Úrskurður nr. 245/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 28. júlí 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 245/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16020035
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 23. febrúar 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. febrúar 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í […], synja honum um hæli vegna aðstæðna hans á Ítalíu og endursenda hann þangað auk þess að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom til landsins þann 26. ágúst 2015. […]Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 2. október 2015 og þann 21. desember 2015 ásamt talsmanni sínum. Þann 19. febrúar 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli vegna aðstæðna hans í […] ekki til efnismeðferðar hér á landi, auk þess að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi væri ekki flóttamaður vegna aðstæðna hans á Ítalíu og var honum synjað um hæli á Íslandi. Jafnframt var kæranda synjað um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 23. febrúar 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 8. mars 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 18. apríl 2016. Þann 14. júní sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddur var talsmaður kæranda. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 3. júlí 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga segi að flóttamaður skv. 44. gr. sem er hér á landi eða kemur hér að landi á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í máli þessu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu en dvalarleyfi samkvæmt þeirri vernd hafi runnið úr gildi 24. júní 2015. Því þurfi að skoða möguleika kæranda á að fá dvalarleyfi sitt endurnýjað og eins þurfi að líta til þess hvort ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga komi í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu.
Í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/95/ESB og ítölskum lögum sé kveðið á um að dvalarleyfi sem veitt sé á grundvelli alþjóðlegrar verndar sé endurnýjanlegt nema sjónarmið um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu eigi við. Lagaleg réttindi kæranda til þess að endurnýja dvalarleyfi sitt séu því tryggð, uppfylli hann enn skilyrði slíkrar verndar. Ekkert bendi til þess að slíkir vankantar séu á málsmeðferð ítalskra stjórnvalda vegna umsókna um alþjóðlega vernd, að kærandi eigi það á hættu að verða sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir eða annars konar ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð.
Óumdeilt sé að kærandi hafi áður hlotið vernd á Ítalíu og þar með leyfi til þess að stunda atvinnu. Þó verði að líta til þess að mikið atvinnuleysi ríki á Ítalíu. Í því samhengi benti Útlendingastofnun á að vert sé að líta til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Í úrlausn dómsins hafi komið fram að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Í framhaldi tók Útlendingastofnun fram að ekki verði séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. útlendingalaga.
Varðandi þá málsástæðu kæranda að ítölsk stjórnvöld hafi brotið gegn réttindum kæranda þegar hann hafi sótt um hæli á Ítalíu, þá barn að aldri, benti Útlendingastofnun á að samkvæmt ítrekaðri dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu þurfi slæm meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að ná tilteknu lágmarksalvarleikastigi til að falla undir gildissvið ákvæðisins. Vísaði Útlendingastofnun til úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 51428/10, A.M.E. gegn Hollandi, frá 13. janúar 2015.
Mat Útlendingastofnun það svo að þótt gagnrýna megi einstaka þætti í málsmeðferð ítalskra stjórnvalda í málinu, þá sérstaklega hvað varði upplýsingagjöf, sé ekki um það að ræða að brotið hafi verið gegn rétti kæranda samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Benti Útlendingastofnun jafnframt á að telji kærandi á sér brotið þá standi honum til boða viðeigandi réttarúrræði fyrir ítölskum landsrétti og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstól Evrópu. Eins hafi ekki verið sýnt fram á að framtíðarhorfur kæranda feli í sér raunverulega og yfirvofandi hættu að brotið verði gegn rétti kæranda samkvæmt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, snúi hann aftur til Ítalíu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að þó að straumur hælisleitenda til Ítalíu á síðustu misserum hafi síst minnkað sé ekkert sem bendi til að aðstæður séu með þeim hætti að jafnist á við kerfisbundinn galla. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna til Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að 45. gr. laga um útlendinga komi því ekki í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Ítalíu. Það var jafnframt mat Útlendingastofnunar að sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga ættu ekki við í málinu.
Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, samkvæmt lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi eigi ríkisfang í. Kærandi, sem ríkisborgari […], geti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hafi þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið til skoðunar hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá júlí 2013 og áðurnefndrar úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð yfirvalda. Þá taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum eða vegna húsnæðisskorts. Kærandi hafi borið því við að hann fyndi fyrir kvíða og þunglyndiseinkennum. Taldi Útlendingastofnun að ekki verði annað séð af heimildum en að geðheilbrigðiskerfi Ítalíu geti aðstoðað kæranda vegna veikinda hans. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 1. mgr. 19. gr. laga um útlendinga, og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir kröfur sínar fyrst og fremst á því að hann hafi enga gilda heimild, hvorki til komu né til dvalar á Ítalíu. Hina kærðu ákvörðun hafi því skort lagagrundvöll.
Kærandi bendir á að honum hafi verið synjað um efnismeðferð á umsókn sinni á þeim grundvelli að honum hafi þegar verið veitt vernd á Ítalíu, með vísan til b-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærandi bendir á að ákvæðið byggi á reglunni um „fyrsta griðland“, en sú regla sé ekki í alþjóðasamþykktum og sé því ekki alþjóðaregla. Hún sé þó í landsrétti ýmissa ríkja og í milliríkjasamningum. Um fyrirkomulag og viðmið við að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem ríkisborgari þriðja lands eða ríkisfangslaus einstaklingur leggur fram í einu aðildarríkjanna gildi Dyflinnarreglugerðin. Í reglugerðinni sé meðal annars kveðið á um að ríki sem gefið hafi út dvalarleyfi handa umsækjanda beri ábyrgð á meðferð umsóknarinnar. Kærandi telur að í ljósi Dyflinnarsamstarfsins skjóti það skökku við að stjórnvöld kjósi að beita hinni óstaðfestu reglu um fyrsta griðland með einhliða hætti gagnvart Ítalíu líkt og Útlendingastofnun hafi gert í máli hans. Ekkert annað samkomulag sé í gildi milli ríkjanna hvað þetta varðar og Ítalía hafi ekki með neinum hætti samþykkt endurviðtöku kæranda, enda hafi engin slík beiðni verið lögð fram.
Hvað varðar möguleika kæranda á endurnýjun dvalarleyfis hans á Ítalíu bendir kærandi á að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé ekki rétt með farið af hálfu Útlendingastofnunar. Samkvæmt 24. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2011/95/EU eigi einstaklingur, sem fengið hefur viðurkennda stöðu sem flóttamaður, rétt á að fá útgefið dvalarleyfi til minnst þriggja ára nema sjónarmið um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu eigi við. Samkvæmt ákvæðinu skuli leyfið vera endurnýjanlegt. Í samsvarandi ákvæði í ítölskum lögum, sem Útlendingastofnun hafi vísað til, segi ekkert um þjóðaröryggi eða allsherjarreglu, heldur segi þar einungis að dvalarleyfi flóttamanna sé gefið út til fimm ára og sé endurnýjanlegt. Telur kærandi því að hér sé um að ræða misskilning af hálfu Útlendingastofnunar. Ekki sé kveðið á um svo ríkan rétt til endurnýjunar, hvorki í tilskipun Evrópusambandsins né í ítölskum lögum.
Samkvæmt ítölskum lögum þurfi umsókn um endurnýjun dvalarleyfis að vera lögð fram minnst 60 dögum áður en leyfið renni út. Sæki viðkomandi ekki um endurnýjun innan þess tíma teljist hann í ólöglegri dvöl í landinu og beri að yfirgefa það áður en leyfið renni út. Við vissar aðstæður sé honum þó heimilt að dvelja í landinu á meðan umsókn hans um endurnýjun sé til meðferðar, með því skilyrði að sótt sé um endurnýjunina áður en leyfið renni út, eða í allra síðasta lagi innan 60 daga frá því að leyfið hafi runnið út. Kærandi telur því að þrátt fyrir að hann eigi möguleika á endurnýjun dvalarleyfis á Ítalíu sé ljóst að slík endurnýjun sé hvorki sjálfvirk né sjálfsögð. Þurfi kærandi því að fara í gegnum umsóknarferli þar að lútandi við endurkomuna til Ítalíu.
Í öðru lagi byggir kærandi kröfur sínar á því að aðstæður hans á Ítalíu séu óviðunandi og því beri að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga og taka umsókn hans til efnismeðferðar á Íslandi. Stjórnvöld hafi víðtækar heimildir, og jafnvel skyldu, til þess að taka umsókn um hæli til efnismeðferðar þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Kærandi bendir á að Útlendingastofnun meti það svo að skylda stjórnvalda samkvæmt 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga takmarkist við þau tilvik þegar hætta sé á að brotið verði gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi telur aftur á móti ljóst vera að væri því svo farið þá væri greinin með öllu óþörf enda væri þá hvort eð er óheimilt að senda viðkomandi til þess ríkis, með vísan til 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þessi nálgun Útlendingastofnunar við mat á því hvort 2. mgr. 46. gr. a eigi við í málinu verði því að teljast ónákvæm eða jafnvel röng.
Í greinargerð kæranda er vísað til þess að í 2. mgr. 46. gr. a sé hvergi á það minnst að kerfisbundinn galli þurfi að vera á aðstæðum í móttökuríki til þess að mál skuli tekið til efnismeðferðar á Íslandi. Því næst bendir kærandi á að hæliskerfið á Ítalíu hafi legið undir miklum ámælum undanfarin ár og að athugasemdir og gagnrýni varðandi aðbúnað og aðstæður hælisleitenda hafi komið fram hjá fjölmörgum stofnunum. Meðal annars hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gefið út skýrslu árið 2013 þar sem aðstæður hælisleitenda og flóttamanna á Ítalíu hafi verið gagnrýndar með ítarlegum hætti. Ekkert bendi til þess að dregið hafi úr áhyggjum stofnunarinnar.
Kærandi vísar í fleiri alþjóðlegar skýrslur varðandi aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð hælismála á Ítalíu. Kærandi vísar jafnframt í niðurstöður belgíska ráðsins í málefnum útlendinga (e. Council for Alien Law Litigations) í málum frá 27. og 28. apríl 2015 og frá 23. september 2015. Tekur kærandi fram að þrátt fyrir að íslensk stjórnvöld séu ekki lagalega bundin af fordæmum erlendra dómstóla þá sé það eðlileg krafa að stjórnvöld hafi slíka úrskurði til hliðsjónar, í ljósi þess að um túlkun á samevrópsku regluverki í hælismálum sé að ræða sem íslensk stjórnvöld séu bundin af á sama hátt og belgísk stjórnvöld.
Kærandi telur ljóst að jafnvel aðstæður þeirra einstaklinga sem ítölsk stjórnvöld hafa veitt hæli eða dvalarleyfi séu óviðunandi. Ekki sé hægt að treysta á grunnþjónustu og fólk búi við afar bágar aðstæður. Ljóst sé því að í framkvæmd geti ítölsk stjórnvöld ekki tryggt kæranda þau réttindi sem séu nauðsynleg og sem ítölskum stjórnvöldum beri skylda til að tryggja honum. Kærandi standi því frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð sem brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Íslenskum stjórnvöldum beri af þeim sökum skylda til þess að endursenda hann ekki til Ítalíu heldur taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi.
Tekur kærandi fram að jafnvel þó að ekki verði fallist á að endursending brjóti í bága við framangreind ákvæði verði vart um það deilt að sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi.
Í þriðja lagi byggir kærandi kröfur sínar á því að í ljósi atvika máls og aðstæðna á Ítalíu skuli honum að minnsta kosti veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga, með vísan til mannúðarsjónarmiða.
Í viðbótarathugasemdum frá kæranda, sem bárust kærunefnd þann 3. júlí sl., er það ítrekað að veiting verndar til flóttamanns feli óhjákvæmilega í sér dvalarleyfi, og að án dvalarleyfis sé í reynd engin vernd fyrir hendi. Bendir kærandi á að samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna felist vernd fyrir flóttamann fyrst og fremst í heimild fyrir viðkomandi til þess að dvelja í landi og njóta þar með verndar gegn ofsóknum sem hann sætir í heimalandi sínu. Telur kærandi ljóst vera að réttur til dvalar í móttökuríki sé algjör forsenda þess að um nokkurs konar vernd geti talist vera að ræða. Umsóknarferli fyrir flóttamenn geri enda ráð fyrir þessu, þar sem þau lúti fyrst og fremst að veitingu dvalarleyfis fyrir flóttamann. Í ítalskri löggjöf sé ekki að finna ákvæði um vernd fyrir flóttamenn sem sé óháð leyfi þeirra til dvalar í landinu. Þá séu réttindi sem fylgja flóttamannaverndinni bundin við dvalarleyfi. Það að staða einstaklings sem flóttamaður hafi verið viðurkennd af ítölskum stjórnvöldum, og honum veitt dvalarleyfi, veiti enga sjálfstæða tryggingu fyrir því að slík vernd, þ.e. slíkt leyfi, verði framlengd, hún endurnýjuð eða varanleg með öðrum hætti, nema í samræmi við löggjöf ríkisins er lúti að dvalarleyfi fyrir flóttamenn. Af lestri ítalskra laga sé ljóst að við endurkomuna til Ítalíu myndi kærandi þurfa að ganga í gegnum umsóknarferli til þess að fá vernd sína viðurkennda að nýju, hvort sem það sé umsókn um framlengingu, umsókn um varanlegt dvalarleyfi eða ný umsókn um hæli. Allt bendi til þess að hann myndi þurfa að sækja um vernd að nýju, í ljósi þess tíma sem sé liðinn frá því að dvalarleyfi hans rann út og þess tíma sem hann hafi dvalið utan Ítalíu. Ekkert í ítölskum lögum kveði á um skyldu stjórnvalda til þess að framlengja vernd, þ.e. dvalarleyfi, flóttamanns eftir að hún renni út. Þvert á móti sé gert ráð fyrir því að viðkomandi sæki um framlengingu verndarinnar, þ.e. dvalarleyfisins, eða leggi fram umsókn að nýju verði eitthvað til þess að vernd hans falli niður. Bendir kærandi á að ekki liggi fyrir í málinu á hvaða forsendum kæranda var veitt vernd á sínum tíma og hvort þær forsendur séu enn óbreyttar. Kærandi hafi verið […] við komuna til Ítalíu á sínum tíma. Jafnvel þó að líkur væru taldar á að honum yrði veitt vernd að nýju sé ekkert sem gefi ástæðu til að draga þá ályktun að það sé tryggt, og því síður að verndin sé enn virk með einhverjum hætti þrátt fyrir niðurfellingu dvalarleyfisins, hvorki lagatæknilegar ástæður né efnislegar.
Þá er í viðbótarathugasemdunum fjallað nánar um hugtakið „fyrsta griðland“ og m.a. vísað til Dyflinnarreglugerðarinnar.
Telur kærandi að þar sem frestur hans til endurnýjunar dvalarleyfis sé útrunninn og langur tími liðinn frá því að dvalarleyfið sjálft hafi runnið úr gildi, hefði verið rétt við upphaf málsins að taka til skoðunar ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar, nánar tiltekið 4. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar, þar sem fram komi að sé umsækjandi handhafi eins eða fleiri dvalarskjala, sem hafi runnið út á síðustu tveimur árum, skuli það aðildarríki sem gaf út skjalið bera ábyrgð á afgreiðslu umsóknarinnar. Samkvæmt því ákvæði hefði Ítalía verið hið ábyrga ríki og hefðu íslensk stjórnvöld getað óskað eftir endurviðtöku kæranda til Ítalíu á þeim grundvelli. Hins vegar sé ljóst að tímafrestir til endursendingar séu liðnir og að íslenskum stjórnvöldum beri af þeim sökum að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.
Áréttar kærandi að hefði hann gilt dvalarleyfi sem flóttamaður á Ítalíu kæmi til greina að vísa honum þangað án undangenginna samskipta við ítölsk stjórnvöld, enda hefði hann þá gilda heimild til komu og dvalar á Ítalíu, óháð umsókn sinni um hæli á Íslandi. Með því að vísa kæranda aftur til Ítalíu með vísan til hugtaks þjóðarréttar um „fyrsta griðland“ á þeim forsendum einum að þar sé hann öruggur og þar geti hann sótt um hæli, þrátt fyrir að hið tiltekna ríki beri ekki ábyrgð á meðferð umsóknarinnar vegna ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar, sé í ljósi framangreinds beinlínis brotið gegn því samkomulagi sem ríkin hafi gert um þetta efni. Telur kærandi ljóst að þegar dvalarleyfi, og þar með vernd, einstaklings í öðru aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins sé fallið úr gildi sé stjórnvöldum ekki stætt á því að senda viðkomandi þangað aftur með vísan til hugtaksins eins og sér, heldur beri í slíkum tilvikum að fella málið undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar og afgreiða það á grundvelli hennar. Slík endursending geri enda ráð fyrir samskiptum ríkjanna varðandi endursendingu einstaklingsins, þar sem viðkomandi hafi enga virka heimild til komu eða dvalar í móttökuríkinu.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram nein gögn sem sýni fram á auðkenni hans. Við meðferð málsins hafi hins vegar fengist staðfesting ítalskra yfirvalda á auðkenni hans. Telur kærunefndin því ljóst að auðkenni kæranda sé upplýst.
Rannsókn Útlendingastofnunar
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar frá 19. febrúar 2016 er byggt á því að kærandi sé með alþjóðlega vernd á Ítalíu. Jafnframt er tekið fram að dvalarleyfi kæranda hafi runnið úr gildi þann 24. júní 2015. Í kjölfarið bendir Útlendingastofnun á að kærandi geti endurnýjað dvalarleyfið við komuna til Ítalíu. Var kæranda því synjað um efnislega meðferð hælisumsóknar hér á landi á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Af lestri gagna málsins telur kærunefnd að ekki sé ljóst hvort kærandi njóti enn alþjóðlegrar verndar á Ítalíu. Í svari frá ítölskum stjórnvöldum sem Útlendingastofnun vísar til í ákvörðun sinni kemur fram að kærandi hafi hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu. Jafnframt kemur þar fram gildistími, þ.e. til 24. júní 2015. Texti svarsins var eftirfarandi: „Following your request concerning the above mentioned person, this is to inform you, that: Italy granted Him/Her the international protection (expired on 24.06.2015).“ Telur kærunefnd að ekki sé ljóst hvort að sú dagsetning sem vísað sé til í svarinu eigi við um dvalarleyfið, eins og Útlendingastofnun gerir ráð fyrir, eða hvort hún eigi við um verndina sjálfa sem dvalarleyfið byggist á. Kærunefnd telur að óljós svör ítalskra yfirvalda hefðu átt að leiða til frekari samskipta á milli íslenskra og ítalskra yfirvalda til að tryggja að ekki leiki vafi á að sú alþjóðlega vernd sem kæranda var veitt sé enn í gildi, þó svo að það dvalarleyfi sem veitt var á grundvelli alþjóðlegrar verndar kunni að vera útrunnið. Kærunefnd telur því að skort hafi á rannsókn Útlendingastofnunar á þessum þætti málsins og að ekki sé loku fyrir það skotið að sá ágalli hafi haft áhrif á niðurstöðu þess.
Þá telur kærunefnd að Útlendingastofnun hefði átt að fá betri skýringar frá ítölskum stjórnvöldum varðandi hvers konar vernd kærandi fékk á Ítalíu, þ.e. hvort um sé að ræða stöðu flóttamanns eða viðbótarvernd. Þó að kærunefndin telji, eins og málum sé hér háttað, að sá ágalli sé ekki sjálfstæð ógildingarástæða getur tegund verndar skipt máli þegar metið er hvort synjun á efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli byggist á a- eða b-lið 1. mgr. 46. gr. a. laga um útlendinga. Kærunefnd hefur litið til þess að Útlendingastofnun beitti b-lið umræddrar greinar sem gefur kæranda betri rétt en ef a-lið greinarinnar hefði verið beitt.
Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Að mati kærunefndar er því ekki hægt á kærustigi að bæta úr þeim ágalla sem tengist skorti á rannsókn á því hvort sú alþjóðlega vernd sem ítölsk stjórnvöld veittu kæranda sé enn í gildi.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að ógilda ákvörðun Útlendingastofnunar þar sem rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga var ekki nægilega gætt. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda aftur til meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda fyrir að nýju.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to re-examine the appellant´s case.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir