1033/2021. Úrskurður frá 27. ágúst 2021.
Úrskurður
Hinn 27. ágúst 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1033/2021 í máli ÚNU 21010008.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 13. janúar 2021, kærði A lögmaður, f.h. félagsins HD verk ehf., synjun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar (hér eftir HMS) á beiðni um aðgang að viðaukum við skýrslu stofnunarinnar um eldsvoða að Bræðraborgarstíg í Reykjavík hinn 25. júní 2020. Umbjóðandi kæranda var eigandi að öllum fasteignum í húsinu þegar það brann.Kærandi óskaði eftir því að fá afhenta alla viðauka við skýrslu HMS með erindi, dags. 12. janúar 2021. Viðaukarnir eru:
1) Teikningar af teikningavef byggingarfulltrúans í Reykjavík.
2) Myndasafn HMS af vettvangi.
3) Myndasafn lögreglu.
4) Skýrsla um eldsupptök frá lögreglu.
5) Byggingarreglugerð 441/1998.
6) Gögn frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins.
7) Gögn frá byggingarfulltrúanum í Reykjavík.
Ósk kæranda um aðgang að gögnunum var ítrekuð með erindi sama dag. Þá óskaði kærandi jafnframt eftir upplýsingum um það hverjir hefðu ritað skýrslu HMS. Stofnunin svaraði því ekki en tók fram í tilefni af gagnabeiðni kæranda að stofnunin hefði ekki rétt á að afhenda gögn sem aðrir ættu.
Í kæru kom fram að réttur kæranda til aðgangs væri byggður bæði á II. og III. kafla upplýsingalaga, nr. 140/2012. Kærandi teldi að þótt hluti af þeim viðaukum sem óskað væri eftir væri opinberlega aðgengilegur ætti hann samt rétt til aðgangs að þeim frá HMS. Kærandi teldi heldur ekki ljóst við hvaða teikningar í viðauka 1 HMS hefði miðað við gerð skýrslunnar. Loks væri ekki ljóst við hvaða útgáfu byggingarreglugerðar hefði verið stuðst, sbr. viðauka 5.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt HMS með erindi, dags. 13. janúar 2021, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.HMS sendi kæranda erindi að nýju, dags. 25. janúar 2021. Kom þar fram að stofnunin myndi afhenda kæranda gögn sem féllu undir viðauka 1, 5 og 7. Gögn sem heyrðu undir aðra viðauka yrðu hins vegar ekki afhent.
Með gögnum sem heyrðu undir viðauka 2, myndasafn HMS af vettvangi, væri átt við að starfsfólk HMS hefði skoðað aðstæður á vettvangi og í einhverjum tilvikum tekið myndir með símum sínum. Til skoðunar væri hvort framangreint myndasafn væri undanþegið á grundvelli 6.–10. gr. upplýsingalaga.
Svipuð sjónarmið ættu við um hluta af þeim gögnum sem heyrðu undir viðauka 6, gögn frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins. Starfsfólk HMS hefði haft tímabundinn aðgang að tilteknum gögnum frá slökkviliðinu með rafrænum hætti. Það hefði það hins vegar ekki lengur og teldust gögnin því ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga. Til skoðunar væri hvort þau gögn slökkviliðsins sem eftir stæðu teldust undanþegin upplýsingarétti.
Hvað varðaði gögn sem heyrðu undir viðauka 3 og 4, þ.e. myndasafn lögreglu og skýrslu um eldsupptök frá lögreglu, þá tilheyrðu þau rannsókn sakamáls og væru þannig undanþegin aðgangi almennings á grundvelli upplýsingalaga.
Beiðni kæranda um aðgang að nöfnum starfsfólks HMS sem kom að gerð skýrslunnar var hafnað, því ekkert fyrirliggjandi gagn hjá stofnuninni innihéldi umbeðnar upplýsingar. Ekki stæði skylda til að taka upplýsingarnar saman samkvæmt upplýsingalögum.
Í umsögn HMS til úrskurðarnefndarinnar, dags. 27. janúar 2021, kemur fram að viðauki skýrslunnar sem kærandi óski eftir sé í reynd ekki viðauki heldur listi yfir gögn sem stofnunin hafi notast við þegar skýrslan var gerð. Betur hefði farið á því að tilgreina gögnin sem hluta af heimildaskrá.
Hvað varðar gögn sem heyri undir viðauka 2, myndasafn HMS af vettvangi, sé ekkert fyrirliggjandi gagn í vörslum stofnunarinnar sem svari til þeirrar lýsingar. Því sé ekki unnt að veita aðgang að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Sama eigi við um hluta þeirra gagna sem heyri undir 6. tölulið viðaukans, gögn frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins, þar sem starfsfólk HMS hafi aðeins haft tímabundinn aðgang að þeim.
HMS bar afhendingu annarra gagna sem heyra undir viðauka 6 undir Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins. Í svari slökkviliðsins kom fram að gögnin væru að stærstum hluta vinnugögn. Þau hefðu einungis verið afhent HMS á grundvelli lagaskyldu, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 140/2012. Auk þess að vera vinnugögn hefðu gögnin að geyma upplýsingar sem heyrðu undir 9. gr. sömu laga um takmarkanir á upplýsingarétti vegna einkahagsmuna. Um væri að ræða gögn sem vörpuðu ljósi á þátttöku starfsfólks í aðgerðum á vettvangi þar sem mannskaði varð og upplifun þeirra af þátttökunni.
Gögn sem heyri undir viðauka 3 og 4 séu gögn sem tilheyri rannsókn sakamáls og séu því undanþegin aðgangi á grundvelli upplýsingalaga.
Umsögn HMS var kynnt kæranda með bréfi, dags. 4. febrúar 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi hennar. Ekki bárust frekari athugasemdir frá kæranda. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
1.Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að tilteknum viðaukum við skýrslu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar um eldsvoða að Bræðraborgarstíg 1 sem varð hinn 25. júní 2020. Fyrir liggur að kærandi var eigandi að öllum fasteignum í húsinu þann dag sem það brann. Við meðferð málsins hjá úrskurðarnefnd afhenti HMS kæranda gögn í viðaukum sem heyra undir töluliði 1, 5 og 7 viðaukans. Eftir standa gögn sem heyra undir töluliði 2, 3, 4 og 6:
2) Myndasafn HMS af vettvangi.
3) Myndasafn lögreglu.
4) Skýrsla um eldsupptök frá lögreglu.
6) Gögn frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins.
Kærandi hefur m.a. byggt á því að um rétt til aðgangs í málinu fari samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga. Í 1. mgr. segir að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að þar undir falli ekki aðeins þau tilvik þegar aðili óskar eftir aðgangi að gögnum með upplýsingum um sig sjálfan, heldur taki það einnig til þess þegar upplýsingarnar varða hann með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni af því, umfram aðra, að fá aðgang að gögnunum.
Í málinu liggur fyrir að kærandi var eigandi að öllum fasteignum að Bræðraborgarstíg 1 þegar húsið brann. Því til stuðnings hefur kærandi lagt fram yfirlit yfir þinglýsta eigendur hinn 25. júní, daginn sem bruninn varð. Að auki hefur kærandi greint frá því að niðurstöður í skýrslu HMS um brunann séu grundvöllur að málsástæðum í bótamáli á hendur honum. Í ljósi framangreinds er það mat úrskurðarnefndarinnar að kærandi hafi sérstaka hagsmuni, umfram aðra, af því að fá aðgang að gögnunum. Verður því leyst úr málinu á grundvelli 14. gr. laganna.
2.
HMS synjaði beiðni kæranda um aðgang að viðauka 2, myndasafni HMS af vettvangi. Í erindi HMS til kæranda, dags. 25. janúar 2021, kom fram að starfsfólk stofnunarinnar hefði skoðað aðstæður á vettvangi og í einhverjum tilvikum tekið myndir á síma sína. Til skoðunar væri hvort myndasafnið væri undanþegið aðgangi kæranda á grundvelli 6.–10. gr. upplýsingalaga. Í umsögn HMS til úrskurðarnefndarinnar, dagsettri tveimur dögum síðar, segir að „ekkert fyrirliggjandi gagn í vörslum stofnunarinnar svari til þeirrar lýsingar“ sem sé að finna í viðauka 2, og því sé ekki unnt að veita kæranda aðgang.
Úrskurðarnefnd óskaði eftir nánari skýringum frá HMS um hvort gögnin væru til hjá stofnuninni og þá hvernig vörslum þeirra væri háttað. Í svari HMS, dags. 9. júní 2021, kom fram að ekki lægju fyrir myndir í málaskrá stofnunarinnar sem starfsfólk hefði tekið á vettvangi. Myndir sem notaðar hefðu verið í skýrsluna sjálfa hefðu komið frá lögreglu í tengslum við rannsókn hennar á málinu.
Samkvæmt upplýsingum HMS má ætla að stofnunin hafi hvorki haldið sérstaklega utan um það hvaða starfsfólk tók myndir á vettvangi né hlutast til um að staðið yrði að kerfisbundinni skráningu á myndunum. Ekki er hægt að líta svo á að upplýsingalög leggi þá skyldu á HMS að athuga síma starfsfólks til að komast að raun um hvort þar sé að finna myndir sem teknar voru á vettvangi brunans, enda er í reynd þá ekki um að ræða að gögnin séu í vörslum stofnunarinnar heldur starfsfólksins sjálfs. Þá fellur það ekki undir verksvið úrskurðarnefndar um upplýsingamál að skera úr um það hvort starfsfólkinu hafi verið heimilt að taka myndir á síma sína og ef svo er hvort stofnunin hafi gætt þess með fullnægjandi hætti að halda þeim til haga, sbr. eftir atvikum 2. mgr. 27. gr. upplýsingalaga,
Réttur til aðgangs að gögnum tekur til fyrirliggjandi gagna, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga er meðal annars tekið fram að orðin „fyrirliggjandi gögn“ beri að skilja sem svo að réttur til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum nái aðeins til þeirra gagna sem til eru og fyrir liggja á þeim tímapunkti þegar beiðni um aðgang er sett fram og í þeirri mynd sem þau eru á þeim tíma. Upplýsingalög leggja því ekki skyldu á þá aðila sem falla undir lögin að útbúa ný gögn, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. laganna. Eins og atvikum máls þessa er háttað fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál á þá staðhæfingu HMS að umbeðin gögn séu ekki fyrirliggjandi. Verður því að vísa þessum hluta kærunnar frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
3.
HMS synjaði kæranda um aðgang að viðaukum 3 og 4, þ.e. myndasafni lögreglu og skýrslu um eldsupptök frá lögreglu, þar sem gögnin vörðuðu yfirstandandi rannsókn sakamáls. Í samskiptum úrskurðarnefndarinnar við héraðssaksóknara, dags. 7. júní 2021, kom fram að bæði myndsafnið og skýrslan væru hluti af gögnum í saksókn í sakamáli í tengslum við brunann á Bræðraborgarstíg. Héraðsdómur í málinu hefði verið kveðinn upp 3. júní 2021 og ekki lægi fyrir hvort málinu yrði áfrýjað.
Í 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að lögin gildi ekki um rannsókn sakamáls eða saksókn. Það er álit úrskurðarnefndarinnar að viðaukar 3 og 4 séu gögn í sakamáli og því sé ekki unnt að krefjast aðgangs að þeim á grundvelli upplýsingalaga. Synjun um aðgang að slíkum gögnum verður heldur ekki kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sbr. 1. mgr. 20. gr. laganna. Er því óhjákvæmilegt að vísa þessum hluta kærunnar frá nefndinni.
4.
Kæranda var synjað um aðgang að viðauka 6, gögnum frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins, á þeim grundvelli að hluti gagnanna teldist ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, þar sem HMS hefði einungis haft tímabundinn aðgang að þeim rafrænt. Þau gögn viðaukans sem eftir stæðu væru vinnugögn, sbr. 5. tölul. 6. gr. laganna, sbr. 8. gr. sömu laga, og hefðu aðeins verið afhent á grundvelli lagaskyldu. Jafnframt innihéldu gögnin upplýsingar um einkamálefni einstaklinga sem sanngjarnt væri og eðlilegt að færu leynt, sbr. 9. gr. sömu laga. Litið væri til þess að gögnin vörpuðu ljósi á þátttöku og upplifun starfsmanna af aðgerðum á vettvangi þar sem mannskaði hefði orðið.
Í 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga kemur fram að meginregla 1. mgr. sömu greinar um aðgang aðila að upplýsingum um hann sjálfan taki ekki til gagna sem talin eru í 6. gr. sömu laga. Í 5. tölul. 6. gr. kemur fram að réttur almennings til aðgangs að gögnum taki ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. sömu laga. Í 1. mgr. 8. gr. eru vinnugögn skilgreind sem þau gögn sem stjórnvöld eða aðrir aðilar samkvæmt I. kafla laganna hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls.
Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, segir að af orðalagi 1. mgr. leiði að til að skjal teljist vinnugagn þurfi almennt þremur skilyrðum að vera fullnægt. Gagn þarf þannig í reynd að vera undirbúningsgagn, það skal ritað eða útbúið af starfsmönnum stjórnvaldsins (eða lögaðilans) sjálfs og má ekki hafa verið afhent öðrum. Séu gögn afhent öðrum teljast þau ekki lengur til vinnugagna nema þau hafi einvörðungu verið afhent eftirlitsaðila á grundvelli lagaskyldu.
Samkvæmt 4. gr. laga um brunavarnir, nr. 75/2000, fer félags- og barnamálaráðherra með yfirstjórn mála samkvæmt lögunum. Samkvæmt sömu grein er HMS ráðherra til aðstoðar um málefni sem falla undir lögin. Skýrsla HMS um brunann á Bræðraborgarstíg er unnin á grundvelli 28. gr. laganna. Í 1. mgr. kemur fram að verði manntjón eða mikið eignatjón í eldsvoða skuli HMS, óháð lögreglurannsókn, rannsaka eldsvoðann, kröfur eldvarnaeftirlits og hvernig að slökkvistarfi hafi verið staðið. Í 3. mgr. sömu greinar segir að HMS geti krafið sveitarfélög nauðsynlegra upplýsinga um stöðu brunavarna og um búnað og starfsemi slökkviliða í sveitarfélaginu. Í 11. gr. laga um Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, nr. 137/2019, er almenn heimild til handa HMS til að afla og vinna með upplýsingar sem nauðsynlegar eru vegna verkefna stofnunarinnar.
HMS afhenti úrskurðarnefndinni þau gögn sem heyra undir 6. viðauka skýrslunnar, að undanskildum þeim gögnum sem stofnunin hafði tímabundinn aðgang að og lágu ekki fyrir hjá stofnuninni þegar nefndin óskaði eftir þeim. Það er mat nefndarinnar að gagnanna hafi verið aflað frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins í krafti eftirlitshlutverks HMS með brunavörnum, sem m.a. birtist í framangreindri 28. gr. laga nr. 75/2000. Þótt í 3. mgr. 28. gr. komi fram að upplýsinga verði aflað frá sveitarfélögum en ekki viðkomandi slökkviliði telur úrskurðarnefndin allt að einu, sbr. einnig almenna heimild HMS til öflunar og vinnslu upplýsinga í 11. gr. laga nr. 137/2019, að það breyti því ekki að gagnanna hafi verið aflað í þeim tilgangi að HMS gæti rækt eftirlitshlutverk sitt samkvæmt lögunum.
Þegar litið er til efnis gagnanna er það mat úrskurðarnefndarinnar að HMS hafi verið heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnum sem heyra undir viðauka 6 í skýrslunni, á þeim grundvelli að um vinnugögn sé að ræða, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, sbr. og 5. tölul. 6. gr. sömu laga, sbr. og 8. gr. sömu laga. Hefur nefndin þá horft til þess að hvorki er í gögnunum að finna upplýsingar um endanlega afgreiðslu máls né upplýsingar um atvik máls sem ekki verður aflað annars staðar frá.
Að því er varðar gögn frá Slökkviliði höfuðborgarsvæðisins sem HMS hafði tímabundinn rafrænan aðgang að hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendur til að draga í efa að stofnunin hafi ekki lengur þann aðgang. Af því leiðir að viðkomandi gögn teljast ekki fyrirliggjandi í skilningi upplýsingalaga, og verður þeim hluta kærunnar vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
5.
HMS synjaði kæranda um aðgang að nöfnum starfsfólks stofnunarinnar sem komið hefði að gerð skýrslunnar á þeim grundvelli að þær upplýsingar væru ekki fyrirliggjandi og að stofnuninni væri óskylt að taka slíkar upplýsingar saman. Úrskurðarnefndin leggur þann skilning í afgreiðslu stofnunarinnar á þessum lið upplýsingabeiðninnar að hún hafi ekki undir höndum sérstakt skjal þar sem fram komi með samandregnum hætti hvaða starfsfólk hafi komið að ritun skýrslunnar. Ef upplýsingarnar koma hins vegar fram með einhverjum öðrum hætti, t.d. í tölvupóstum eða á fleiri en einu gagni sem fyrir liggur, reynir á rétt kæranda til aðgangs að þeim.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál telur að í ljósi þeirra gagna sem fyrir liggja og þess sem ráðið verður af þeim um gögnum um málaskrá HMS verði að leggja til grundvallar að HMS geti fundið nöfn þess starfsfólks sem kom að ritun skýrslunnar án verulegrar fyrirhafnar, t.d. með einfaldri efnis- eða orðaleit í málaskrá. Leggur nefndin það því fyrir stofnunina að taka þennan þátt kærunnar til meðferðar á nýjan leik. Ber stofnuninni þá að taka afstöðu til þess hvort og þá að hvaða leyti kærandi eigi rétt til aðgangs að þeim upplýsingum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar að synja beiðni A lögmanns, f.h. félagsins HD verk ehf., um aðgang að gögnum sem heyra undir viðauka 6 í skýrslu stofnunarinnar er staðfest.Húsnæðis- og mannvirkjastofnun er falið að taka beiðni kæranda um upplýsingar um nöfn þess starfsfólks sem kom að ritun skýrslu stofnunarinnar um eldsvoðann að Bræðraborgarstíg í Reykjavík hinn 25. júní 202 til efnislegrar meðferðar.
Kæru A lögmanns, f.h. félagsins HD verk ehf., er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir