1107/2022. Úrskurður frá 2. nóvember 2022

Hinn 2. nóvember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1107/2022 í máli ÚNU 22080008.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 8. ágúst 2022, kærði A, fréttamaður hjá Mannlífi, synjun dóms­málaráðuneytis á beiðni hans um aðgang að gögnum. Kærandi óskaði hinn 27. júlí 2022 eftir aðgangi að minnisblöðum frá fundi aðstoðarmanns dómsmálaráðherra og saksóknara Namibíu sem haldinn var í ráðuneytinu. Þá óskaði kærandi einnig eftir svörum við eftirfarandi spurningum:

1. Hver var tilgangur fundarins?
2. Bar mál gegn Samherja á góma á fundinum?
3. Hverjir voru nákvæmlega viðstaddir fundinn?
4. Hvernig stóð á að fundurinn var haldinn? Hver bað um fundinn?
5. Hversu lengi stóð hann yfir?

Ráðuneytið svaraði kæranda hinn 8. ágúst 2022. Þar kom fram að ráðuneytinu hefði borist ósk í gegnum forsætisráðuneyti með litlum fyrirvara, frá embættismönnum frá Namibíu, um að hitta dóms­málaráðherra. Ráðherra hefði ekki verið viðlátinn þennan dag og því hafi tveir skrifstofustjórar í ráðu­neytinu, staðgengill skrifstofustjóra og aðstoðarmaður ráðherra mætt á fundinn, sem hafi staðið yfir í rúma klukkustund. Kæranda var í erindinu synjað um aðgang að upplýsingum um innihald fundarins og minnisblöðum af honum með vísan til 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, sem inniheldur heimild til að takmarka aðgang að gögnum þegar mikilvægir almanna­hags­munir krefjist, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir.

Kærandi telur að mikilvægir almannahagsmunir standi ekki til þess að upplýsingarnar fari leynt. Sam­kvæmt namibískum fjölmiðlum hafi fundurinn snúið að Samherjamálinu.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt dómsmálaráðuneyti með erindi, dags. 9. ágúst 2022, og ráðuneytinu veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að ráðuneytið léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn dómsmálaráðuneytis barst úrskurðarnefndinni hinn 19. ágúst 2022. Í henni kemur fram að ráðu­neytið hafi haft samráð við utanríkisráðuneyti vegna málsins og aflað upplýsinga um hvernig almennt sé háttað upplýsingagjöf um fundi með sendimönnum erlendra ríkja. Utanríkisráðuneyti legg­ist gegn því að upplýst sé um efni slíkra funda. Gögnin sem um ræði í þessu máli varði samskipti stjórn­valda við erlent ríki og umfjöllunarefnið sé í eðli sínu viðkvæmt, ekki síst út frá sjónarhóli hins erlenda stjórnvalds. Geti erlendir sendimenn ekki treyst því að trúnaður um samskiptin sé undantekn­inga­laust virtur, stefni það nauðsynlegu trúnaðartrausti í hættu. Þar með geti stjórnvöld ekki átt í árang­urs­ríkum samskiptum við erlend ríki til að sinna lögmæltum hlutverkum sínum í þágu íslenska ríkisins, með þeim afleiðingum að brýnir almannahagsmunir séu fyrir borð bornir.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 22. ágúst 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Niðurstaða

Í málinu hefur kæranda verið synjað um aðgang að minnispunktum dómsmálaráðuneytis af fundi fulltrúa ráðuneytisins með namibískri sendinefnd. Synjunin byggist á 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012.

Í 2. málsl. 10. gr. upplýsingalaga kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýs­ingalögum kemur fram að með orðalaginu „þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast“ sé vísað til þess að beiðni um upplýsingar verði ekki synjað, hvorki í heild né að hluta, nema aðgangur almennings að upplýsingum muni skaða einhverja af þeim almannahagsmunum sem tilgreindir eru í 10. gr. Þá segir jafnframt eftirfarandi:

Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitneskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.

Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þessum sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að varfærni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.

Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upplýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þess­ara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafnframt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum mál­efnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almanna­vit­orði, eða öðrum atriðum sem þykja raunverulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórnvöldum glatist.  

Þá er enn fremur rétt að hafa í huga þau sjónarmið sem vitnað er til í athugasemdum við ákvæðið um að gæta beri varfærni við skýringu á ákvæðinu í ljósi þess hversu oft væri um veigamikla hagsmuni að ræða. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikilvægis trún­aðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjölþjóðastofnanir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. 1048/2021, 1037/2021 og 898/2020. Önnur niður­staða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýðingarlaust.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin sem kæranda var synjað um aðgang að á grund­velli 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, með hliðsjón af framangreindum sjónarmiðum. Nefndin fellst á það með dómsmálaráðuneyti að umfjöllunarefnið sé viðkvæmt. Þá telur nefndin ljóst að þeir erlendu sendimenn sem tjáðu sig á fundinum hafi gert það í trausti þess að um væri að ræða samtal sem trúnaðar yrði gætt um. Verður að telja að ef aðgangur yrði veittur að gögnunum væri það til þess fallið að skerða gagnkvæmt traust í samskiptum Íslands og Namibíu. Úrskurðarnefndin telur því að dómsmálaráðuneyti hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum, og verður ákvörðun ráðuneytisins því staðfest.

Í ákvörðun dómsmálaráðuneytis kom hvorki fram afstaða ráðuneytisins til aukins aðgangs samkvæmt 2. mgr. 11. gr. upplýsingalaga né var kæranda leiðbeint um rétt til kæru til úrskurðarnefndar um upp­lýs­ingamál samkvæmt 20. gr. laganna. Var ákvörðun ráðuneytisins að þessu leyti ekki í samræmi við kröf­ur sem gerðar eru til slíkrar ákvörðunar samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga.

Úrskurðarorð

Ákvörðun dómsmálaráðuneytis, dags. 8. ágúst 2022, að synja A um aðgang að gögnum, er staðfest.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir