A-525/2014. Úrskurður frá 5. maí 2014

Úrskurður

Hinn 5. maí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-525/2014 í málinu ÚNU 13090005. 

Kæruefni

Með bréfi, dags. 26. september 2013, framsendi innanríkisráðuneytið til úrskurðarnefndar um upplýsingamál erindi A um þá ákvörðun Þjóðskrár Íslands að hafna beiðni hans um að fá íbúaskrá fyrir Vestur og Austur Barðastrandarsýslu. Með fylgdi afrit af erindinu, mótteknu í ráðuneytinu hinn 17. september. 

Málsatvik

Forsaga málsins er sú að þann 23. ágúst 2013 fór kærandi fram á það við Þjóðskrá Íslands að fá íbúaskrá Vestur og Austur Barðastrandarsýslu. Honum barst svar, dags. 3. september 2013. Þar segir m.a.: 

„Vísað er til umsóknar yðar um sérvinnslu, dags. 23. ágúst sl., þar sem óskað er eftir íbúaskrá fyrir Vestur og Austur Barðastrandarsýslu. Í umsókninni kemur fram að ástæðan fyrir beiðninni að skránni sé til gamans.Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 54/1962 um þjóðskrá og almannaskráningu, með síðari breytingum ber Þjóðskrá Íslands að afhenda sveitarstjórnum eintak af íbúaskrá viðkomandi umdæmis og ber sveitarfélagi samkvæmt lögum að fara yfir íbúaskrá með tilliti til þess hvort íbúar í sveitarfélagi séu oftaldir eða vantaldir sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna.
Þjóðskrá Íslands lítur svo á að þær upplýsingar sem fram koma í íbúaskrá séu persónuupplýsingar í skilningi 2. gr. laga nr. 77/2000 um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, með síðari breytingum. Um meðferð og dreifingu slíkra upplýsinga fer því eftir ákvæðum þeirra laga og er afhending slíkra upplýsinga háð því að afhending fari fram í lögmætum tilgangi og lögmætir hagsmunir séu að baki slíkri afhendingu sbr. 2. gr. og 8. gr. laganna.
Þjóðskrá Íslands telur að tilgangur sérvinnslubeiðni þinnar, þ.e. að óskað sé eftir afriti íbúaskrár Vestur og Austur Barðastrandasýslu til gamans, samrýmist ekki þeim sjónarmiðum sem lýst er hér að ofan. Þjóðskrá Íslands hafnar því beiðni þinni um afhendingu íbúaskrár fyrir Vestur og Austur Barðastandasýslu.“

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi Þjóðskrá Íslands bréf, óskaði afrits af umræddum skrám og gaf kost á athugasemdum. Svar barst frá Þjóðskrá Íslands með bréfi dags. 18. október 2013. Þar segir m.a.:

„Vísað er til bréfs Úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 2. október 2013 varðandi kæru A, vegna synjunar Þjóðskrár Íslands á beiðni hans um aðgang að gögnum. Þann 3. september 2013 móttók Þjóðskrá Íslands umsókn kæranda dags. 23. ágúst 2013, um sérvinnslu úr þjóðskrárhluta. Á umsóknareyðublaðinu er meðal annars óskað eftir upplýsingum um tilgang umsóknarinnar. Þar segir kærandi að hann óski eftir „íbúa Vestur og Austur Barðastrandarsýslu.“ Á umsóknareyðublaðinu er einnig óskað eftir að umsækjandi geri grein fyrir hvernig vinnslan tengist verkbeiðanda og í hvaða tilgangi verkbeiðandi ætlar að nota upplýsingarnar/úrvinnsluna. Í báðum tilfellum segir kærandi að hann hyggist nota upplýsingar „til gamans.“ Eitt af meginhlutverkum Þjóðskrár Íslands er að annast almannaskráningu sbr. 1. gr. laga nr. 54/1962,  um þjóðskrá og almannaskráningu, með síðari breytingum. Samkvæmt. 1. tölul. 3. gr. laganna leysir Þjóðskrá Íslands meðal annars hlutverk sitt af hendi með því að láta opinberum aðilum í té árlega íbúaskrá samkvæmt nánari ákvæðum laganna. Í 2. tölul. 3. gr. laganna segir að  stofnunin leysi hlutverk sitt af hendi með því að láta sveitarstjórnum í té stofn að kjörskrá, þegar forsetakosningar, alþingiskosningar eða sveitarstjórnarkosningar eiga að fara fram. Í 3. tölul. 3. gr. laganna segir að Þjóðskrá Íslands leysi hlutverk sitt af hendi með því að að láta opinberum aðilum og öðrum í té aðrar skrár en þær, er um ræðir í 1. og 2. tölul., endurgjaldslaust eða gegn greiðslu, hvort tveggja samkvæmt nánari ákvörðunum innanríkisráðuneytisins. Almannaskráning byggir á þeim gögnum sem talin eru upp í liðum 1.-7. tölul.1. mgr. 4. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna skal Þjóðskrá Íslands gera íbúaskrá árlega fyrir hvert sveitarfélag miðað við 1. desember, með nöfnum allra einstaklinga, er aðsetur hafa í því þann dag, ásamt upplýsingum um fæðingardag og þau atriði önnur um hvern einstakling, er máli skipta fyrir opinber not skránna.  Íbúaskrá er send öllum sveitarfélögum skv. 10. og 21. gr. laganna. Íbúaskrá sem sveitarfélögum er send inniheldur eftirfarandi upplýsingar: kyn, nöfn, kennitölur, heimilisföng, hjúskaparstöðu fæðingarstað, fjölskyldunúmer og ríkisfang. Þjóðskrá Íslands lítur svo á að þegar um er að ræða innkomnar sérvinnslubeiðnir úr þjóðskrárhluta, þar sem óskað er eftir íbúum sveitarfélaga sé verið að óska eftir íbúaskrá samkvæmt því sem að ofan segir. Íbúaskrá er skrá yfir einstaklinga sem búa í tilteknu sveitarfélagi miðað við 1. desember ár hvert. Þjóðskrá Íslands hefur í gegnum tíðina afhent einstaklingum íbúaskrár eftir beiðni. Þær upplýsingar sem fram koma í þeim íbúaskrám eru eftirfarandi: lögheimili, nafn, kennitala, tákntala húss og póstnúmer. Með sameiningu Fasteignaskrár Íslands og Þjóðskrár þann 1. júlí 2010 urðu miklar breytingar á skipulagi og rekstri þjóðskrárhluta og hafa ferlar og verklagsreglur verið endurskoðaðar og er mikil áhersla lögð á að viðhafa rétta stjórnsýslu við afgreiðslu mála. Í byrjun þessa árs var mörkuð sú stefna hjá stofnuninni að hætta afhendingum á íbúaskrám til einstaklinga og einkaaðila nema að að umsækjandi gæti rökstutt að tilgangurinn með notkun gagnanna væri lögmætur og í samræmi við ákvæði laga um Persónuvernd nr. 77/2000.  Þjóðskrá Íslands leggur á það áherslu að koma í veg fyrir að persónuupplýsingum um einstaklinga sem eiga uppruna sinn hjá stofnuninni sé miðlað víða. Þær upplýsingar sem fram koma í íbúaskrám til einstaklinga hafa verið í endurskoðun undanfarið misseri hjá stofnuninni. Lýtur þessi endurskoðum m.a. að því hversu miklar upplýsingar á að veita og hvaða upplýsingar á að veita. Það hefur t.d. verið til skoðunar hvort takmarka eigi kennitöluupplýsingar, þ.e. fjarlægja fjóra síðustu tölustafina í kennitölunni. Þá yrðu fyrstu sex tölustafirnir í kennitölu aðgengilegar, þ.e. fæðingardagur og fæðingarár sem og lögheimili og póstnúmer. Kennitalan er einkvæmt auðkenni einstaklings og miðlun hennar auðveldar aðilum að samkeyra upplýsingar úr íbúaskrár við aðrar skrár.  Ef horfið er frá miðlun á kennitölu og einungis miðlað fæðingardegi þá gerir það slíka samkeyrslur erfiðari. Það er mat Þjóðskrár Íslands að upplýsingarnar sem fram koma í íbúaskrá teljist til persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Skilgreiningu á persónuupplýsingum er að finna í 1. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna en þar segir að persónuupplýsingar séu: „sérhverjar persónugreindar eða persónugreinanlegar upplýsingar um hinn skráða, þ.e. upplýsingar sem beint eða óbeint má rekja til tiltekins einstaklings, látins eða lifandi“. Í 8. gr. laganna er að finna almennar reglur um heimildir fyrir vinnslu persónuupplýsinga. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er vinnsla persónuupplýsinga aðeins heimil ef að einhverjir af þáttum sem fram koma í 1. til 7. tölul. eru fyrir hendi. Ekki verður séð að beiðni kæranda uppfylli nein af þeim skilyrðum sem fram koma í 1. til 7. tölul. 8. gr. laganna. Þannig fær Þjóðskrá Íslands ekki séð að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að búa yfir persónuupplýsingum einstaklinga sem eru taldir fram í íbúaskrá Vestur- og Austur Barðastrandarsýslu, þ.e. einkum með hliðsjón af uppgefnum tilgangi vinnslunnar. Í 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, er kveðið á um aðgang almennings að upplýsingum. Í 1. mgr. 5. gr. segir „Sé þess óskað er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Sama gildir þegar óskað er aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki er þó skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiðir af 3. mgr.“ Undanþágur frá meginreglu 5. gr. er að finna í 6.–10. gr. laganna. Í 9. gr. laganna er að finna takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuni. Í 1. málsl. 1. mgr. 9. gr. laganna segir „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á.“ Þjóðskrá Íslands hefur á þessu ári hafnað sex umsóknum frá einstaklingum þar sem óskað er eftir sérvinnslu úr þjóðskrárhluta (íbúaskrá). Þegar litið er til uppgefins tilgangs verkbeiðanda fyrir umsókn um sérvinnslu úr Þjóðskrárhluta er áhugavert að skoða hvaða upplýsingum er verið að leita eftir. Tilgangur vinnslu hefur til dæmis verið „til gamans“, „eldri skrá frá 2005 er úreld“, „notar kennitölur í ýmiskonar pappírsvinnu“, „upplýsingar fyrir hann sjálfan“ og „fylgjast með íbúafjölda“. Það er mat Þjóðskrár Íslands að persónuverndarsjónarmið einstaklinga vegi þyngra heldur en að hagsmunir kæranda af að fá afhenta  íbúaskrár yfir Vestur- og Austur Barðastandasýslu sbr. ákvæði persónuverndarlaga nr. 77/2000. Það er einnig mat Þjóðskrá Íslands að ákvæði 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 eigi við í máli þessu og þ.a.l. á kærandi ekki rétt á umbeðnum gögnum. Um er að ræða einkahagsmuni einstaklinga þegar verið er að afhenda persónugreinanlegar upplýsingar til þriðja aðila til gamans. Að öðru leyti vísar Þjóðskrá Íslands til ákvörðunar sinnar til kæranda dags. 3. september 2013, þar sem ákvörðun stofnunarinnar að hafna sérvinnslubeiðni kæranda er rökstudd.“

Með bréfi, dags. 23. október 2013, sendi nefndin kæranda afrit af framangreindu svari Þjóðskrár Íslands og gaf honum kost á athugasemdum. Hann hringdi hinn 28. október og kvaðst ekki mundu senda inn skriflegar athugasemdir en þó bæri ekki að líta svo á að hann hefði fallið frá ósk sinni um að fá afrit af íbúaskrá Vestur- og Austur Barðastrandasýslu. 

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi Þjóðskrá Íslands fyrirspurn, hinn 24. febrúar sl. Þar segir að á annarri tegund af íbúaskrá (þeirri sem standi sveitarfélagum til boða) séu tákn sem virðist standa fyrir sókn og fjölskyldunúmer og var spurt hvað þau stæðu fyrir. Það skipti máli  svo ráða mætti hvort skráin hefði að geyma viðkvæmar persónuupplýsingar, s.s. ef tiltekin númer fælu í sér upplýsingar um aðild að trúfélagi. Í svari sem barst frá Þjóðskrá Íslands, hinn 26. febrúar 2014, segir m.a.: 

„E-31 og E-33 eru landfræðilegar upplýsingar sem segja til um í hvaða sókn (þjóðkirkjan) heimilisfangið tilheyrir. Segir ekkert um hvaða trúfélagi einstaklingarnir tilheyra. Svokallað fjölskyldunúmer er notað til þess að halda utan um skráningu einstaklinga á hverju lögheimili. Kennitala elsta einstaklingsins á lögheimili verður fjölskyldunúmer þeirrar fjölskyldu eða öllu heldur þeirra einstaklinga sem búa á sama lögheimili. Þess ber að geta að eftir að einstaklingur nær 18 ára aldri þá slitna öll tengsl hans við fyrra fjölskyldunúmer og kennitala viðkomandi verður fjölskyldunúmer hans.“

Niðurstaða

Mál þetta varðar tvær gerðir af íbúaskrá fyrir Vestur og Austur Barðastrandasýslu. Eins og fram kemur í almennum athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 nær réttur almennings til aðgangs að gögnum almennt ekki til gagnagrunna eða skráa sem fyrir liggja hjá stjórnvöldum, þótt í 2. mgr. 13. gr. segi að stjórnvöld skuli vinna markvisst að því að gera skrár yfir mál, lista yfir málsgögn og gögnin sjálf jafnóðum aðgengileg með rafrænum hætti. Þetta á við um gagnagrunna og skrár, enda gangi birtingin ekki gegn einka- eða almannahagsmunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að synjun Þjóðskrár í máli þessu er ekki byggð á umræddu ákvæði, né heldur því að umbeðið gagn hafi ekki verið fyrirliggjandi, heldur því að þær upplýsingar sem um er beðið teljist viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000 og skuli fara leynt skv. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Jafnframt vísar Þjóðskrá til hlutverks stofnunarinnar skv. lögum nr. 54/1962,  um þjóðskrá og almannaskráningu.

Í 5. gr. upplýsingalaganna segir m.a. að sé þess óskað sé skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að meginregla 5. gr. laganna gildir óháð því hvort sá sem biður um gögn sýni fram á tengsl við gögnin eða að hann hafi af því sérstaka hagsmuni að fá þau. Verður því ekki talið að það hafi áhrif á rétt kæranda þótt hann segi beiðnina vera setta fram til gamans. Sá réttur sætir hins vegar þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Ef þær takmarkanir eiga aðeins við um hluta gagns skal veita aðgang að öðrum hlutum þess, sbr. 3. mgr. 5. gr. 

Sem fyrr segir varðar mál þetta varðar tvær gerðir af íbúaskrá. Á þeirri gerð sem er fyrir sveitarstjórnir eru tákntölur húsa og upplýsingar um þá sem þar búa; þ.e. um kennitölur þeirra, lögheimili, nöfn, nafnnúmer, fastanúmer, póstnúmer, númer á sókn og fjölskyldunúmer. Þá kemur fram hverjir séu óstaðsettir í hús og samsvarandi upplýsingar eru um þá. Á hinni skránni eru upplýsingar um lögheimili, nöfn, kennitölur, tákntölur húsa og póstnúmer.

Réttur almennings samkvæmt 5. gr. sætir þeim takmörkunum sem greinir í 6.–10. gr. Í 9. gr. segir að óheimilt sé að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem eigi í hlut. Í bréfi Þjóðskrár Íslands kemur fram það mat hennar að upplýsingar á íbúaskrá teljist til persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál fellst á það. Hins vegar má skipta persónuupplýsingum í tvo flokka, annars vegar viðkvæmar persónuupplýsingar og hins vegar almennar. Í 8. tölul. 2. gr. laganna er afmarkað hvaða upplýsingar teljast viðkvæmar og út frá því má gagnálykta um hvaða persónuupplýsingar eru almennar. Þótt báðar framangreindar skrár hafi að geyma almennar persónuupplýsingar, í skilningi laga nr. 77/2000, eru þær ekki viðkvæmar persónuupplýsingar í skilningi þeirra laga, og verða ekki af þeirri ástæðu taldar falla undir 6.–10. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Í 10. gr. laga nr. 77/2000 er hins vegar sérregla um notkun á kennitölum. Segir að hún sé háð því að hún eigi sér málefnalegan tilgang og sé nauðsynleg til að tryggja örugga persónugreiningu. Að baki býr sú hugsun að þótt upplýsingar um kennitölur séu ekki viðkvæmar eigi þær ekki erindi við þá sem ekki þurfi á þeim að halda. Í athugasemdum við 9. gr., í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012, segir m.a.: 

„Ákvæði 9. gr. frumvarpsins felur í sér nokkurs konar vísireglu um það hvenær rétt sé að halda leyndum upplýsingum um einkahagsmuni. Stjórnvaldi, eða öðrum aðila sem ákvörðun tekur á grundvelli laganna, er með öðrum orðum ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verður að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna.“

Enda þótt kennitölur teljist ekki til viðkvæmra persónuupplýsingar í skilningi laga nr. 77/2000 gildir um þær sérregla 10. gr. þeirra laga og verða af þeirri ástæðu taldar falla undir 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að synjun Þjóðskrár Íslands á beiðni kæranda um umræddar íbúaskrár hafi ekki verið lögmæt. Því beri stofnuninni að afhenda kæranda skrárnar að undanskildum upplýsingum um kennitölur þeirra einstaklinga sem getið er í skránum.