Nr. 415/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 11. október 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 415/2022
í stjórnsýslumálum nr. KNU22090019 og KNU22090020
Kæra [...],
[...]
og barna þeirra
á ákvörðunum Útlendingastofnunar
I. Málsatvik, kæra og kærufrestur
Hinn 7. september 2022 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu (hér eftir K) og [...], fd. [...], ríkisborgari Palestínu (hér eftir M) ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 19. mars 2022 um að leggja umsóknir þeirra og barna þeirra, [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu og [...], fd. [...], ríkisborgari Úkraínu um alþjóðlega vernd til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, nr. 80/2016, og veita þeim dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga.
Kærendur krefjast þess að sá hluti hinna kærðu ákvarðana Útlendingastofnunar í máli þeirra og barna þeirra er snúa að því að leggja umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga verði felldar úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka mál þeirra til efnismeðferðar.
Jafnframt krefjast kærendur þess að dvalarleyfin sem þau og börn þeirra hafa þegar hlotið í formi mannúðarleyfis á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga haldi gildi sínu þar til endanleg niðurstaða liggi fyrir um umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
- Málsmeðferð
Kærendur sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi 5. mars 2022. Með ákvörðun, dags. 19. mars 2022, voru umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd lagðar til hliðar og þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem þau hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála 23. maí 2022. Með úrskurði kærunefndar nr. 243/2022 voru ákvarðanir Útlendingastofnunar í málum kærenda og barna þeirra felldar úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál þeirra til nýrrar meðferðar. Hinn 18. ágúst 2022 lögðu kærendur fram andmæli til Útlendingastofnunar. Með ákvörðununum Útlendingastofnunar, dags. 6. september 2022, voru umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd lagðar til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga þar sem þau hafi uppfyllt áskilnað 44. gr. laganna um hópmat. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar 7. september 2022. Hinn 19. september 2022 barst kærunefnd sameiginlega greinargerð kærenda og barna þeirra.
IV. Málsástæður og rök kærenda
Í greinargerð kærenda er vísað til greinargerðar, dags. 23. júní 2022 sem lögð var fram til kærunefndar við meðferð fyrra máls þeirra fyrir nefndinni hvað varðar umfjöllun um aðstæður þeirra og barna þeirra og aðstæður í heimaríki þeirra.
Þá er í greinargerð vísað til þess að í fyrri erindum talsmanns kærenda til Útlendingastofnunar og kærunefndar hafi ítarlega verið fjallað um rétt kærenda og barna þeirra til að fá efnislega meðferð umsókna sinna um alþjóðlega vernd og vísað til tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC því til stuðnings. Kærendur mótmæla því að ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga sem tryggi rétt þeirra og barna þeirra til þess að fá umsóknir þeirra teknar til efnislegrar meðferðar sé sambærilegur þeim rétti sem kveðið sé á um í framangreindri tilskipun Evrópusambandsins. Ákvæði 17. gr. tilskipunarinnar tryggi umsækjendum réttinn til þess að fá umsóknir sínar teknar til efnislegra meðferðar hvenær sem er á tímabilinu eftir að þeim hafi verið veitt tímabundin vernd á grundvelli fjöldaflótta. Kærendur telja ljóst að ákvæði 44. gr. laga um útlendinga sé byggt á framangreindri tilskipun Evrópusambandsins og því geti stjórnvöld ekki annað en beitt ákvæðinu til samræmis við það hvernig tilskipuninni hafi verið beitt í aðildarríkjum Evrópusambandsins.
Að mati kærenda sé það hvorki trúverðugt né í samræmi við góða stjórnsýsluhætti að velja úr ákvæðum tilskipunarinnar eftir því hvað henti Útlendingastofnun að gera hverju sinni. Kærendur telja að það sé hlutverk kærunefndar að stíga fast til jarðar í máli þeirra og kveða skýrt á um það að umsækjendur um alþjóðlega vernd, sem ekki falli undir 36. gr. laga um útlendinga, eigi þess ávallt kost að fá efnislega meðferð umsókna. Framangreindu til viðbótar vekja kærendur athygli á því að í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli M komi fram að stofnunin hafi til samræmis við framangreinda tilskipun Evrópusambandsins og meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar litið svo á að makar ríkisborgara Úkraínu falli undir 44. gr. laga um útlendinga. Kærendur telja að með framangreindri afstöðu sé Útlendingastofnun að fría sig frá því að fjalla efnislega um umsókn M, sem sé ríkisborgari Palestínu en ekki Úkraínu. Kærendur telja að ekki sé hægt að hafna því að taka umsókn M um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar með vísan til meginreglu um einingu fjölskyldunnar. Kærendur telja að M eigi sjálfstæðan rétt til alþjóðlegrar verndar á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og að K og börn þeirra eigi svo einnig rétt á því að fá réttarstöðu flóttamanna á grundvelli 2. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Kærendur telja að Útlendingastofnun hafi brotið á réttindum þeirra og barna þeirra og farið gegn ákvæðum stjórnsýsluréttar og Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna með því að bjóða þeim ekki í viðtal hjá stofnuninni til að fara yfir ástæður flótta þeirra frá heimaríki og neita að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar og ákveðið að leggja þær til hliðar að þeim forspurðum. Þá telja kærendur að stjórnvöldum beri, með vísan til framangreindrar tilskipunar og leiðbeiningarreglna um túlkun hennar, að bjóða kærendum og börnum þeirra að njóta tímabundinnar verndar á grundvelli mannúðarleyfis á meðan umsóknir þeirra eru til efnislegrar meðferðar hjá stjórnvöldum.
Með vísan til framangreinds telja kærendur að fella beri ákvarðanir Útlendingastofnunar úr gildi hvað varðar að leggja umsóknir þeirra og barna þeirra til hliðar og gera stofnuninni að taka umsókn þeirra til efnislegrar meðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 44. gr. laga um útlendinga eru ákvæði er kveða á um skilyrði til að veita hópi fólks sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta þeirra. Í 44. gr. segir
Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.
Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.
Leyfið er heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Eftir það má veita leyfi skv. 74. gr. sem getur verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi er heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.
Umsókn útlendings sem fellur undir 2. mgr. um alþjóðlega vernd má leggja til hliðar í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi. Þegar heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 1. mgr. er niður fallin, eða þegar liðin eru þrjú ár frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi, skal tilkynna umsækjanda að umsóknin um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það innan tiltekins frests.
Útlendingastofnun tekur ákvörðun um leyfi og um að leggja umsókn til hliðar.
Líkt og að framan er rakið sóttu kærendur um alþjóðlega vernd hér á landi þann 5. mars 2022. Með ákvörðunum Útlendingastofnunar dags. 19. mars 2022 voru umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd lagðar til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Með úrskurði kærunefndar nr. 243/2022 voru ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka mál kærenda og barna þeirra til nýrrar meðferðar. Voru ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi meðal annars á þeirri forsendu að ákvarðanirnar báru ekki með sér hvort farið hefði fram mat á því hvers vegna rétt hefði verið að leggja umsóknir kærenda og barna þeirra til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga. Þá hafi kærendum ekki verið skipaður talsmaður hjá Útlendingastofnun og hefðu þau hvorki verið upplýst um réttindi sín hvað varðaði aðstoð talsmanns við málsmeðferð umsókna þeirra hjá Útlendingastofnun né þegar ákvarðanir stofnunarinnar hefðu verið birtar fyrir þeim.
Eins og fram hefur komið hefur Útlendingastofnun öðru sinni komist að þeirri niðurstöðu að leggja skuli umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga þar sem þau og börn þeirra uppfylli áskilnað ákvæðisins um hópmat. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að kærendum hafi verið veitt færi á að koma sjónarmiðum sínum skriflega á framfæri og hafi stofnuninni borist skriflegar athugasemdir frá þeim 18. ágúst 2022. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum kærenda og barna þeirra kemur meðal annars fram að heimild til að leggja umsóknir um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga feli ekki í sér að umsækjandi sem falli undir lagagreinina fái ekki úrlausn á umsókn sinni. Umsækjandi geti samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fengið umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd sé niður fallin samkvæmt ákvæðinu eða þegar liðin séu þrjú ár frá því að hann fékk fyrst leyfi. Þannig liggi fyrir að ekki sé verið að svipta umsækjendur rétti sínum til að sækja um alþjóðlega vernd heldur séu umsóknir þar að lútandi afgreiddar á síðari tímamörkum kjósi þeir það.
Ljóst væri að K væri ríkisborgari Úkraínu og samkvæmt lögregluskýrslu sem hafi fylgt umsókn hennar um alþjóðlega vernd lægi ekki annað fyrir en að hún og börn hennar hefðu flúið Úkraínu vegna yfirstandandi stríðsástands þar í landi. Þá kæmu K og börn hennar frá því svæði sem ráðherra hefði tilgreint í framangreindri yfirlýsingu og uppfylltu þau því áskilnað hópmats samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli M kom fram að stofnunin liti svo á til samræmis við tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC og meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar að makar ríkisborgara Úkraínu falli undir ákvæði 44. gr. laga um útlendinga. Teldi Útlendingastofnun að ljóst væri að M væri maki ríkisborgara Úkraínu. Þá vísaði stofnunin til þess að samkvæmt lögregluskýrslu sem hafi fylgt umsókn M um alþjóðlega vernd hafi hann flúið Úkraínu vegna yfirstandandi stríðsástands þar í landi. Þá hafi M komið ásamt maka sínum, K, frá því svæði sem ráðherra hefði tilgreint í áðurnefndri yfirlýsingu frá 4. mars 2022. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum kærenda og barna þeirra kom fram að þau sjónarmið sem stofnunin hefði litið til við úrlausn mála K væru jafnræðisregla stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga, og markmið laga um útlendinga um skilvirka meðferð stjórnvalda í málefnum útlendinga hér á landi, með það að leiðarljósi að koma í veg fyrir að úrlausn umsókna um alþjóðlega vernd yrði stofnuninni ofviða. Það væri mat Útlendingastofnunar að fjöldi þeirra umsókna sem féllu undir 44. gr. laga um útlendinga væri slíkur og málsatvik í málum kærenda og barna þeirra væri með þeim hætti að rétt væri að leggja umsókn þeirra til hliðar á grundvelli 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og skyldi þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 1. mgr. 74. gr. sömu laga.
Kærendur byggja málatilbúnað sinn fyrir kærunefnd á því að 17. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC tryggi umsækjendum, er falli undir 44. gr. laga um útlendinga, réttinn til þess að fá umsóknir sínar teknar til efnislegra meðferða hvenær sem er á tímabilinu eftir að þeim hafi verið veitt tímabundin vernd á grundvelli fjöldaflótta. Kærendur telja að Útlendingastofnun hafi brotið á réttindum þeirra og barna þeirra og farið gegn ákvæðum stjórnsýsluréttar og Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna með því að neita að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar og ákveðið að leggja þær til hliðar að þeim forspurðum.
Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga má veita útlendingi vernd á grundvelli hópmats ef hann kemur frá tilteknu landsvæði og er hér þegar ákvæðum 44. gr. laga um útlendinga er beitt, að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd. Í athugsemdum með greininni í frumvarpi með lögum um útlendinga nr. 80/2016 segir að ákvörðun um sameiginlega vernd nái fyrst og fremst til útlendinga frá viðkomandi svæði sem koma til landsins eftir að ákvörðunin er tekin en að útlendingur, sem sé í landinu og eigi mál óafgreitt hjá stjórnvöldum, falli einnig undir ákvörðunina. Þá segir að ákvörðunin útiloki ekki að mál hljóti meðferð sem umsókn um alþjóðlega vernd en skv. 4. mgr. sé hins vegar heimilt að leggja slíkar umsóknir til hliðar í allt að þrjú ár.
Líkt og orðalag 44. gr. laga um útlendinga ber með sér er um að ræða heimild en ekki skyldu Útlendingastofnunar til að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar. Útlendingastofnun getur því, líkt og tekið er fram í frumvarpi með lögum nr. 80/2016, tekið umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til meðferðar. Ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er skýrt um þá heimild Útlendingastofnunar að leggja megi umsókn útlendings um alþjóðlega vernd til hliðar í allt að þrjú ár falli hann undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Er þessi heimild einkum ætluð, líkt og kemur fram í tilkynningu dómsmálaráðuneytisins, til þess að tryggja skilvirka aðstoð tímabundinnar verndar í tilefni fjöldaflótta frá ákveðnu svæði. Að sama skapi er ákvæði 4. mgr. 44. gr. laganna skýrt um rétt útlendings til að fá umsókn sína um alþjóðlega vernd tekna til meðferðar þegar heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 1. mgr. 44. gr. laganna er fallin niður eða þegar þrjú ár eru frá því að útlendingur fékk fyrst leyfi.
Samkvæmt tölfræði á upplýsingavef Stjórnarráðs Íslands (skoðaður 28. september 2022) hafa 1719 úkraínskir ríkisborgarar sótt um vernd hér á landi á árinu. Umsóknir þeirra fóru ekki í hefðbundna málsmeðferð og voru afgreiddar samkvæmt 44. gr. laga um útlendinga.
Að mati kærunefndar hafa ekki komið fram rök eða gögn við meðferð málsins sem renna stoðum undir þá málsástæðu kærenda að Útlendingastofnun beri að taka umsóknir þeirra og barna þeirra til efnislegrar meðferðar umfram umsóknir annarra umsækjenda frá Úkraínu. Hvað varðar málsástæðu kærenda þess efnis að íslenskum stjórnvöldum beri að beita og túlka 44. gr. laga um útlendinga til samræmis við tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC, nánar tiltekið ákvæði 17. gr. tilskipunarinnar, tekur kærunefnd fram að tilskipunin hefur ekki verið innleidd með lögum í íslenskan rétt, er ekki hluti af skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt samninginum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, og hefur því ekki lagagildi hér á landi.
Þá byggja kærendur á því að M eigi sjálfstæðan rétt á því að fá umsókn sína um alþjóðlega rétt tekna til efnislegrar meðferðar þar sem hann sé palestínskur ríkisborgari. Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um það að útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu er ekki að finna nánari útlistun á því til hvaða einstaklinga ákvæðið nái að öðru leyti en því að um sé að ræða útlendinga sem séu hluti af hópi sem flýi tiltekið landsvæði. Í yfirlýsingu dómsmálaráðherra um virkjun 44. gr. laganna kemur fram að móttaka flóttamanna hérlendis, á grundvelli ákvæðisins, muni ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákvarðað. Í framangreindri tilskipun Evrópusambandsins kemur fram í 5. gr. að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins skuli gefa út tillögu um virkjun tilskipunarinnar, í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að í tillögunni skuli koma fram lýsing á því til hvaða hópa hin tímabundna vernd skuli ná yfir. Í tillögu framkvæmdastjórnarinnar kemur fram að úkraínskir ríkisborgarar og einstaklingar sem hafa gert Úkraínu að heimili sínu sem og fjölskyldumeðlimir þeirra skuli eiga rétt á tímabundinni vernd innan aðildarríkja sambandsins á grundvelli tilskipunarinnar. Af gögnum málsins, m.a. framburði M, verður ráðið að hann hafi dvalið ásamt eiginkonu sinni og börnum undanfarin ár í Úkraínu og haldið þar heimili. Þá hafi ástæða þess að kærendur og börn þeirra hafi yfirgefið Úkraínu verið vegna yfirstandandi stríðsástands þar í landi. Er það mat kærunefndar að með vísan til framangreinds og meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar sé rétt að fara með umsókn M á sama hátt og umsóknir eiginkonu hans og barna sem eru úkraínskir ríkisborgarar.
Kærunefnd fellst á það með Útlendingastofnun að markmið um skilvirka málsmeðferð stjórnvalda vegna fjölda flóttamanna frá Úkraínu séu réttmætar forsendur fyrir því að leggja umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd til hliðar tímabundið. Þá er það mat kærunefndar að ekkert hafi komið fram í málinu sem gefur til kynna að sú staðreynd að kærendur og börn þeirra fái ekki efnislega umfjöllun um umsóknir sínar um alþjóðlega vernd á þessum tímapunkti valdi þeim tjóni eða setji þau í verri stöðu en aðra einstaklinga hér á landi frá Úkraínu.
Samantekt
Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða kærunefndar að staðfesta ákvarðanir Útlendingastofnunar um að leggja umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd til hliðar á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og veita þeim dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74.gr. sömu laga.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Þorbjörg I. Jónsdóttir Sindri M. Stephensen