A-539/2014. Úrskurður frá 24. júní 2014
Úrskurður
Hinn 24. júní 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-539/2014 í máli ÚNU 14040003.
Kæra
Með bréfi, dags. 2. apríl 2014, kærði A þá ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 1. apríl 2014, að synja honum um aðgang að niðurstöðum PISA-könnunar 2012, sundurliðuðum eftir grunnskólum borgarinnar.
Með kærunni fylgdu afrit af beiðnum kæranda til Reykjavíkurborgar og svari hennar til hans, dags. 1. apríl sl. Í kærunni er vísað til synjunar Reykjavíkurborgar og segir m.a.:
„Kemur þar fram að upplýsingabeiðninni sé synjað með vísan til þess að um vinnugagn sé að ræða, en aðrar ástæður ekki hafðar uppi. Ekki var tekin afstaða til þess hvort rétt væri að veita aðgang að gögnunum með vísan til heimildar um aukinn aðgang, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012
Fram kemur í synjun Reykjavíkurborgar að niðurstöður PISA-rannsóknarinnar hafa borist sveitarfélaginu frá Námsmatsstofnun, en ljóst er að sú stofnun hefur fengið niðurstöðurnar frá efnahags- og framfarastofnuninni OECD, sem stýrir könnuninni. Í ljósi svarbréfs Reykjavíkurborgar er ástæða til að afmarka upplýsingabeiðnina betur. Svo það sé skýrt þá nær hún bæði til þeirra gagna sem Reykjavíkurborg fékk send frá Námsmatsstofnun og gagna sem Reykjavíkurborg hefur útbúið í kjölfarið. Aðeins skal vera unnt að ráða af gögnunum niðurstöður könnunarinnar sundurliðaðar eftir námsgreinum og grunnskólum borgarinnar.
Ljóst er að þau gögn sem Reykjavíkurborg hefur útbúið byggja öll á gögnunum frá Námsmatsstofnun. Af gögnunum sem bárust þaðan hlýtur því að vera hægt að ráða niðurstöður könnunarinnar sundurliðaðar eftir námsgreinum og grunnskólum. Ef svo er ekki er skorað á Reykjavíkurborg að upplýsa hvaðan hún hefur þær upplýsingar. Ljóst er að umrædd gögn frá Námsmatsstofnun eru ekki vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga þar sem þau voru afhent öðrum aðila, Reykjavíkurborg, og ekki á grundvelli lagaskyldu. Þá á engin undantekning 2. mgr. 8. gr. við hér.
Einnig er krafist aðgangs að þeim gögnum sem Reykjavíkurborg kveðst hafa unnið upp úr gögnunum frá Námsmatsstofnun og m.a. afhent skóla- og frístundaráði og skólastjórum grunnskóla borgarinnar. Þau gögn geta ekki talist vinnugögn í skilningi 8. gr. þar sem þau hafa hvorki verið útbúin til undirbúnings ákvörðunar eða annarra lykta máls, né er því haldið fram. Þá hafa þau verið send öðrum án lagaskyldu, líkt og fram kemur í svari borgarinnar.“
Málsmeðferð
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi Reykjavíkurborg bréf, dags. 8. apríl 2014, og gaf kost á athugasemdum. Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 15. maí 2014, segir m.a.:
„Beiðni kæranda um afhendingu framangreindra gagna var synjað með bréfi skóla- og frístundasviðs, dags. 1. apríl sl., á þeim forsendum að um sé að ræða vinnugögn skv. skilgreiningu 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 og slík gögn séu undanþegin upplýsingarétti almennings skv. 5. tl. 6. gr. sömu laga. […]
Í kæru sinni byggir kærandi á því að ekki geti verið um vinnugögn að ræða þar sem gögnin, sem Reykjavíkurborg hafi útbúið, hafi öll verið byggð á gögnum frá Námsmatsstofnun og séu þau ekki vinnugögn í skilningi 8. gr. upplýsingalaga þar sem þau hafi verið afhent Reykjavíkurborg og það ekki á grundvelli lagaskyldu. […]
Skv. 4. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, fer menntamálaráðherra með yfirstjórn þeirra málefna sem lögin taka til, setur grunnskólum aðalnámskrá, leggur grunnskólum til námsgögn, hefur eftirlit með gæðum skólastarfs, annast öflun, greiningu og miðlun upplýsinga, styður þróunarstarf í skólum og hefur úrskurðarvald í ágreiningsmálum eftir því sem lög þessi kveða á um. Einnig kemur fram að ráðuneytið hafi eftirlit með því að sveitarfélög uppfylli þær skyldur sem lögin, reglugerðir og reglur samkvæmt aðalnámskrá grunnskóla kveða á um. Eins og fram kemur í framangreindu ákvæði hefur menntamálaráðherra eftirlitsskyldu með grunnskólum Reykjavíkurborgar, sem lúta stjórn skóla- og frístundasviðs. Á grundvelli þeirrar eftirlitsskyldu eru honum, eða Námsmatsstofnun sem falið var verkefnið f.h. menntamálaráðherra, afhent gögn sem fólgin eru í umræddum könnunarprófum nemenda grunnskólanna. […] Skóla- og frístundasvið fær frá Námsmatsstofnun til frekari úrvinnslu upplýsingar um útkomu þeirra skóla, sem undir það heyra. Er það mat skóla- og frístundasviðs að afhending gagna frá Námsmatsstofnun til skóla- og frístundasviðs teljist engan veginn afhending gagna til annarra aðila í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, heldur sé um að ræða skil á gögnum sem Námsmatsstofnun var afhent á grundvelli eftirlitshlutverks menntamálaráðherra, sbr. áðurnefnd 4. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla.
Rétt er að tölfræði- og rannsóknarþjónusta skóla- og frístundasviðs vann úr grunnupplýsingum, sem því bárust frá Námsmatsstofnun vegna PISA könnunar ársins 2012, í því skyni að meta stöðu reykvískra barna, stuðla að auknu gæðastarfi í grunnskólum borgarinnar og auðvelda stefnumótun í skólastarfi framtíðarinnar. Er það mat sviðsins að ekki sé skylt að afhenda þau gögn enda uppfylli þau skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 um gögn til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Þess má geta að endanlegri nýtingu umræddra gagna er ekki lokið. Eins og fram hefur komið afhenti skóla- og frístundasvið skóla- og frístundaráði í trúnaði vinnugögn vegna PISA könnunar 2012, enda hefur skóla- og frístundaráð eftirlit með ákvæðum laga og reglugerða grunnskóla í samræmi við 6. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla og teljast ekki til annarra aðila í skilningi 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. […] Þá var hluti gagnanna jafnframt sendur skólastjórum grunnskólanna, enda bera þeir ábyrgð á gæðum skólastarfsins skv. 7. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla og hafa eftirlitshlutverki að gegna þegar kemur að gæðum skólastarfs. Var þar aðeins um að ræða upplýsingar um árangur viðkomandi skóla, ásamt nafnlausum samanburði við aðra reykvíska skóla og landsmeðaltal.“
Með bréfinu fylgdu ýmis gögn. Í fyrsta lagi eru það gögn sem bárust Reykjavíkurborg frá Námsmatsstofnun. Þau eru: a) Exel tafla yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep stærðfræðilæsis – hlutfall nemenda á hverju þrepi, b) exel tafla yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep lesskilnings – hlutfall nemenda á hverju þrepi, c) exel tafla yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep náttúrulæsis – hlutfall nemenda á hverju þrepi.
Í öðru lagi eru gögn unnin af starfsmönnum Reykjavíkurborgar. Það eru: a) Taflan: Pisa 2012, viðhorf nemenda til þátttöku sinnar, b) tafla sem sýnir læsi á stærðfræði barna í ýmsum ríkjum sem sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur, c) línurit yfir stærðfræðilæsi á Norðurlöndunum 2003, 2006, 2009 og 2012, d) stigatafla yfir stærðfræðilæsi eftir landshlutum árin 2003 til 2012, e) tafla yfir hlutfall nemenda í stærðfræði á Norðurlöndum á neðstu og efstu hæfnisþrepum læsis í stærðfræði, f) tafla um lesskilning og læsi á náttúrufræði í ýmsum ríkjum, er sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur, g) línurit yfir lesskilning nemenda á Norðurlöndum árin 2000 til 2012, h) línurit yfir náttúrulæsi nemenda á Norðurlöndunum árin 2006, 2009 og 2012, i) línurit sem sýna hlutfall nemenda á efstu og neðstu hæfnisþrepum lesskilnings á Norðurlöndum 2000-2012, í) línurit yfir hlutfall nemenda í efstu og neðstu hæfnisþrepum náttúrulæsis á Norðurlöndum árin 2000 og 2012, j) tafla yfir ánægju nemenda í skólum sem sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur og k) súlurit yfir lönd sem sýnir hlutfall (%) af heildardreifingu á læsi og stærðfræði innan hvers lands. Þá eru þetta gögn um niðurstöður varðandi einstaka grunnskóla. Á einu er fyrirvari um að í fámennum hópum sé mikil óvissa í mati á meðaltali en því stærri sem hópurinn (skólinn) sé því nákvæmara sé matið. Síðan koma þessi gögn: a) Stöplarit yfir þátttöku nemenda í Pisa 2012 og 2009, skipt eftir skólum, b) súlurit yfir stærðfræðilæsi í Pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, c) súlurit yfir lesskilning í pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, d) náttúrufræðilæsi í Pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, e) samantekt 2012 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali í hverri grein, þ.e. stærðfræðilæsi, lesskilning og náttúrufræðilæsi, f) tafla yfir lesskilning frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, g) tafla yfir stærðfræðilæsi frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, h) tafla yfir náttúrulæsi frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, i) tafla: Hæfnisþrep – stærðfræðilæsi, í) tafla: Hæfnisþrep – lesskilningur, j) tafla: Hæfnisþrep – náttúrulæsi. Loks barst skipurit yfir stjórnkerfi Reykjavíkurborgar og bréf sem var sent til skólastjórnenda grunnskóla.
Með bréfi, dags. 28. maí 2014, gaf úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn. Í svari hans, dags. 2. júní 2014, segir að hann hafi engu við kæruna að bæta, en óski eftir að málið verði sem fyrst tekið til úrskurðar.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum um niðurstöður PISA-könnunar 2012, sundurliðuðum eftir grunnskólum í Reykjavík; annars vegar gögnum sem bárust borginni frá Námsmatsstofnun og hins vegar gögnum sem starfsfólk Reykjavíkurborgar bjó til. Var beiðni kæranda reist á 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Reykjavíkurborg synjaði beiðninni hins vegar á þeim forsendum að um vinnugögn væri að ræða, sbr. 5. tölul. 6. gr. og 8. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
Í 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. laganna. Í 1. mgr. 8. gr. segir:
„Vinnugögn teljast þau gögn sem stjórnvöld eða lögaðilar skv. 2. og 3. gr. hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Nú eru gögn afhent öðrum og teljast þau þá ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.“
Í athugasemdum við 8. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 segir m.a.:
„Af orðalagi 1. mgr. 8. gr. leiðir að til að skjal teljist vinnugagn þarf almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum.“
2.
Eins og áður segir varðar mál þetta annars vegar gögn um niðurstöður PISA-könnunarinnar sem unnin voru af starfsfólki Reykjavíkurborgar. Ekki liggur fyrir að umrædd gögn hafi verið afhent öðrum, en afhending frá skóla- og frístundasviði til annarar stjórnsýslueiningar innan sama stjórnvalds, þ.e. skóla- og frístundaráðs, telst ekki vera slík afhending. Verður því ekki annað séð en að uppfyllt séu tvö skilyrði 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga fyrir því að gagn teljist vinnugagn. Eftir stendur að meta hvort gögnin fullnægi því skilyrði að hafa verið rituð við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Í athugasemdum við 8. gr. í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 140/2012 segir m.a.:
„Stjórnvöldum er að lögum falið að taka ýmsar matskenndar ákvarðanir og móta tillögur um áætlanir eða aðrar aðgerðir. Þá getur verið að stjórnvöld þurfi að undirbúa ýmsar aðrar ákvarðanir, svo sem um samninga við einkaaðila. Oft geyma lög ekki að öllu leyti þau skilyrði sem þarf að fullnægja svo slíkar ákvarðanir verði teknar, eða þau sjónarmið eða markmið sem að skal stefnt. Þegar stjórnvöld standa frammi fyrir slíkum verkefnum verða þau iðulega að vega og meta ólík sjónarmið og velja svo á hvaða grundvelli úr máli skuli leyst. Af því leiðir að það tekur einatt einhvern tíma að móta afstöðu til fyrirliggjandi mála og á því tímabili kunna ólík sjónarmið að hafa mismunandi vægi og breytast, t.d. ef fram koma nýjar upplýsingar. Gögn sem til verða í slíku ferli þurfa ekki að endurspegla réttilega að hvaða niðurstöðu er stefnt. Eðlilegt er því að stjórnvöldum sé heimilt að hafna aðgangi að þeim þótt stjórnvöldum sé einnig á grundvelli reglunnar um aukinn aðgang að gögnum heimilt að afhenda slík gögn, standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Er þessi afmörkun á upplýsingaréttinum í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga sem og ákvæði gildandi upplýsingalaga og reyndar einnig reglur um upplýsingarétt í dönsku og norsku upplýsingalögunum.“
Verður ekki séð að tilvitnuð sjónarmið um einkenni undirbúningsgagna geti átt við um þá tölfræðilegu útdrætti sem mál þetta varðar með þeim afleiðingum að gögn um þá geti fallið undir 5. tölul. 6. gr. laganna og verið undanþegin almennum upplýsingarétti. Þar með verður ekki fallist á að synja megi beiðni kæranda um aðgang að þeim með vísun til þess að um vinnugögn sé að ræða.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur rétt að taka fram að í umræddum gögnum er hvergi að finna persónugreinanlegar upplýsingar sem njóta kynnu verndar laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eða 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
3.
Mál þetta varðar einnig gögn um umrædda PISA-könnun sem Námsmatsstofnun afhenti Reykjavíkurborg. Sem fyrr segir teljast gögn, sem hafa verið afhent öðrum, ekki lengur til vinnugagna, nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu, en það á ekki við um Reykjavíkurborg í þessu tilviki. Af þeirri ástæðu verður ekki séð að þau geti fallið undir 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, og verið undanþegin upplýsingarétti. Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að Reykjavíkurborg beri að afhenda kæranda afrit af þeim gögnum.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál tekur fram að í þessum gögnum er heldur ekki að finna persónugreinanlegar upplýsingar sem njóta kynnu verndar laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, eða 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012.
4.
Í hinni kærðu ákvörðun Reykjavíkurborgar var ekki tekin afstaða til þess hvort veita skyldi aðgang í ríkari mæli en skylt, sbr. 1. mgr. 11. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Braut afgreiðsla Reykjavíkurborgar að þessu leyti í bága við 2. mgr. 11. gr. sbr. 1. mgr. 19. gr. laganna.
Úrskurðarorð
Reykjavíkurborg ber að veita kæranda, [...], aðgang að gögnum sem bárust frá Námsmatsstofnun, þ.e.: a) Exel töflu yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep stærðfræðilæsis – hlutfall nemenda á hverju þrepi, b) exel töflu yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep lesskilnings – hlutfall nemenda á hverju þrepi, c) exel töflu yfir alla grunnskóla með upplýsingum um hæfisþrep náttúrulæsis – hlutfall nemenda á hverju þrepi.
Reykjavíkurborg ber einnig að veita kæranda aðgang að gögnum sem unnin voru af starfsmönnum Reykjavíkurborgar sjálfrar. Það eru: a) Taflan: Pisa 2012, viðhorf nemenda til þátttöku sinnar, b) tafla sem sýnir læsi á stærðfræði barna í ýmsum ríkjum sem sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur, c) línurit yfir stærðfræðilæsi á Norðurlöndunum 2003, 2006, 2009 og 2012, d) stigatafla yfir stærðfræðilæsi eftir landshlutum árin 2003 til 2012, e) tafla yfir hlutfall nemenda í stærðfræði á Norðurlöndum á neðstu og efstu hæfnisþrepum læsis í stærðfræði, f) tafla um lesskilning og læsi á náttúrufræði í ýmsum ríkjum, er sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur lönd, g) línurit yfir lesskilning nemenda á Norðurlöndum árin 2000 til 2012, h) línurit yfir náttúrulæsi nemenda á Norðurlöndunum árin 2006, 2009 og 2012, i) línurit sem sýna hlutfall nemenda á efstu og neðstu hæfnisþrepum lesskilnings á Norðurlöndum 2000-2012, í) línurit yfir hlutfall nemenda í efstu og neðstu hæfnisþrepum náttúrulæsis á Norðurlöndum árin 2000 og 2012, j) tafla yfir ánægju nemenda í skólum sem sýnir stöðu Íslands í samanburði við önnur og k) súlurit yfir lönd sem sýnir hlutfall (%) af heildardreifingu á læsi og stærðfræði innan hvers lands. Einnig gögn um niðurstöður varðandi einstaka grunnskóla, þ.e. að a) Stöplariti yfir þátttöku nemenda í Pisa 2012 og 2009, skipt eftir skólum, b) súluriti yfir stærðfræðilæsi í Pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, c) súluriti yfir lesskilning í Pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, d) töflu um náttúrufræðilæsi í Pisa 2012, skipt eftir skólum í Reykjavík, e) samantekt 2012 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali í hverri grein (stærðfræðilæsi, lesskilning og náttúrufræðilæsi), f) töflu yfir lesskilning frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, g) töflu yfir stærðfræðilæsi frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, h) töflu yfir náttúrulæsi frá 2006 þar sem skólum er raðað frá 1-26 eftir meðaltali, i) töflu: Hæfnisþrep – stærðfræðilæsi, í) töflu: Hæfnisþrep – lesskilningur, j) töflu: Hæfnisþrep – náttúrulæsi.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson