstakar ástæður sem skyldi íslensk stjórnvöld til að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Krafa kæranda er jafnframt reist á því að taka skuli umsókn hennar til efnismeðferðar á grundvelli 3. gr. 36. gr. laga um útlendinga, en þar komi fram að ef beiting á 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiði til þess að brotið væri gegn 42. gr. laganna, t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Ákvæðinu sé ætlað að endurspegla grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, og vísar kærandi í því sambandi til 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 7. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Af upplýsingum um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna á Ítalíu megi færa rök fyrir því að þær aðstæður sem kærandi megi búast við þar í landi, varðandi t.a.m. möguleika á húsnæði, framfærslu, aðgengi að menntun, heilbrigðisþjónustu og félagslegri þjónustu, séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Loks óskar kærandi eftir því að kærunefnd hlutist til um að aflað verði sérfræðimats á andlegu ástandi kæranda og mögulegum afleiðingum neikvæðrar niðurstöðu á heilsu hennar og velferð áður en úrskurður verður kveðinn upp í málinu.

V.           Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins hefur kæranda verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu sem að mati kærunefndar felur í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Skilyrði ákvæðisins eru því uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Í 32. gr. a-b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í 32. gr. a kemur m.a. fram að með sérstökum ástæðum sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan, aðrar en þær sem myndu að jafnaði rúmast innan 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá er m.a. nefnt í dæmaskyni ef umsækjandi mun eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, ef umsækjandi af sömu ástæðu getur vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki og ef umsækjandi glímir við mikil og alvarleg veikindi sem meðferð við er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. 

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi einstakling sem nýtur alþjóðlegrar verndar aftur til ríkisins sem hefur veitt honum slíka vernd, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, þar sem kveðið er á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Verður kærunefnd því að leggja mat á hvort aðstæður í viðtökuríki brjóti í bága við ákvæði 3. gr. mannréttindasáttmálans. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar. Þá þarf að líta til stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Meta verði fyrirsjáanlegar afleiðingar af því að vísa einstaklingi til móttökuríkis í ljósi almennra aðstæðna í ríkinu og persónulegra aðstæðna viðkomandi einstaklings.

Greining á hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu

Kærandi er […] ára gömul kona, einhleyp og barnlaus, frá Sómalíu. Í viðtölum við kæranda hjá Útlendingastofnun kom m.a. fram að kærandi hafi verið í haldi í tvo mánuði í Líbýu þar sem hún hafi verið pynduð og beitt ofbeldi. Þá hafi hún orðið fyrir áreiti, þ.m.t. tilraun til nauðgunar, á meðan á dvöl hennar á Ítalíu stóð og hún orðið fyrir áverkum vegna þess, m.a. á auga. Í gögnum um heilsufar kæranda, sem hún hefur lagt fram við meðferð málsins, kemur m.a. fram að hún hafi glímt við astma og ofnæmi, höfuðverki og stoðkerfisverki, en hafi fengið lyf við þeim. Einnig kemur fram að hún hafi hitt sálfræðing fjórum sinnum. Í samskiptaseðlum frá sálfræðingi á Göngudeild sóttvarna kemur fram að kærandi hafi lýst vanlíðan sinni, hún sé einmana, niðurbrotin og gráti mikið. Þá sé hún þunglynd og kvíðin.

Þrátt fyrir að framburður kæranda beri með sér að hún hafi sætt ofbeldi og glími við andlega erfiðleika er það mat kærunefndar að gögn málsins, þ. á m. framlagðar komunótur, beri ekki með sér að heilsufar kæranda sé svo alvarlegt að hún teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Amnesty International Report 2017/18 – Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2017 (European Asylum Support Office, 18. júní 2018),
• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, 21. mars 2018),
• Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017),
• ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016),
• Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018),
• Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015),
• Italy 2017 Human Rights Report (United States Department of State, 20. apríl 2018),
• Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016),
• Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014),
• Trafficking in Persons Report, June 2018 (United States Department of State, 28. júní 2018),
• UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013),
• Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy),
• Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (Consiglio Italiano per I Rifugiati – http://www.cir-onlus.org/en/),
• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/) og

• World Report 2018 – European Union (Human Rights Watch, 18. janúar 2018).

Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára en að þeim tíma liðnum geta handhafar sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá flóttamannavegabréf (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður þó ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar flóttamanna og umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þar er m.a. greint frá vanköntum á aðlögun einstaklinga með alþjóðlega vernd að ítölsku samfélagi. Í framangreindum gögnum kemur einnig fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á þeim stuðningi sem umsækjendum um alþjóðlega vernd sé veittur enda sé gert ráð fyrir því að einstaklingar sjái fyrir sér sjálfir eftir að hafa verið veitt alþjóðleg vernd. Þegar einstaklingi með alþjóðlega vernd sé vísað aftur til Ítalíu eigi hann rétt á því að gista í svokölluðum SPRAR móttökumiðstöðvum, að því gefnu að viðkomandi hafi ekki fullnýtt heimild til dvalar þar og að laust pláss sé til staðar. Þó kemur fram að takmarkað framboð sé af gistirýmum í SPRAR móttökumiðstöðvum. Einnig bjóði sveitarfélög, frjáls félagasamtök og trúfélög í Róm og Mílanó upp á einhverja gistiaðstöðu en gistirými séu hins vegar af skornum skammti og því séu margir einstaklingar sem njóti verndar heimilislausir eða búi í yfirgefnum byggingum. Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið þar í landi og eigi útlendingar oft í erfiðleikum með að finna vinnu, sérstaklega ef þeir tala ekki tungumálið eða menntun þeirra eða reynsla fæst ekki metin. Þar að auki er möguleiki þeirra á því að fá félagslega aðstoð takmarkaður enda byggir kerfið að miklu leyti á því að einstaklingar eigi þar fjölskyldu sem veitt geti þeim stuðning.

Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu en þeir þurfa að skrá sig inn í heilbrigðiskerfið. Í ofangreindri skýrslu gagnagrunns Evrópuráðsins um flóttamenn og landflótta einstaklinga, Asylum Information Database, um Ítalíu kemur fram að skráningin gildi jafnlengi og dvalarleyfi einstaklinga. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar hafa ekki efni á því. Einstaklingar sem dvelja í SPRAR móttökumiðstöðvunum eru undanþegnir slíkri greiðsluþátttöku. Til að fá aðgang að heilbrigðisþjónustu umfram grunnþjónustu þurfa einstaklingar að vera með skráð lögheimili. Þegar einstaklingar hafa skráð lögheimili sitt eiga þeir rétt á að fá sjúkrakort frá sveitarfélögum, en sjúkrakort veitir einstaklingum til dæmis aðgang að heimilislæknum og öðrum sérfræðilæknum sem annars falla ekki undir grunnheilbrigðisþjónustu. Eðli máls samkvæmt getur lögheimilisskráning reynst vandamál, t.d. fyrir einstaklinga sem eru heimilislausir. Þó bera framangreindar skýrslur með sér að frjáls félagasamtök hafi aðstoðað einstaklinga við slíka skráningu.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna sé vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mansal, sem gefin var út í júní 2018, kemur fram að ítölsk stjórnvöld hafi á undanförnum árum gripið til ýmissa aðgerða í því skyni að berjast gegn mansali og bæta stöðu einstæðra kvenna á flótta, m.a. með aukinni samvinnu ríkisstofnanna og frjálsra félagasamtaka.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að fullnægja lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að þó svo að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé slíkt eitt og sér ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um þann alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðaraðstæður sem mæli gegn flutningi einstaklings, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er ljóst að aðstæður einstaklings með alþjóðlega vernd á Ítalíu, að því leyti sem þær lúta að skorti á húsnæði og fjárhagslegum stuðningi frá ítölskum yfirvöldum, verða ekki í sjálfu sér taldar til ómannlegrar og vanvirðandi meðferðar í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar, þegar horft er til aðstæðna einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu og aðstæðna kæranda í heild sinni, að kærandi eigi ekki í yfirvofandi hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu í skilningi 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu verði hún send þangað. Það er því niðurstaða kærunefndar að endursending kæranda til Ítalíu feli ekki í sér brot á 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Áður hefur verið gerð grein fyrir aðstæðum kæranda á Ítalíu. Kemur framangreind frásögn kæranda að mestu leyti heim og saman við heimildir um aðstæður einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ.e. hvað varðar erfitt aðgengi að vinnumarkaðnum, félagslegu húsnæði og framfærslu frá yfirvöldum.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar á grundvelli kynþáttar eða kyns eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hennar verði verulegra síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum gögnum um aðstæður á Ítalíu verður jafnframt ráðið að þótt fordómar og mismunun á grundvelli kynþáttar séu til staðar á Ítalíu hafi ítölsk stjórnvöld yfir að ráða fullnægjandi úrræðum til að bregðast við þeim.

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi þolandi líkamlegs ofbeldis og glímir við andlega vanlíðan. Það er þó mat kærunefndar, á grundvelli gagna málsins, að aðstæður kæranda teljist ekki til mikilla og alvarlegra veikinda sem meðferð sé aðgengileg við hér á landi en ekki í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þá er það mat nefndarinnar að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hennar sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu má ráða að þeir eigi rétt á heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að þeir skrái sig inn í heilbrigðiskerfið. Þó svo að mikið álag sé á innviðum þjónustu fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér fullnægjandi og aðgengilegrar heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Kærunefnd hefur farið yfir gögn málsins, svo og skýrslur og aðrar upplýsingar um aðstæður á Ítalíu. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. 

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 22. maí 2018 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 12. febrúar 2018.

Vegna athugasemdar í greinargerð kæranda tekur kærunefnd fram að aðstæður kæranda eru ekki sambærilegar aðstæðum sem fjallað var um í úrskurðum kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017 frá 10. október 2017 og nr. 242/2018 frá 29. maí 2018. Í því sambandi vísar kærunefnd einkum til viðtökuríkis í úrskurði nr. 550/2017 og stöðu kæranda í úrskurði 242/2018, en kærandi þess máls var einstæð móðir með mjög ungt barn á framfæri.

Reglur stjórnsýsluréttar

Í greinargerð sinni gerir kærandi nokkrar athugasemdir við rannsókn málsins og rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar, og telur kærandi að rannsókn málsins og rökstuðningi fyrir niðurstöðu þess sé svo verulega áfátt að leiða skuli til ógildingar ákvörðunar. Meðal þess sem kærandi gerir athugasemd við er að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé engin umfjöllun um grun um mansal í máli kæranda, líkt og komi fram í lögregluskýrslu vegna umsóknar hennar um alþjóðlega vernd hér á landi. Í þessu sambandi vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 414/2017 frá 11. júlí 2017 en þar hafi komið fram alvarlegar athugasemdir við rannsókn Útlendingastofnunar hvað varðaði grun um mansal og andlega heilsu kæranda.

Samkvæmt gögnum sem kærunefnd hefur aflað taldi lögregla ekki tilefni til frekari rannsóknar á því hvort kærandi væri þolandi mansals.

Þá tekur kærunefnd fram að niðurstaða nefndarinnar í máli nr. 414/2017 var reist á heildarmati á aðstæðum í því máli, sem eru ekki sambærilegar aðstæðum kæranda í þessu máli. Telur kærunefnd því ekki tilefni til þess að gera athugasemd við ákvörðun Útlendingastofnunar að þessu leyti.

Kærunefnd hefur að öðru leyti farið yfir hina kærðu ákvörðun, þ. á m. málsmeðferð Útlendingastofnunar, og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana.

Greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar til Ítalíu

Kærandi telur að greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015, eigi við í máli hennar og hvetur hún kærunefnd til að líta til heildstæðs mats á aðstæðum sínum og gæta að jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi til úrskurða kærunefndar nr. 554/2016 frá 15. desember 2016 og nr. 342/2018 frá 9. ágúst 2018.

Í ljósi alls ofangreinds og þess að kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar á Ítalíu er ekki tilefni til þess að taka afstöðu til athugasemda kæranda er varða greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, frá desember 2015, að öðru leyti en því að líkt og titill greinargerðarinnar ber með sér á hún við um umsækjendur um alþjóðlega vernd en ekki einstaklinga sem þegar njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu. Að mati kærunefndar eru aðstæður kærenda ekki sambærilegar og aðstæður aðila að málum sem luku með úrskurðum kærunefndar nr. 554/2016 frá 15. desember 2016 og nr. 342/2018 frá 9. ágúst 2018.

Gildistaka breytinga á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017

Með reglugerð nr. 276/2018, sem tók gildi 14. mars 2018, voru gerðar breytingar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi telji að mat kærunefndar á því hvort sérstakar ástæður teljist vera fyrir hendi hafi hingað til grundvallast á fleiri en einum þætti, og telur kærandi ljóst að kærunefnd hafi við mat á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga gert mun minni kröfur við mat á heilsufari og sérstökum ástæðum og gert sé í umræddri reglugerð. Kærandi telur jafnframt ljóst að skilyrði reglugerðarinnar varðandi sérstakar ástæður séu mun þrengri en kveðið sé á um í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016. Því telur kærandi að ákvæði 32. gr. a reglugerðar nr. 540/2017 eigi því ekki stoð í lögum og gangi gegn lögmætisreglunni.

Tilvitnað ákvæði reglugerðar nr. 276/2018 eru sett með stoð í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þar sem segir að ráðherra hafi heimild til að setja reglugerð um framkvæmd 36. gr. laganna. Löggjafinn hefur framselt ráðherra vald til að útfæra framangreind ákvæði nánar og ljóst að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja henni um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg eins og að framan hefur verið lýst. Að mati kærunefndar eru því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessar athugasemdir kæranda.

Frávísun

Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 11. febrúar 2018. Hún sótti um alþjóðlega vernd þann 12. febrúar 2018. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hennar um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. laganna, enda hafði hún verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Árni Helgason                                                                                  Erna Kristín Blöndal