nr. 361/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 30. ágúst 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 361/2018
í stjórnsýslumálum nr. KNU18070010 og KNU18070011
Kæra [...]
[...]
á ákvörðunum
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. júlí 2018 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 25. júní 2018 um að synja kærendum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til vara krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felldar úr gildi, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi þann 24. júní 2018. Kærendur komu í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 25. júní 2018 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðunum, þann sama dag, synjaði Útlendingastofnun kærendum um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærendum var jafnframt brottvísað frá landinu og þeim ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Að ósk kærenda var veittur frekari rökstuðningur fyrir ákvörðunum Útlendingastofnunar með bréfi stofnunarinnar, dags. 2. júlí 2018. Voru ofangreindar ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála þann 4. júlí 2018. Kærunefnd barst greinargerð kærenda þann 5. júlí 2018.
III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærendur byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að þau óttist föður K og að þeim standi ekki til boða viðeigandi vernd yfirvalda í heimaríki.Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærendur séu ekki flóttamenn og þeim skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kærendum var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi. Kærendum var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kærendum jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 2. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærendum var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kærendum ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda kemur fram að M hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann sé fæddur í [...]. M hafi orðið fyrir hótunum frá tengdaföður sínum sem hafi sett sig upp á móti hjónabandi kærenda. Kærendur hafi gift sig í laumi og flúið heimaríki. M hafi ekki orðið fyrir ofbeldi af hendi tengdaföður síns en hins vegar hafi hann orðið fyrir hótunum um ofbeldi af hans hálfu. M óttist mjög að verða sendur aftur til heimaríkis þar sem hann eigi á hættu að verða fyrir ofbeldi þar í landi. M hafi leitað til lögreglu en það hafi engan árangur borið og lögreglan ráðlagt honum að leysa vandamálið sjálfur. K kvaðst einnig vera fædd og uppalin í [...]. Frásögn hennar hjá Útlendingastofnun hafi staðfest það sem fram kom í viðtali við M. K hafi tekið fram að faðir hennar væri ofbeldisfullur og hafi margoft beitt móður K ofbeldi. K treysti ekki lögreglunni til að veita sér fullnægjandi vernd gegn ofbeldi af hálfu föður síns.
Í greinargerð kærenda er fjallað almennt um aðstæður í heimaríki þeirra. Þar kemur fram að ríkið sé eitt það fátækasta í Evrópu og spilling útbreidd á öllum stigum stjórnkerfisins. Fram komi í nýlegum heimildum að eftirfylgni lögreglu og yfirvalda með saksókn sé ábótavant þvert á fullyrðingar Útlendingastofnunar. Einnig sé samvinna saksóknara og lögreglu léleg sem leiði til fárra sakfellinga. Þá þiggi lögreglumenn í [...] oft mútur gegn því að skrá ekki niður tilkynnt afbrot. Þá er bent á í greinargerð að í leiðbeiningum innanríkisráðuneytis Bretlands um afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd [...] ríkisborgara komi fram að meta þurfi verndarþörf í hverju tilfelli fyrir sig. Þar sé ekki fullyrt að lögregla hafi vilja og getu til að aðstoða alla þá er hafi þörf á vernd. Samkvæmt rannsókn lýðræðis- og sáttamiðlunarstofnunar [...] hafi þriðjungur svarenda greint frá því að hafa verið krafin um mútufé af hálfu lögreglu og meirihluti þeirra hafi greitt lögreglunni mútur. Þá vísa kærendur til skýrslu frá 2015 sem unnin hafi verið á vegum framkvæmdarstjórnar Evrópusambandsins um ástand mála í [...] í tengslum við stækkunarstefnu sambandsins. Þar komi m.a. fram að dómskerfið þar í landi sé undir sterkum pólitískum áhrifum og sjálfstæði dómara og ákæruvalds sé ekki tryggt. Málsmeðferð sé hæg og niðurstöðum dómstóla ekki framfylgt í öllum tilvikum. Refsileysi og skortur á gagnsæi sé jafnframt vandamál. Þá sé spilling innan lögreglunnar viðvarandi og mörg dæmi séu um að réttindi [...] borgara séu brotin í samskiptum þeirra við starfsmenn lögreglunnar.
Kærendur krefjast þess aðallega að þeim verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Heimilt sé samkvæmt ákvæðinu að veita útlendingi sem staddur sé hér á landi og geti sýnt fram á ríka þörf á vernd dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, t.a.m. vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki. Í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum um útlendinga nr. 80/2016 komi fram að tekið skuli m.a. mið af almennum aðstæðum í heimaríki, þ. á m. hvort grundvallarmannréttindi séu tryggð. Þá greini að með félagslega erfiðum aðstæðum viðkomandi sé vísað til þess að útlendingur hafi þörf á vernd vegna félagslegra aðstæðna í heimaríki. Verndarþörf þjóðfélagshópa fari eftir aðstæðum í hverju máli. Með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki, m.a. viðvarandi mannréttindabrot og sú aðstaða að yfirvöld veiti þegnum sínum ekki vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Í athugasemdunum greini að miða skuli við að heildarmat fari fram á öllum aðstæðum í máli áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Kærendur óttist hótanir og ofbeldi af hálfu föður K. Þá sé ljóst af frásögn kærenda og upplýsingum um heimaríki að lögreglu og stjórnvöldum þar í landi skorti vilja og getu til að veita þeim vernd. Með hliðsjón af framangreindu sé ljóst að kærendur uppfylli skilyrði 1. mgr. 74. gr. útlendinga.
Í greinargerð kærenda kemur fram að þau hafi komið á færi andmælum sínum við hugsanlegri brottvísun og endurkomubanni í viðtali hjá Útlendingastofnun. Kærendum hafi verið brottvísað og þau fengið endurkomubann til tveggja ára í ákvörðunum sem stofnunin hafi tekið sama dag og viðtölin við kærendur fóru fram. Sé ljóst að takmörkun þeirra til ferða innan Schengen-svæðisins sé ósanngjörn ráðstöfun. Sérstaklega sé bent á að kærendur séu að flýja hótanir um ofbeldi í [...] og vilji komast af landi brott vegna þess. Endurkomubannið muni reynast þeim þungbært þar sem þau upplifi sig í lífshættu í heimaríki en eigi ekki möguleika á að flýja hættuna vegna framangreinds banns. Telji kærendur að framangreind ráðstöfun geti í ljósi aðstæðna þeirra ekki samræmst meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er einnig bent á í greinargerð að kærunefnd útlendingamála hafi gert alvarlegar athugasemdir við fyrirkomulag Útlendingastofnunar við ákvarðanir um brottvísun og endurkomubann sem og mat stofnunarinnar á því hvað teljist bersýnilega tilhæfulaus umsókn. Vísa kærendur til umfjöllunar kærunefndar um 49. gr. reglugerðar um útlendinga í úrskurðum nefndarinnar máli sínu til stuðnings. Þá sérstaklega að kærunefndin hafi talið að 49. gr. reglugerðarinnar verði ekki túlkuð á þann veg að niðurstaða mats á því hvort umsókn sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi 29. gr. laga um útlendinga ráði úrslitum um hvort rétt sé að fella niður frest til að yfirgefa landið og brottvísa umsækjendum um alþjóðlega vernd ásamt endurkomubanni, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. útlendingalaga, enda hafi löggjafinn ekki falið ráðherra vald til setningar slíkrar reglu. Með hliðsjón af framangreindu og vísan til eftirfarandi umfjöllunar krefjast kærendur þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar varðandi brottvísun og endurkomubann kærenda verði felldar úr gildi. Þá kemur fram að á grundvelli 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga hafi Útlendingastofnun verið óheimilt að ákvarða kærendum brottvísun.
Kærendur gera athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar í málum þeirra og telja að stofnunin hafi brotið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga við meðferð málanna. Í greinargerð er áréttað að framangreindar rannsóknarreglur séu í fullu gildi í málum einstaklinga frá öruggum ríkjum. Ákvarðanir í málum kærenda hafi verið birtar þeim sama dag og viðtöl við þau hafi farið fram og verði ekki annað séð en að ákvarðanirnar hafi verið skrifaðar áður en viðtölin hafi átt sér stað. Ljóst sé því að utan viðtalanna sjálfra hafi engin rannsókn farið fram af hálfu stofnunarinnar sem leiði til þess að rannsóknarskylda hafi ekki verið uppfyllt í málum kærenda. Þá vekja kærendur athygli á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. apríl 2017 í máli nr. 2016-06968, þar sem um hafi verið að ræða persónubundnar ofsóknir einkaaðila en talið hafi verið að viðkomandi fengi ekki vernd yfirvalda vegna ofsóknanna. Niðurstaða málsins hafi verið sú að aðili var talinn uppfylla skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og hafi honum verið veitt vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laganna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér deili hafi kærendur framvísað [...] vegabréfum. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur séu [...] ríkisborgarar.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...] Ofangreind gögn bera með sér að atvinnuleysi sé mikið í [...] en landið hafi almennt náð að viðhalda jákvæðum hagvexti og fjárhagslegum stöðugleika þrátt fyrir viðvarandi efnahagserfiðleika. [...] stjórnvöld hafi, m.a. í samstarfi við Sameinuðu þjóðirnar, unnið að úrbótum í atvinnumálum. Þá hafi stjórnvöld einnig unnið að því að bæta félagslega aðstoð fyrir þá sem þarfnist slíkrar aðstoðar. Þeir sem eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum geti því leitað eftir aðstoð frá því sveitarfélagi sem þeir séu búsettir í. Þrátt fyrir að vinnulöggjöf banni mismunun starfsmanna á grundvelli kynþáttar, húðlitar, kyns, aldurs, fötlunar, stjórnmálaskoðana, tungumáls, þjóðernis, trúar, fjölskyldu, veikinda og þjóðfélagsstöðu, þá séu dæmi um að ákveðnum hópum hafi verið mismunað í starfi eða við ráðningar.
Í framangreindum gögnum kemur fram að yfirvöld í [...] hafi undanfarin ár unnið að því að uppræta spillingu í löggæslunni og dómsvaldinu. Jafnframt kemur fram að [...] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að [...] hafi miðað áfram í málefnum er snerti réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Þá hafi laun lögreglumanna verið hækkuð og mikil endurnýjun hafi átt sér stað í lögregluliði landsins auk þess sem yfirvöld sæki lögreglumenn til saka vegna brota í starfi. Þá hafi stjórnvöld tekið til tæknilegra aðgerða til þess að stemma stigu við afbrotum í starfi á borð við að láta lögreglumenn bera myndavélar og gera greiðslur umferðasekta rafrænar. Fram kemur að sett hafi verið á fót þjónusta sem heyri undir [...] innanríkisráðuneytið sem geri borgurunum kleift að senda inn kvartanir vegna spillingarmála í eigin persónu eða símleiðis. Einnig sé starfrækt vefgátt á vegum yfirvalda þar sem borgarar geti tilkynnt misferli opinberra starfsmanna. Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2017 hafi kvörtunarþjónustu innanríkisráðuneytisins borist fjöldi kvartana varðandi spillingu innan lögreglu og hafi um 43 tilvik varðandi brot í starfi verið skráð og hafi verið lagt til að um 57 lögreglumenn skyldu sæta agaviðurlögum. Árið 2017 hafi [...] umboðsmaðurinn ([...]) einnig tekið til meðferðar kvartanir vegna brota lögreglumanna í starfi og þá aðallega vegna vandamála tengdum handtökum og varðhaldi.
Í skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar kemur fram að heimilisofbeldi gagnvart konum sé útbreitt vandamál og að lögreglan hafi oft ekki fullnægjandi getu til að takast á við slík mál. [...] ríkið starfræki þrjú athvörf fyrir þolendur heimilisofbeldis og frjáls félagasamtök sex athvörf. [...] yfirvöld hafi þróað áætlun um kynjajafnrétti og takmörkun kynbundins ofbeldis og heimilisofbeldis fyrir árin 2016-2020 (e. National Strategy and Action Plan on Gender Equality 2016-2020). Frjáls félagasamtök bjóði upp á lagalega aðstoð og sálfræðiþjónustu fyrir konur sem séu þolendur ofbeldis.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðsambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kærenda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Kærendur kveðast vera í hættu í heimaríki þar sem faðir K sé mótfallinn hjónabandi þeirra og hafi hótað þeim ofbeldi. Kærendur kveða að lögregla í heimaríki þeirra hafi ekki vilja né getu til að aðstoða þau. Kærendur hafa ekki lagt fram gögn sem styðja framburð þeirra.
Kærendur hafa ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að þau óttist ofsóknir af hálfu [...] yfirvalda sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærendur eigi þær á hættu. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindu kærendur frá því að þeim hafi borist hótanir frá föður K og þau óttist ofbeldi af hans hálfu. M kvaðst hafa leitað til lögreglu en hún hafi sagt honum að leysa vandamálið sjálfur. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það mat kærunefndar að þeir ríkisborgarar [...] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Þá sé til staðar kerfi í [...] sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og embættis umboðsmanns í ríkinu. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík. Að mati kærunefndar hefur ekki verið sýnt fram á að aðstæður kærenda séu með þeim hætti að stjórnvöld í heimaríki þeirra skorti vilja eða getu til að veita kærendum viðeigandi vernd gegn athöfnum sem feli í sér hótanir, áreiti eða ofbeldi, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir.
Það er því mat kærunefndar að kærendur hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því þau hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 4. mgr. 38. gr. laganna.
Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærendur uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kærenda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærendur séu í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærendur verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kærenda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kærenda telur kærunefndin að aðstæður kærenda þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærendur uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærendur uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga eiga þau ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis, má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærendur hafa greint frá því að þau óttist ofbeldi af hálfu föður K. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að ákvæði 1. mgr. 74. gr. vísi einnig til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður í heimaríki telur kærunefnd að aðstæður kærenda séu ekki slíkar að tilefni sé til að veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þá hafa kærendur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum þar sem þau skuldi fé í heimaríki og séu atvinnulaus. Í athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þessum athugasemdum.
Fjallað hefur verið um aðstæður kærenda í heimaríki en þau kváðust jafnframt í viðtali við Útlendingastofnun vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Þá kváðust kærendur ekki tilheyra minnihlutahópi eða vera virk í stjórnmálum í heimaríki. Þegar upplýsingar um heimaríki kærenda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærendur hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að þau teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kærenda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kærendum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.
Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kærenda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til eigi ekki við í máli kærenda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kærenda þangað.
Athugasemdir kærenda við málsmeðferð Útlendingastofnunar
Líkt og áður segir gera kærendur athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. laga um útlendinga. Kærendur benda á að þrátt fyrir að þau komi frá öruggu ríki þá séu framangreindar rannsóknarreglur í fullu gildi í málum þeirra. Einnig telji kærendur að ákvörðun þeirra hafi verið skrifuð áður en að tekin hafi verið við þau viðtöl og því hafi engin rannsókn farið fram í málum þeirra.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Þá kemur fram í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar og aðgengilegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimaríki kærenda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í málum kærenda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærendur vísa jafnframt máli sínu til stuðnings til fyrri ákvörðunar Útlendingastofnunar frá 10. apríl 2017 í máli nr. 2016-06968 þar sem einstaklingur hafi fengið vernd, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendingalaga þar sem yfirvöld hafi ekki getað veitt honum vernd vegna ofsókna einkaaðila. Forsendur og rökstuðningur ákvarðana Útlendingastofnunar eru ekki bindandi fyrir kærunefnd.
Frávísun, brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kærenda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var kærendum brottvísað og ákvarðað endurkomubann, sbr. b-lið 2. tölul. 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Ástæða þess er að Útlendingastofnun mat umsóknir kærenda bersýnilega tilhæfulausa í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en ákvæðið veitir stjórnvöldum heimild til að fella niður frest sem að jafnaði er veittur útlendingi til að yfirgefa landið sjálfviljugur í kjölfar ákvörðunar um að yfirgefa landið í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til þess að orðið tilhæfulaus lýsir einhverju sem byggir ekki á staðreyndum eða á ekki við rök að styðjast. Þá leiðir af orðalagi ákvæðisins að tilhæfuleysi umsóknar þarf að vera bersýnilegt, þ.e. blasa við stjórnvaldi við skoðun málsins. Með vísan til orðalags ákvæðisins og til samræmis við ákvæði tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl telur kærunefnd að umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við þegar:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Kærendur byggja umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að þau hafi orðið fyrir líflátshótunum af hálfu föður K í heimaríki þar sem hann sé ósáttur við hjónaband þeirra. Kærendur kveðast hafa leitað til lögreglu en hún hafi ekkert aðhafst í máli þeirra. Kærendur lögðu ekki fram gögn máli sínu til stuðnings. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kærenda og aðstæður þeirra þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður þeirra vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kærenda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kærendum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti. Þá er einnig ljóst að frekara mat og gagnaöflun hafi ekki breytt ofangreindu mati.
Að mati kærunefndar eru líkur á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kærendur verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í máli kærenda.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsókn kærenda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, og heimilt að veita kærendum ekki frest til að yfirgefa landið sjálfviljugum.
Eins og að framan greinir hefur kærendum verið vísað frá landinu og hafa þau því ekki tilskilin leyfi til dvalar hér á landi. Þá hefur kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að heimilt sé að fella niður frest til að kærendur geti yfirgefið landið sjálfviljug. Liggur því fyrir að kærendur dveljast ólöglega í landinu, sbr. a-lið 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, og er því heimilt að brottvísa þeim.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærendur komu saman hingað til lands og sóttu um alþjóðlega vernd þann 24. júní 2018. Kærendur kveðast í greinargerð eiga á hættu að verða fyrir ofbeldi í heimaríki. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 25. júní 2018 kom fram að kærendur telji að það sé ósanngjarnt að beita þau endurkomubanni þar sem það muni skerða möguleika þeirra á að sækja um alþjóðlega vernd í öðru ríki. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kærenda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki kærenda, að ótti kærenda við hótanir í heimaríki og erfiðleikar sem tengjast takmörkunum á ferðum vegna endurkomubanns vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í málum þeirra. Þá voru kærendur spurð út í sérstök tengsl við Ísland eða önnur Schengen-ríki og kvaðst K eiga frænda á Ítalíu en M kvaðst ekki hafa slík tengsl. Af þeim svörum sem kærendur gáfu um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen-ríki verður ekki séð að brottvísun þeirra og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kærenda eða nánustu aðstandenda þeirra, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinna kærðu ákvarðana þykir rétt að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda eru staðfestar.
The decisions of the Directorate of Immigration in the cases of the appellants are affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir