Nr. 287/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 16. júní 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 287/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21060010
Kæra [...]
á ákvörðun Útlendingastofnunar
um niðurfellingu á þjónustu
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 2. júní 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...] og vera ríkisborgari Afganistan (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar um niðurfellingu á þjónustu til hans.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar frá 20. maí 2021, um að fella niður þjónustu til hans, verði felld úr gildi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 16. júní 2020. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 19. október 2020, var ákveðið að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og vísa honum frá landinu. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 3. nóvember 2020 og með úrskurði kærunefndar nr. 400/2020, frá 26. nóvember 2020, var ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda staðfest. Þann 17. maí 2021 lagði kærandi fram beiðni um endurupptöku og frestun á framkvæmd á úrskurði kærunefndar útlendingamála sem var synjað þann sama dag.
Með bréfi Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 19. maí 2021, var kæranda tilkynnt um hugsanlega skerðingu eða brottfall á þjónustu til hans. Af samskiptum talsmanns kæranda og Útlendingastofnunar má sjá að þjónusta við hann hafi verið felld niður þann 20. maí 2021 en ekki liggur fyrir í gögnum málsins skrifleg tilkynning um þá ákvörðun. Kærandi kærði framangreinda niðurfellingu á þjónustu til kærunefndar þann 2. júní 2021.
III. Tilkynning Útlendingastofnunar
Í tilkynningu Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi notið þjónustu vegna umsóknar sinnar um alþjóðlega vernd á Íslandi á grundvelli 23. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum. Samkvæmt upplýsingum frá lögreglu hafi kærandi ekki farið að fyrirmælum stjórnvalda í tengslum við framkvæmd flutnings úr landi á grundvelli ákvörðunar Útlendingastofnunar um frávísun frá Íslandi og þannig komið í veg fyrir að fyrirhugaður flutningur færi fram. Í málinu liggi fyrir framkvæmdarhæf ákvörðun um frávísun frá landinu og samkvæmt 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar falli þjónusta niður á þeim degi þegar ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar. Hafi kæranda verið veittur frestur fram til 20. maí 2021 til þess að ákveða hvort hann hygðist sýna samstarfsvilja og fara að fyrirmælum stjórnvalda og lögreglu svo flutningur gæti farið fram. Að öðrum kosti félli þjónusta við kæranda niður. Þá sagði jafnframt í tilkynningunni að kysi kærandi að fara að fyrirmælum stjórnvalda og lögreglu þannig að flutningur gæti farið fram myndi hann geta snúið aftur í þá þjónustu sem hann hafi notið fram að flutningi.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda til kærunefndar rekur hann málsatvik og kröfur sínar. Kærandi byggir á því að ákvörðun Útlendingastofnunar um að fella niður þjónustu við hann samkvæmt 33. gr. laga um útlendinga hafi verið með öllu ólögmæt. Þá sé byggt á því að við töku ákvörðunar hafi verið brotið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar og að um sé að ræða þvingunaraðgerð og jafnvel refsingu án laga sem feli í sér brot á íslenskum lögum og alþjóðlegum mannréttindasamningum.
Kærandi vísar til 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 þar sem fram kemur að svipta megi umsækjendur um alþjóðlega vernd þjónustu þegar ákvörðun um að hann skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar. Telur kærandi að umrætt orðalag verði ekki skilið á annan hátt en að ákvörðun komi til framkvæmdar þegar frávísun á sér stað, þ.e. á þeim degi er viðkomandi var fluttur úr landi. Kærandi sé hins vegar enn á landinu og því hafi ákvörðun um frávísun ekki verið framkvæmd. Ákvörðun um sviptingu þjónustu sé því ótæk og ólögmæt. Þá séu forsendur hinnar kærðu ákvörðunar ekki í samræmi við tilvísað reglugerðarákvæði en kærandi telji ljóst að reglugerðarákvæði um niðurfellingu lögbundinnar grunnþjónustu eigi sér ekki stoð í lögum. Útlendingastofnun vísi til 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga er varðar lagastoð ákvæðisins en kærandi telji enga heimild vera í lögum til að svipta fólk framfærslu í refsiskyni, búsetuúrræði né heilbrigðisþjónustu. Kærandi telur því að hið tilvísaða reglugerðarákvæði, túlkað á þann hátt sem Útlendingastofnun gerir, eigi sér ekki stoð í lögum auk þess sem hin kærða ákvörðun eigi sér ekki stoð í ákvæðum reglugerðarinnar.
Kærandi byggir einnig á því að við töku ákvörðunar hafi verið brotið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. reglum um andmælarétt, leiðbeiningarskyldu stjórnvalda, meðalhóf og birtingu ákvörðunar og rökstuðning. Kærandi sé ósammála þeirri fullyrðingu Útlendingastofnunar að ekki sé um kæranlega stjórnvaldsákvörðun að ræða enda varði ákvörðunin rétt og skyldur aðila sem hafi verið tekin einhliða af Útlendingastofnun. Þá hafi Útlendingastofnun brotið gegn leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að leiðbeina kæranda ekki um kæruheimildir. Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvaldsákvörðun tilkynnt aðila máls eftir að hún hafi verið tekin, nema það sé augljóslega óþarft. Þá beri ávallt að tilkynna ákvörðun skriflega komi fram beiðni um það frá aðila máls. Kærandi hafi sérstaklega farið fram á að ákvörðunin yrði birt skriflega með tölvubréfi þann 20. maí 2021 en það hafi ekki verið gert. Þá hafi beiðni um rökstuðning verið svarað með stuttu tölvubréfi þar sem einungis hafi verið gerð grein fyrir efni og forsendum ákvörðunarinnar að takmörkuðu leyti. Að lokum byggi kærandi á því að ákvörðun um að svipta hann viðurværi, húsaskjóli og heilbrigðisþjónustu feli í sér brot gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Með vísan til alls framangreinds sé þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Kæruheimild samkvæmt 7. gr. laga um útlendinga
Mál þetta á sér uppruna í tilkynningu Útlendingastofnunar til kæranda, dags. 19. maí 2021, um mögulega skerðingu eða brottfall á þjónustu til hans. Var kæranda veittur frestur til 20. maí 2021 til þess að ákveða hvort hann „hygðist sýna samstarfsvilja og fara að fyrirmælum lögreglu svo flutningur geti farið fram“. Af gögnum málsins virðist ljóst að kærandi hafi ekki orðið við fyrirmælum stjórnvalda um að gangast undir Covid-19 sýnatöku þrátt fyrir framangreinda tilkynningu og þann 20. maí 2021 hafi þjónusta við kæranda því verið felld niður.
Meðal gagna málsins eru samskipti kæranda við Útlendingastofnun. Í tölvubréfi Útlendingastofnunar, dags. 1. júní 2021, kemur m.a. fram að ákvörðunin hafi byggst á 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, ásamt síðari breytingum. Þá sé lagastoð fyrir umræddu reglugerðarákvæði að finna í 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Þá kemur fram að ekki hafi verið talin ástæða til að birta sérstaka ákvörðun, kærandi hafi verið upplýstur um fyrirhugaða ákvörðun og honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum. Þá hafi það verið mat stofnunarinnar að ekki væri um að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun.
Mál þetta er kært til kærunefndar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar samkvæmt lögunum er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála innan 15 daga frá því að útlendingi hafi verið tilkynnt um ákvörðunina.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um að fella niður þjónustu til kæranda lýtur að mati kærunefndar að réttindum hans og skyldum og telst því stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga en líkt og að framan greinir var það mat Útlendingastofnunar að ákvörðunin væri ekki kæranleg til kærunefndar. Kærunefnd bendir á að allar takmarkanir á kæruheimildum, sem meðal annars er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, verður að skýra þröngt, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 577/1992. Þá er það mat kærunefndar að ákvörðunin varði ekki „framkvæmd“ í skilningi 5. mgr. 104. gr. laga um útlendinga enda snýr hún að skerðingu á þjónustu sem 33. gr. laganna mælir fyrir um en ekki þáttum er lúta að framkvæmd stjórnvaldsákvörðunar. Verður því að mati kærunefndar litið svo á að um sé að ræða kæranlega stjórnvaldsákvörðun í skilningi 7. gr. laga um útlendinga. Verður hinni kærðu ákvörðun því ekki vísað frá.
Ákvörðun Útlendingastofnunar um niðurfellingu þjónustu
Í 33. gr. laga um útlendinga er fjallað um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þar segir í 1. mgr. að umsækjanda um alþjóðlega vernd skuli standa til boða húsnæði, framfærsla og nauðsynleg heilbrigðisþjónusta, þar á meðal vegna geðraskana og geðfötlunar. Þá kemur fram að sérstakt tillit skuli tekið til þeirra sem hafi sérþarfir eða þurfi sérstaka aðstoð. Í 8. mgr. 33. gr. laga um útlendinga segir að þegar Útlendingastofnun hefur synjað umsókn ríkisborgara EES- eða EFTA-ríkis um alþjóðlega vernd eigi hann ekki rétt á þjónustu samkvæmt 33. gr. Í 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga kemur fram að ráðherra setji reglugerð með nánari ákvæðum um réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd, þ.m.t. kröfu um að umsækjandi beri sjálfur kostnað af framfærslu sinni hér á landi og um aðgang að menntun og starfsþjálfun.
Líkt og að framan er rakið var ákvörðun Útlendingastofnunar, um að fella niður þjónustu sem veitt hefur verið kæranda, byggð á 2. mgr. 23. gr. reglugerðar um útlendinga, með síðari breytingum, sbr. 9. mgr. 33. gr. laga um útlendinga. Í 2. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar kemur fram að þjónusta við umsækjendur um alþjóðlega vernd falli niður 14 dögum frá birtingu ákvörðunar um að veita einstaklingi vernd, þremur dögum eftir að hann hefur dregið umsókn sína til baka eða á þeim degi þegar ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur til framkvæmdar, sbr. 35. gr. laga um útlendinga. Enn fremur kemur fram í 4. mgr. 23. gr. reglugerðarinnar að þegar umsækjandi um alþjóðlega vernd kemur frá ríki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki og í þeim tilvikum þegar umsókn um alþjóðlega vernd er bersýnilega tilhæfulaus er Útlendingastofnun heimilt að fella niður þjónustu þegar framkvæmdarhæf ákvörðun um synjun liggur fyrir.
Í 35. gr. laga um útlendinga er fjallað um framkvæmd ákvarðana í málum um alþjóðlega vernd. Þar kemur fram í 1. mgr. að ákvörðun um að umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli yfirgefa landið kemur ekki til framkvæmda fyrr en ákvörðunin er endanleg á stjórnsýslustigi nema umsækjandi sjálfur óski þess að hverfa úr landi. Í máli kæranda er óumdeilt að hann hefur neitað að gangast undir svokallað PCR-próf vegna fyrirhugaðs flutnings til Austurríkis. Í kjölfarið tók Útlendingastofnun hina kærðu ákvörðun um niðurfellingu þjónustu.
Að mati kærunefndar er ekki skýrt samkvæmt framangreindum ákvæðum laga um útlendinga og reglugerðar um útlendinga og af framkvæmd Útlendingastofnunar hvenær og við hvaða skilyrði þjónusta við umsækjendur um alþjóðlega vernd fellur niður. Hin kærða stjórnvaldsákvörðun var tekin að frumkvæði Útlendingastofnunar. Í íslenskum rétti gildir sú meginregla að stjórnvöld geta aðeins tekið íþyngjandi ákvörðun um skerðingu réttinda borgaranna hafi þau til þess skýra og ótvíræða lagaheimild. Með vísan til framangreindra sjónarmiða kæranda, orðalags 33. og 35. gr. laga um útlendinga og 23. gr. reglugerðar um útlendinga og úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU21050050 og KNU21050051 frá 15. júní 2021 verður ekki séð að Útlendingastofnun hafi heimild í lögum sem skjóti stoðum undir hina kærðu ákvörðun. Er því fallist á aðalkröfu kæranda svo sem greinir í úrskurðarorði. Með vísan til þess sem að framan er rakið er hin kærða ákvörðun því felld úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. maí 2021, um að fella niður þjónustu við kæranda er felld úr gildi.
The decision of The Directorate of Immigration dated May 20 2021, to cancel aid and assistance to the appellant is vacated.
Tómas Hrafn Sveinsson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Sindri M. Stephensen