Úrskurður vegna stjórnsýslukæru - ákvörðun skattrannsóknarstjóra
Rökstólar lögmannsstofa
b/t Jónasar F. Jónssonar, hdl.
Tjarnargata 36
101 Reykjavík
Reykjavík 9. apríl 2018
Tilv.: FJR17100092/16.2.0
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [X] (áður [Y]), dags. 26. október 2017, þar sem kærð er ákvörðun skattrannsóknarstjóra ríkisins frá 28. ágúst 2017, um synjun um aðgang að framburði þáverandi stjórnarmanna [Y] hjá skattrannsóknarstjóra í tengslum við […] viðskipti.
Málavextir og málsástæður
Ákvörðun skattrannsóknarstjóra, dags. 28. ágúst 2017
Í ákvörðun skattrannsóknarstjóra greinir að félagið [Y] geti vart talist viðkomandi rannsókn embættisins í tengslum við […] viðskipti eða talist aðili máls samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Fram kemur að þrátt fyrir að ákvæði um upplýsingarétt skv. 15. gr. stjórnsýslulaga taki ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti geti sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn máls eftir að því hafi verið lokið, sbr. 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar telji embættið sér ekki fært á grundvelli þeirrar skýlausu og ríku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum þess, sbr. 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt, með síðari breytingum, að heimila beiðni um aðgang að gögnum embættisins. Af þeim sökum var beiðni kæranda um afhendingu umbeðinna gagna hafnað.
Stjórnsýslukæra, dags. 26. október 2017
Í kærunni greinir að [A] hafi, f.h. [Y] og [B], óskað eftir aðgangi að framburði stjórnarmanna félagsins, þeirra [S1], [S2], [S3] og [S4], hjá skattrannsóknarstjóra að því er varðar innborgun [C] á hlutafé í [Z] við stofnun þess félags ([…] viðskipti). Fram kemur að í beiðninni hafi verið vísað til 1. mgr. 1. gr. fyrirmæla ríkissaksóknara um aðgang að gögnum sakamáls sem er lokið, sbr. RS: 9/2017.
Fram kemur að í tengslum við skaðabótamál sem [Y] hefur höfðað á hendur fyrrverandi stjórnendum [Z] og félagsins skipti miklu máli fyrir félagið að vita hver framburður [S1] hafi verið hjá skattrannsóknarstjóra þegar hin […] viðskipti voru þar til skoðunar en [Y] hafi verið annar af stærstu hluthöfum [Z].
Í kærunni er því hafnað að tilvísun skattrannsóknarstjóra í 1. mgr. 117. gr. tekjuskattslaga eigi við í málinu enda takmarkist ákvæðið við ýmsar veigamiklar undanþágur í lögum. Beiðni kæranda lúti að því að hann uppfyllir skilyrði þeirra undanþáguákvæða. Í því sambandi er bent á að hugtakið brotaþoli sé skilgreint í 39. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008. Þar sé tilgreint að brotaþoli sé ekki einungis sá sem hafi orðið fyrir misgerð af völdum afbrots heldur einnig sá maður eða lögaðili sem telur sig hafa orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af refsiverðri háttsemi og að slíkt eigi við um félagið [Y]. Þá verði ekki litið svo á að þær upplýsingar sem farið er fram á að verði veittar falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt þar sem ekki sé verið að óska eftir skattalegum upplýsingum sem varða einkaréttarmálefni framkvæmdastjóra [Z]. Um sé að ræða beiðni um afhendingu á framburði stjórnarmanna kæranda hjá skattrannsóknarstjóra um tiltekin afmörkuð viðskipti sem kostuðu félagið [Y] […] milljónir króna.
Umsögn skattrannsóknarstjóra, dags. 15. janúar 2018
Með bréfi, dags. 7. nóvember 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn skattrannsóknarstjóra um framkomna stjórnsýslukæru ásamt því að þau gögn sem málið kynnu að varða yrðu send ráðuneytinu. Umsögn barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 15. janúar sl.
Í umsögninni er því hafnað að rök embættisins um að í málinu séu ekki til staðar skilyrði til undanþágu frá þagnarskylduákvæði 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, eigi ekki við. Fram kemur að í 117. gr. sé ekki kveðið á um neinar þær undanþágur sem heimfærðar verða upp á það tilvik sem kæruna varðar, sbr. 2. mgr. 117. gr. Skattrannsóknarstjóra sé óheimilt, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi aðilum frá því sem starfsmenn embættisins komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila, sbr. 1. mgr. 117. gr. tekjuskattslaga. Hið sama gildi um þá sem veita embættinu aðstoð við starf þess eða á annan hátt fjalla um skattframtöl.
Þá er því hafnað að tilvísun til 1. mgr. 1. gr. fyrirmæla ríkissaksóknara um aðgang að gögnum eigi við þar sem málinu var ekki vísað til rannsóknar lögreglu að lokinni rannsókn skattrannsóknarstjóra né til refsimeðferðar af öðru tagi.
Að því er varðar þá röksemd að kærandi verði talinn í stöðu brotaþola í því máli sem hér er til umfjöllunar verði ekki séð að aðrir en íslenska ríkið hafi getað verið mögulegur þolandi þeirra brota sem rannsókn skattrannsóknarstjóra beindist að. Fram kemur að ef litið yrði svo á að brotaþolar í skilningi 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, séu ekki einungis mögulegir þolendur þeirra brota sem til rannsóknar hafi verið í viðkomandi máli heldur einnig þeir sem mögulega geta verið þolendur annarra brota sem atvik þau sem rannsóknin varðar kunna að hafa falið í sér, sé undanþága 2. málsl. 6. mgr. 15. gr. laganna orðin afar víðtæk. Það sé mat skattrannsóknarstjóra að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að fá orðinu brotaþoli í umræddu ákvæði slíka víðtæka merkingu. Telur embættið að orðið brotaþoli í ákvæðinu eigi við um þann sem sé þolandi þeirra brota sem til rannsóknar er hverju sinni hvort sem mál sé fellt niður eða lokið með öðrum hætti. Erfiðleikum væri bundið að afmarka hóp þeirra sem taldir yrðu mega kynna sig sem brotaþola í máli ef fallist yrði á hina víðu túlkun og horfa yrði þar til persónuverndarsjónarmiða.
Þá bendir embættið á að þrátt fyrir að kærandi haldi fram að beiðni hans um afhendingu gagna feli ekki í sér ósk um skattalegar upplýsingar sem varði einkaréttarmálefni framkvæmdastjóra [Z] heldur framburð stjórnarmanna kæranda um tiltekin viðskipti þá vísi orðalag 1. mgr. 117. gr. tekjuskattslaga um tekjur og efnahag skattaðila til hvers konar upplýsinga en ekki aðeins fjárhæða. Þessu til stuðnings vísar embættið til 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1994 og ákvæða laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, sbr. 8. gr. laganna, þar sem reistar séu skorður við að gögn sem aflað hefur verið við rannsóknir skattrannsóknarstjóra séu afhent. Það sé því mat skattrannsóknarstjóra að gagnálykta verði út frá 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga á þá leið að réttur til aðgangs að gögnum vegna rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti teljist alfarið afmarkaður með 2. málsl. ákvæðisins.
Umsögn kæranda, dags. 15. febrúar 2018
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 18. janúar sl., var kæranda gefinn kostur á að tjá sig um umsögn skattrannsóknarstjóra. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi hinn 15. febrúar sl.
Í umsögninni er vísað til 39. gr. laga nr. 88/2008 að því er varðar skilgreiningu á hugtakinu brotaþoli. Fram kemur að skilgreining ákvæðisins sé rúm og taki til þess aðila sem telur að refsiverð háttsemi hafi beinst gegn sér. Þá mæli ákvæðið ekki fyrir um takmörkun hugtaksins vegna starfssviðs eða vinnubragða yfirvalda við rannsókn refsiverðrar háttsemi. Bent er á að í greinargerð með frumvarpi sem varð að lögum nr. 88/2008 komi fram að ekki sé skilyrði fyrir því að einstaklingur teljist brotaþoli að hann hafi þolað misgerð vegan afbrots heldur sé sá brotaþoli sem telji sig hafa beðið fjárhagslegt tjón af völdum afbrots.
Fram kemur að 39. gr. laganna um stöðu brotaþola miði einkum að því að auka líkur á að þeir megi ná réttlæti og endurreisn fyrri stöðu. Þannig hafi þolendur afbrota sérstakra hagsmuna að gæta umfram aðra þótt þeir séu ekki beinir aðilar að sakamáli á sama hátt og ákæruvaldið og ákærði. Því er hafnað þröngri túlkun skattrannsóknarstjóra á hugtakinu brotaþoli þar sem hún styðjist ekki við orðalag ákvæðisins, lögskýringargögn eða markmið ákvæðisins. Þá sé ekkert sem styðji það að yfirvöld geti takmarkað rétt þess sem telur sig hafa orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af völdum afbrots eftir starfssviði eða með afmörkun á vinnu við rannsókn refsiverðrar háttsemi.
Þá greinir að sjónarmið skattrannsóknarstjóra um að rúmur réttur brotaþola feli í sér vandkvæði styðjist ekki við lagarök né geti talist málefnaleg sjónarmið. Einnig standi þagnarskyldu- eða persónuverndarsjónarmið ekki i vegi fyrir afhendingu gagna sem verða afhent á grundvelli beinna lagafyrirmæla, sbr. 5. og 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, þar sem að slíkt þyrfti að byggja á sérreglu 16. og 17. gr. laganna sem embættið hafi ekki gert.
Að lokum er rökum skattrannsóknarstjóra fyrir því að stofnuninni sé óheimilt að skýra óviðkomandi mönnum frá því sem embættið kemst að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila hafnað. Kærandi geti ekki talist óviðkomandi aðili varðandi framburð fyrrverandi stjórnarmanna félagsins þegar framburður þeirra snýr að ráðstöfun á fjármunum félagsins og háttsemi sem mögulega olli félaginu verulegu tjóni. Aðildarhugtak í stjórnsýslumálum beri að skýra rúmt þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðilda að máli heldur einnig þá sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta, sbr. dómur Hæstaréttar í máli nr. […]. Kærandi eigi, sem annar stærsti hluthafi [Z], lögvarða hagsmuni að gæta vegna upplýsinga um framkvæmd á innborgun hlutafjárs í [Z] og mögulegrar blekkingar í því efni sem leiddi til tjóns fyrir félagið.
Forsendur og niðurstaða
Í máli þessu er til úrlausnar hvort að skattrannsóknarstjóra ríkisins hafi verið heimilt að hafna beiðni [A], f.h.[X], um að fá afhenta framburði fyrrverandi stjórnarmanna [Y], um […]viðskipti, í skýrslugjöf hjá skattrannsóknarstjóra, á grundvelli lögvarinna hagsmuna fyrirtækis hans.
Meginhlutverk skattrannsóknarstjóra ríkisins er að fara með rannsóknir á ætluðum skattsvikum og öðrum skattalagabrotum. Stofnunin starfar m.a. á grundvelli tekjuskattslaga nr. 90/2003 og reglugerðar nr. 373/2001, um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna. Stofnunin hefur víðtækar heimildir til gagnaöflunar og skylda til afhendingar gagna er víðtæk, sbr. m.a. 94. gr. tekjuskattslaga. Við rannsóknaraðferðir skal stofnunin gæta ákvæða laga um meðferð sakamála. Engin takmörk eru sett varðandi innihald upplýsinganna eða þá hagsmuni sem þær geta varðað. Þannig geta upplýsingarnar varðað persónulega hagsmuni þriðja aðila.
Í ákvæði 2. málsl. 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, er að finna undanþágu frá 1. málsl. 6. mgr. 15. gr. laganna. Þar er kveðið á um að sakborningur og brotaþoli geti krafist þess að fá að kynna sé gögn máls eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Í rökstuðningi kæranda er því haldið fram að hann teljist brotaþoli í því stjórnsýslumáli sem skattrannsóknarstjóri var með til meðferðar á hendur fyrrverandi stjórnanda [Z] og vísar í því sambandi til skilgreiningar á hugtakinu brotaþoli í 39. gr. laga um meðferð sakamála nr. 88/2008. Vísað er til þess að brotaþoli sé ekki einungis sá sem hafi orðið fyrir misgerð af völdum afbrots heldur einnig sá maður eða lögaðili sem telur sig hafa orðið fyrir fjárhagslegu tjóni af refsiverðri háttsemi og að slíkt eigi við um félagið [Y].
Ráðuneytið telur óhjákvæmilegt að líta til þess að rannsókn skattrannsóknarstjóra beindist að mögulegum skattsvikum. Líta verður til greinargerðar með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 88/2008, þar sem greinir að með gagnályktun frá 1. mgr. 39. gr. geti aðrir en þeir sem afbrot hefur beinlínis beinst að ekki taldist brotaþolar í skilningi sakamálalaga, s.s. nánustu aðstandendur þess sem brotið hefur beinst gegn. Með vísan til framangreinds hafnar ráðuneytið því að kærandi geti í kröfu sinni um afhendingu gagna vísað til ákvæðis 39. gr. sakamálalaga máli sínu til stuðnings. Af því leiðir að ákvæði 2. málsl. 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga getur ekki átt við um kröfu kæranda.
Jafnframt er því haldið fram í rökstuðningi kæranda að ekki verði litið svo á að þær upplýsingar sem farið er fram á að verði veittar falli undir þagnarskylduákvæði 1. mgr. 117. gr. laga um tekjuskatt þar sem ekki sé verið að óska eftir skattalegum upplýsingum sem varða einkaréttarmálefni framkvæmdastjóra [Z]. Auk þess sem kærandi geti ekki talist vera óviðkomandi aðili varðandi framburð fyrrverandi stjórnarmanna félagsins.
Ráðuneytið bendir í því sambandi á að í 117. gr. tekjuskattslaga er kveðið á um trúnaðar- og þagnarskyldu skattrannsóknarstjóra ríkisins. Um sérstakt ákvæði um þagnarskyldu er að ræða, sambærilegt við 13. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sem tekur til starfsmanna Fjármálaeftirlitsins. Í ákvæði 117. gr. greinir að embætti skattrannsóknarstjóra sé bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því sem stofnunin verður áskynja um við framkvæmd starfa síns um tekjur og efnahag skattaðila. Í 2. mgr. 117. gr. er skýrt afmörkuð undanþága frá ákvæði 1. mgr. sem einungis tekur til skýrslugjafar skattrannsóknarstjóra til Hagstofu Íslands í tengslum um ákveðin atriði og upplýsinga til gjaldeyriseftirliti Seðlabanka Ísland. Frekari undanþágur frá ákvæðinu er þar ekki að finna.
Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 634/2016 er að finna skýringu á orðasambandinu „óviðkomandi aðilum“ í lögum nr. 87/1998. Þar greinir að orðasambandið hafi verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að Fjármálaeftirlitinu sé heimilt að miðla upplýsingum til. Taldi nefndin engu máli skipta þótt kærendur í málinu hygðust leggja gögnin fyrir dóm í einkamáli sem þeir voru aðilar að. Ráðuneytinu er ekki annað fært en að hafna þeirri röksemd kæranda að hann teljist ekki til óviðkomandi manna í skilningi sérstaks þagnarskylduákvæðis tekjuskattslaga.
Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að þótt að sakborningur og brotaþoli geti krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti, sbr. 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, standi skýlaus og rík þagnaskylda, sem hvíli á starfsmönnum skattrannsóknarstjóra, því í vegi að öðrum verði heimilaður aðgangur að gögnum máls.
Það er því mat ráðuneytisins að skattrannsóknarstjóra ríkisins hafi verið skylt að hafna beiðni kæranda um afhendingu gagna á grundvelli þagnarskylduákvæðis tekjuskattslaga og að staðfesta beri ákvörðun skattrannsóknarstjóra.
Úrskurðarorð
Ákvörðun skattrannsóknarstjóra ríkisins, dags. 28. ágúst 2017, um að synja [A], f.h. [X], um aðgang að gögnum, er staðfest.
Fyrir hönd ráðherra