Úrskurður nr. 179/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 26. maí 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 179/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030020
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 8. mars 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 4. mars 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í […], synja honum um hæli vegna aðstæðna hans á Ítalíu og endursenda hann þangað auk þess að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 29. nóvember 2015. Kærandi var boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 4. febrúar 2016 ásamt talsmanni sínum. Þann 4. mars 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli vegna aðstæðna hans í […] ekki til efnismeðferðar hér á landi, auk þess að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi væri ekki flóttamaður vegna aðstæðna hans á Ítalíu og var honum synjað um hæli á Íslandi. Jafnframt var kæranda synjað um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 8. mars 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 8. mars 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 7. apríl 2016. Þann 10. maí sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga segi að flóttamaður skv. 44. gr. sem er hér á landi eða kemur hér að landi á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a, að með fyrirvara um ákvæði 45. gr., geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í máli þessu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd á Ítalíu og sé með gilt dvalarleyfi þar í landi sem renni úr gildi 26. ágúst 2016. Kærandi hafi því hlotið vernd í öðru ríki í samræmi við b-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Í ítölskum lögum sé kveðið á um að dvalarleyfi sem veitt sé á grundvelli alþjóðlegrar verndar sé endurnýjanlegt nema sjónarmið um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu eigi við. Lagaleg réttindi kæranda til þess að endurnýja dvalarleyfi sitt, þegar þar að kemur, séu því tryggð uppfylli hann enn skilyrði slíkrar verndar. Ekkert bendi til þess að slíkir vankantar séu á málsmeðferð ítalskra stjórnvalda vegna umsókna um alþjóðlega vernd, að kærandi eigi það á hættu að verða sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir eða annars konar ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð.
Óumdeilt sé að kærandi hafi hlotið viðbótarvernd og hann hafi því leyfi til þess að stunda atvinnu og geti unnið fyrir sér og aflað sér húsnæðis. Þó verði að líta til þess að mikið atvinnuleysi ríki á Ítalíu. Í því samhengi benti Útlendingastofnun á að vert sé að líta til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Í úrlausn dómsins hafi komið fram að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í framhaldi tók Útlendingastofnun fram að ekki verði séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. útlendingalaga.
Auk þess var í ákvörðun Útlendingastofnunar vísað til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 51428/10, A.M.E. gegn Hollandi frá 13. janúar 2015, þar sem dómstóllinn taldi að umsækjandi um hæli í Hollandi, sem hafði hlotið viðbótavernd á Ítalíu, hefði ekki sýnt fram á að framtíðarhorfur hans, yrði hann sendur til Ítalíu, fælu í sér raunverulega og yfirvofandi hættu á nógu alvarlegum erfiðleikum til að falla undir gildissvið 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að þó að straumur hælisleitenda til Ítalíu á síðustu misserum hafi síst minnkað sé ekkert sem bendi til að aðstæður séu með þeim hætti að jafnist á við kerfisbundinn galla. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna til Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að 45. gr. laga um útlendinga komi ekki í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu.
Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi eigi ríkisfang í. Kærandi, sem ríkisborgari […], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hefur þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið til skoðunar hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá júlí 2013 og úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð yfirvalda. Þá taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum eða vegna húsnæðisskorts. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um útlendinga, og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir mál sitt á því að þrátt fyrir að hann njóti verndar á Ítalíu séu aðstæður hans þar í landi afar bágbornar. Auk þess feli ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga í sér heimild en ekki skyldu til þess að synja hælisumsókn um efnismeðferð. Jafnframt skuli, samkvæmt 2. mgr. 46. gr. a sömu laga, taka umsókn um hæli til efnismeðferðar hér á landi þrátt fyrir ákvæði b-d-liða 1. mgr. ákvæðisins hafi útlendingur slík tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd, eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Hér sé um að ræða skyldu stjórnvalda til þess að taka umsókn um hæli til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. við tilteknar aðstæður.
Í greinargerð kæranda er vísað til þess að aðstæður hans á Ítalíu hafi verið bágbornar. Hann hafi bæði átt í erfiðleikum með að finna vinnu og verið húsnæðislaus. Þetta sé algengt vandamál flóttamanna á Ítalíu og það sé staðfest í alþjóðlegum skýrslum og heimildum að þeir sem hafi vernd í landinu þurfi alfarið að bjarga sér sjálfir, án nokkurrar fjárhags- eða félagsaðstoðar, og endi gjarnan á götunni. Kærandi vísar meðal annars til þess að það sé nánast ómögulegt fyrir flóttamenn á Ítalíu að fá vinnu. Eins sé erfitt fyrir flóttamenn að finna sér húsnæði. Kærandi bendir jafnframt á að þrátt fyrir að flóttamenn hafi formlega sömu stöðu og innfæddir Ítalir, þá sé félagslega kerfið á Ítalíu mjög veikburða og anni ekki eftirspurn. Vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings.
Kærandi telji vera ljóst að aðstæður á Ítalíu séu óviðunandi. Ekki sé hægt að treysta á grunnþjónustu og fólk búi við afar bágar aðstæður. Ljóst sé því að í framkvæmd geti ítölsk stjórnvöld ekki tryggt kæranda þau réttindi sem séu nauðsynleg og sem ítölskum stjórnvöldum beri skylda til að tryggja til að hann geti lifað mannsæmandi lífi samkvæmt lögum og alþjóðlegum skuldbindingum sem ítölsk stjórnvöld séu bundin af. Af dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, nr. 30696/09, megi ráða að brot ríkja gegn jákvæðum skyldum sínum geti leitt til þess að ríki verði talin hafa gerst brotleg við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Aðstæður og aðbúnaður sem kærandi megi eiga von á séu því svo slæmar að jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Endursending hans brjóti því gegn 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Kærandi tekur fram að jafnvel þó að ekki verði fallist á að endursending brjóti í bága við framangreind ákvæði verði vart um það deilt að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, en í slíkum tilvikum beri stjórnvöldum skylda til þess að taka umsókn til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Í hælisviðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi gert grein fyrir að hann […]. Kvaðst kærandi ekki hafa getað óskað eftir fjölskyldusameiningu […]. Í greinargerð kæranda er vakin athygli á því að það sé jafnan skilyrði fjölskyldusameiningar að forsjáraðili geti séð fjölskyldumeðlimum sínum farborða og tryggt þeim húsnæði og sjúkratryggingu. Þar sem kærandi hafi hvorki notið fullnægjandi fjárhags- eða félagsaðstoðar á Ítalíu, né haft nokkur tök á því að verða sér úti um löglega og trausta atvinnu, hafi hann ekki átt þess kost að óska eftir fjölskyldusameiningu. Breytingar á þeirri stöðu séu ekki fyrirsjáanlegar á næstunni verði kærandi endursendur til Ítalíu. Í greinargerð kæranda er á það bent að í fjölda alþjóðlegra sáttmála sé kveðið á um vernd fjölskyldunnar og rétt barna til að vera með foreldrum sínum. Vísar kærandi sérstaklega til barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Kærandi telur því ljóst að aðstæður þær sem bíði kæranda á Ítalíu brjóti í bága við alþjóðleg grundvallarmið um einingu fjölskyldunnar og réttindi og hagsmuni barnsins.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Afmörkun úrlausnarefnis
Kærunefnd telur að kærandi sé fyrst og fremst að sækja um hæli frá heimaríki sínu […]. Málsástæður hans gefa þó einnig til kynna að hann sé að sækja um hæli frá Ítalíu, því ríki sem þegar hefur veitt honum vernd. Tekur neðangreind umfjöllun mið af því.
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að við komuna til landsins hafi kærandi haft meðferðis ferðaskilríki útlendings útgefin á Ítalíu og ítölsk yfirvöld hafi staðfest lögmæti þeirra. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hans, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.
Kærunefndin telur að ekkert í máli kæranda gefi til kynna að staða hans sé slík að hann skuli teljast einstaklingur í viðkvæmri stöðu við endursendingu.
Umsókn um hæli frá heimaríki. Ákvæði 45. og 46. gr. a útlendingalaga
Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.
Með sama fyrirvara geta stjórnvöld einnig synjað um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a, ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.
Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.
Þann 2. apríl 2013 lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð sem kærandi hlaut, bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hefur vernd, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri ekkert sem benti til þess að kærandi myndi ekki njóta tiltækra úrræða á Ítalíu eða, ef þörf væri á, að ítölsk stjórnvöld myndu ekki bregðast við frekari beiðnum kæranda um aðstoð. Taldi dómstóllinn að ekki sé hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum. Kæranda hafi staðið til boða ýmis þjónusta við komuna til landsins og eftir að vernd hafi verið veitt myndi hún enn standa kæranda til boða. Jafnframt ætti kærandi rétt á ýmsum réttindum samkvæmt ítölskum lögum líkt og ítalskir ríkisborgarar. Dómstóllinn tók fram að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Aftur á móti væru þau ekki kerfislæg og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi fjallað um ýmsar framfarir í þeim tilgangi að laga galla í kerfinu. Í ljósi þess var kæran lýst ótæk til meðferðar og vísað frá.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir eftirfarandi skýrslur um Ítalíu: 2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Italy (United States Department of State, 13. apríl 2016), UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2012), UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2013), Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015), Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015), Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013), Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015) og Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014).
Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað hælisleitenda og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi flóttamanna til Ítalíu.
Kærunefndin hefur einnig tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.
Að virtum gögnum málsins er það mat kærunefndar að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda og þeirra sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu verði ekki taldir svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Þá benda gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og Mannréttindadómstól Evrópu. Endursending kæranda til Ítalíu felur því ekki í sér brot á 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 13. gr. hans.
Auk þess telur kærunefndin ekki annað séð af þeim gögnum sem kærunefndin hefur skoðað um aðstæður á Ítalíu en að kærandi eigi raunhæfan möguleika á fjölskyldusameiningu á Ítalíu, óski hann eftir henni. Einstaklingar með alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi rétt á fjölskyldusameiningu og þurfi ekki að uppfylla skilyrði um tekjur eða húsnæði. Kærunefnd ítrekar einnig að það sé meginregla í þjóðarétti að þjóðir hafi sjálfsákvörðunarrétt um það hverjum þau heimili komur og dvöl á yfirráðasvæði sínu. Jafnframt veitir mannréttindasáttmáli Evrópu ekki sjálfstæðan rétt fyrir útlendinga til að koma til eða dvelja í aðildarríkjunum, sbr. úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 55597/09, Nunez gegn Noregi, frá 28. júní 2011.
Þegar metið er hvort synja skuli umsóknum um hæli um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga skulu stjórnvöld kanna hvort skilyrði séu til þess að beita undanþáguheimildinni í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. febrúar 2016 kom ekkert fram sem gaf til kynna að kærandi hefði nein sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna.
Af ákvörðun Útlendingastofnunar er ekki ljóst hvort stofnunin hafi litið til ofangreindrar undanþáguheimildar. Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Þótt ágallar séu á málsmeðferð lægra setts stjórnvalds kunna þeir að vera þess eðlis að unnt sé að bæta úr þeim á kærustigi. Kærunefndin telur, með hliðsjón af framburði kæranda sjálfs og gögnum málsins, að fyrrgreindur annmarki á málsmeðferð Útlendingastofnunar leiði í þessu tilviki ekki til þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Kærandi er með viðbótarvernd á Ítalíu. Kæranda hefur því verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, og viðauka við samninginn frá 1967. Með hliðsjón af 45. gr. útlendingalaga og í ljósi ofangreindra upplýsinga telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli frá heimaríki sínu, […], með vísan til b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga.
Umsókn um hæli frá dvalarríki. Ákvæði 44. gr. útlendingalaga
Í ljósi þess að kærandi ber fyrir sig aðstæður á Ítalíu telur kærunefndin rétt að fjalla einnig um umsókn kæranda eins og hann væri að sækja um hæli þaðan.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann þurfi vernd hér á landi á grundvelli þess að þær aðstæður sem bíði hans á Ítalíu séu ómannúðlegar og vanvirðandi.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Í lögskýringargögnum með þessari skilgreiningu kemur fram að heimaland sé það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Í máli kæranda er ljóst að hann hefur hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu og er með gilt dvalarleyfi þar í landi. Kærandi, sem er ríkisborgari […], getur ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður hér á landi vegna aðstæðna sinna á Ítalíu, því ríki sem veitt hefur honum vernd. Verður honum synjað um stöðu flóttamanns hér á landi á þeim grundvelli. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar þá telur kærunefndin heldur ekki að endursending kæranda til Ítalíu brjóti gegn 45. gr. útlendingalaga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga.
Samkvæmt 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga skal stjórnvald taka til skoðunar hvort aðstæður kæranda falli undir ákvæði 12. gr. f ef hann er ekki talinn flóttamaður.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga á grundvelli aðstæðna á Ítalíu. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða eins og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Er því fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda á Ítalíu séu ekki með þeim hætti að rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f útlendingalaga.
Þá tekur kærunefndin jafnframt undir niðurstöðu Útlendingastofnunar um að kærandi uppfylli ekki skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á landinu í tengslum við umsókn sína um hæli og aðeins í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Pétur Dam Leifsson, varaformaður Vigdís Þóra Sigfúsdóttir