Úrskurður nr. 1. - Ákvörðun Fiskistofu um að fella úr gildi strandveiðileyfi

Stjórnsýslukæra

Matvælaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 14. október 2022, frá [A], f.h. [B ehf.], þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, um að fella niður strandveiðileyfi fyrir bátinn [C].

89, skipaskrárnúmer 7067 fyrir fiskveiðiárið 2021/2022.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, um að fella niður strandveiðileyfi fyrir bátinn [C] fyrir fiskveiðiárið 2021/2022.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að Fiskistofa auglýsti eftir umsóknum um leyfi til strandveiða, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022, um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022 og opnaði fyrir strandveiðiumsóknir þann 26. apríl 2022 í kjölfar gildistöku reglugerðarinnar þann 25. apríl 2022. Kærandi sótti um leyfi til strandveiða fyrir bátinn [C] þann 1. júlí 2022 og var leyfið útgefið 4. júlí 2022 með heimild í 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Með bréfi, dags. 15. júlí 2022 tilkynnti Fiskistofa um að strandveiðileyfi félagsins hefði verið fellt niður með gildistöku sama dag, 15. júlí 2022. Ákvörðunin var byggð á 3. málsl. 4. mgr. 3. gr., sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 460/2022, sbr. 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006. Þar segir að skoðun Fiskistofu hafi leitt í ljós að eigandi og útgerð bátsins [C], [F ehf.], hafi þegar verið með aðild að gildandi strandveiðileyfi fyrir bátinn [D], þegar félagið seldi bátinn [C] þann 30. júní 2022 til [B ehf.], sem í framhaldinu hafi sótt um strandveiðileyfi fyrir bátinn daginn eftir, 1. júlí 2022, sem veitt hafi verið þann 4. júlí 2022. Sótt hafi verið um leyfi til strandveiða fyrir bátinn [D], þann 4. maí 2022 og hafi leyfið verið útgefið 9. maí 2022 og gilt frá því tímamarki. Eigandi skipsins sé [F ehf.] Lögskráður á skipið samkvæmt umsókn sé tiltekinn aðili sem sé 1% eigandi þess. Einnig hafi verið sótt um leyfi til strandveiða fyrir bátinn [C] þann 1. júlí 2022 og hafi leyfið verið útgefið 4. júlí 2022 og gilt frá því tímamarki. Leyfishafi sé útgerð skipsins, [B ehf.] Eigandi skipsins sé [B ehf.] Lögskráður á skipið samkvæmt umsókn sé [A], fyrirsvarsmaður félagsins, sem sé 100% eigandi þess. Í 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 segi að enginn eigenda lögaðila geti átt aðild að nema einu strandveiðileyfi. Samkvæmt 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 sé einungis heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Enginn eigenda lögaðila sem eigi bát með strandveiðileyfi geti átt aðild að nema einu strandveiðileyfi. Fiskistofa skuli fella niður strandveiðileyfi fiskiskips, ef fyrir liggi gögn sem sýni fram á að skilyrði 1. og 2. málsl. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 séu ekki uppfyllt. Í 1. málsl. 5. mgr. 3. gr. sömu reglugerðar, sbr. 3. málsl. 3. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 komi fram að eigandi fiskiskips skuli vera lögskráður á skipið. Stofnandi og 100% eigandi félagsins [F ehf.] sé tiltekinn aðili. [A] sé sonur hans og skráður framkvæmdastjóri og prókúruhafi í félaginu. Einnig sé [A) 100% eigandi og prókúruhafi í hinu nýstofnaða félagi, [B ehf.], sem hafi verið skráð 15. júní 2022. [F ehf.] hafi verið eigandi bátsins [C] frá 7. mars 2006, allt þar til félagið hafi selt hinu nýstofnaða félagi [B ehf.] bátinn þann 30. júní 2022 samkvæmt þinglýstu afsali Sýslumanns á Norðurlandi eystra. Kaupverðið samkvæmt þinglýstum kaupsamningi hafi verið kr. 575.000 og átt að greiðast með seljandaláni eftir nánara samkomulagi. [F ehf.] hafði þá þegar sótt um strandveiðileyfi fyrir annan bát í sinni eigu, [D], sem veitt hafi verið 9. maí 2022. Eftir kaup [B ehf.] á bátnum [C] þann 30. júní 2022 hafi fyrirsvarsmaður [B ehf.] sótt um strandveiðileyfi fyrir bátinn [C] eða daginn eftir. Hann hafði jafnframt áður sótt um strandveiðileyfi fyrir hönd félagsins [F ehf.], þann 4. maí 2022, í gegnum sama tölvupóstfang. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna, umsókna félaganna [F ehf.] og [B ehf.] um leyfi til strandveiða, gagna frá sýslumanni, gagna úr skipaskrá og gagna frá Creditinfo og fyrirtækjaskrá Skattsins, sé það mat Fiskistofu að stofnun félagsins [B ehf.], og kaup þess á bátnum [C], hafi verið gerð til að leyna raunverulegri aðild félagsins [F ehf.], að öðru strandveiðileyfi en því sem félaginu hafði þegar verið veitt. Að mati Fiskistofu beri umræddur kaupsamningur og afsal um kaup [B ehf.] á bátnum [C], þess merki að um málamyndagerning sé að ræða, sem ætlað sé að hafa önnur réttaráhrif en leiða megi af skýringu hans og túlkun. Þau atriði sem mat Fiskistofu byggist á og styðji þá niðurstöðu séu m.a. að kaupverð bátsins, kr. 575.000, sem sé talsvert undir meðal kaupverði sambærilegra skipa af sömu stærð, afhending greiðslu sem hafi verið seljandalán, aðdragandi kaupsamnings og tímasetning hans, tengsl félaga og stjórnenda/eigenda þeirra og umsýsla við umsóknir um strandveiðileyfi beggja félaga. Að mati Fiskistofu virðist tilgangur áðurnefnds kaupsamnings einungis hafa verið sá að tryggja félaginu [F ehf.], og þeim sem standi að baki því félagi, annað strandveiðileyfi en það sem það hafði þegar fengið útgefið 9. maí 2022, í andstöðu við ákvæði 11. mgr. 6. gr. a í lögum nr. 116/2060, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022. Eins og máli þessu sé háttað og meðferð málsins hafi leitt í ljós á grundvelli fyrirliggjandi gagna, sé það niðurstaða Fiskistofu að [F ehf.] hafi, með strandveiðileyfi [B ehf.], útgefnu 4. júlí 2022, orðið raunverulegur aðili að tveimur strandveiðileyfum. Í málinu liggi fyrir gögn sem sýni fram á að 1. og 2. málsl. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 séu ekki uppfyllt. Af þeim sökum skuli fella niður strandveiðileyfi bátsins [C] þá þegar þar sem skilyrði umrædds ákvæðis reglugerðar nr. 460/2022 séu ekki uppfyllt. Að mati Fiskistofu teljist mál þetta vera nægilega upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu hafi að lögum, vera sönnuð.

Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til matvælaráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því hún barst til málsaðila, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar.

Málsrök með stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 14. október 2022, kærði [A], f.h. [B ehf.], til matvælaráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, um fella niður strandveiðileyfi fyrir bátinn [C] fiskveiðiárið 2021/2022.

Í stjórnsýslukæru segir m.a. að stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu sé að mati kæranda haldin svo verulegum annmörkum að hana beri að fella úr gildi. Kæranda hafi sem fyrirsvarsmanni félagsins [B ehf.] ekki verið veittur andmælaréttur í málinu til þess að koma sjónarmiðum félagsins á framfæri áður en hin matskennda stjórnvaldsákvörðun var tekin. Því telji kærandi að rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins hafi augljóslega verið brotin. Í dæmaskyni megi nefna það mat Fiskistofu að kaup [B ehf.] á bátnum [C] hafi verið málamyndagerningur með vísan til þess að kaupverð skipsins hafi verið of lágt og talsvert undir meðalverði sambærilegra skipa af sömu gerð. Það sé ekkert frekar rökstutt af hálfu Fiskistofu. Báturinn, sem sé árgerð 1988, hafi verið eignfærður á eignaskrá á skattframtali félagsins [F ehf.], á því verði sem kaupin hafi verið gerð á. Eflaust hefði hægt verið að óska eftir samþykki eigenda félagsins [F ehf.], fyrir því að samþykkja framlagningu skjalsins við meðferð málsins. Báturinn [C] hafi verið á söluskrá frá því hin íþyngjandi ákvörðun Fiskistofu var tekin og ekki hafi borist neitt tilboð í bátinn. Það sé því mat kæranda að báturinn sé í raun verðlaus. Kærandi telji að það sé ekkert athugavert við það að seljandi veiti kaupanda lán fyrir kaupverði bátsins enda slíkt alþekkt í íslensku viðskiptalífi og byggi í grunninn á trausti milli aðila en fyrirsvarsmenn félaganna tveggja sem hér um ræði séu feðgar. Einnig sé því mótmælt að um málamyndagerning hafi verið að ræða. Félagið [F ehf.] hafi verið að endurnýja strandveiðibát sinn og kaupa bátinn Voni NS-41 (2458) sem sé mun hentugri bátur til strandveiða, m.a. af því að hann sé mun hraðskreiðari en [C]. Þá byggi Fiskistofa á því að tengsl séu milli stjórnenda/eigenda félaganna. Faðir fyrirsvarsmanns kæranda sé eigandi félagsins [F ehf.] og þar starfi fyrirsvarsmaður kæranda sem launamaður og sé framkvæmdastjóri og sé skráður sem slíkur í fyrirtækjaskrá. Hann sé hins vegar ekki eigandi félagsins og hafi því einungis óbeina hagsmuni sem launamaður af strandveiðileyfi félagsins. Hann njóti ekki arðs af félaginu eða góðs af eignamyndun innan þess heldur eigandi þess, þó hann sé lögerfingi föður síns. Hann hafi persónulega stofnað félagið [B ehf.] í þeirri von að geta sjálfur haft beina hagsmuni af strandveiðileyfi fyrir það félag í ljósi þess að hann hafi á sínum tíma séð tækifæri í því að hefja útgerð á rúmlega 30 ára gömlum bát sem hafi losnað við tilteknar aðstæður. Hann eigi ekki persónulega aðild að strandveiðileyfi félagsins [F ehf.] heldur faðir hans. Þá segir í kærunni að ákvörðun Fiskistofu virðist vera byggð á fyrirframgefinni niðurstöðu og tiltekin sjónarmið sett þar fram án rökstuðnings eða rannsóknar stjórnvalds í samræmi við ákvæði laga um það efni. Því krefjist kærandi þess að ákvörðun Fiskistofu verði felld úr gildi.

Með tölvubréfi, dags. 17. október 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 8. nóvember 2022, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar er vísað til seinni undantekningarreglu frá andmælareglunni í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að ef talið verði augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig um mál áður en stjórnvald taki ákvörðun sé ekki nauðsynlegt að veita andmælarétt. Ef upplýsingar og atvik máls séu þess eðlis að ekki sé við því að búast að málsaðili geti þar neinu breytt, eins og átt hafi við í þessu máli, sé talið óþarft að veita honum færi á að tjá sig um málið áður en ákvörðun sé tekin. Ákvörðun Fiskistofu hafi byggt á gögnum úr opinberum skrám og gögnum byggðum á þeim, m.a. skipaskrá, gögnum frá Creditinfo og fyrirtækjaskrá Skattsins. Á grundvelli þeirra hafi Fiskistofa talið málið nægilega vel upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu höfðu að lögum, vera sönnuð. Jafnvel þó af þeirri gagnaöflun hafi komið í ljós upplýsingar sem hafi verið málsaðila í óhag og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins, hafi verið talið óþarft að veita aðila málsins rétt til andmæla. Um hafi verið að ræða upplýsingar úr opinberum skrám, sem jafnan séu réttar og því ekki ætlandi að upplýsingar frá málsaðila gætu þar neinu breytt um. Af þeim gögnum verði ráðið að kærandi uppfyllti ekki lögmælt skilyrði reglugerðar nr. 460/2022. Fyrirliggjandi upplýsingar hafi verið óumdeildar og hafi því framangreind undantekning í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 átt við. Ákvæði 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 séu samhangandi, enda sé forsenda þess að aðili geti kynnt sér gögn máls og tjáð sig um það, að hann hafi vitneskju um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi. Af framangreindu og efni ákvæðis 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé ljóst að tilkynningarskyldan nái aðeins til þeirra mála, þar sem aðili eigi andmælarétt samkvæmt 13. gr. sömu laga. Fiskistofa gefi út strandveiðileyfi og hafi eftirlit með veiðunum. Í því felist einnig að Fiskistofa hafi eftirlit með að skip sem hafi fengið útgefið strandveiðileyfi uppfylli skilyrði laganna. Þegar í ljós hafi komið að kærandi átti aðild að öðru strandveiðileyfi í andstöðu við 3. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 og 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 hafi Fiskistofa brugðist við í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 460/2022. Hröð málsmeðferð án andmælaréttar hafi verið í samræmi við afdráttarlaust orðalag ákvæðis 3. málsl. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022. Þar komi fram að Fiskistofa skuli fella niður strandveiðileyfi fiskiskips þá þegar ef fyrir liggi gögn sem sýni fram á að skilyrði 1. og 2. málsl. séu ekki uppfyllt. Fiskistofa sé bundin af lögum og hafi verið skylt að bregðast við því ólögmæta ástandi sem upp hafi verið komið og koma því í lögmætt horf. Stjórnsýsluframkvæmd við afgreiðslu umsókna um strandveiðileyfi hafi verið þannig að þann 26. apríl 2022 hafi Fiskistofa birt tilkynningu á heimasíðu sinni um að opnað hafi verið fyrir strandveiðiumsóknir. Hafi þar verið tiltekinn frestur til að senda inn umsókn um strandveiðileyfi ef umsækjandi ætlaði sér að hefja strandveiðar á upphafsdegi þeirra, 2. maí 2022. Við afgreiðslu umsókna um strandveiðileyfi hafi Fiskistofa lagt áherslu á stuttan afgreiðslutíma til að koma til móts við þarfir þeirra fjölmörgu útgerða sem stundi veiðarnar. Af þeim sökum hafi Fiskistofa ekki getað farið í mikla rannsóknavinnu varðandi eignarhald útgerða við afgreiðslu umsókna um strandveiðileyfi. Hafi þessi stjórnsýsluframkvæmd, þar sem meiri áhersla sé lögð á málshraða en rannsóknarregluna, verið við lýði um árabil og leiði af orðalagi reglugerðar nr. 460/2022. Framkvæmd Fiskistofu við útgáfu strandveiðileyfa hafi því verið með þeim hætti að strandveiðileyfi hafi verið gefið út á grundvelli þeirra upplýsinga sem veittar séu við umsókn og eignarhald skoðað nánar í einhverjum tilvikum eftir að leyfi hafi verið gefið út, m.a. varðandi skip kæranda. Við beitingu 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 og 6. gr. a laga nr. 116/2006 styðjist Fiskistofa ekki eingöngu við orðalag ákvæðanna heldur telji Fiskistofa óhjákvæmilegt að líta til þeirra markmiða sem löggjafinn hugðist ná fram með setningu strandveiðikerfisins. Markmiðið sé að sem flestum verði gert mögulegt að stunda frjálsar veiðar með ströndinni á sjálfbæran og ábyrgan hátt á nýjum grunni. Einungis sé heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Ákvæðið hafi m.a. verið sett með það að markmiði að Fiskistofa geti brugðist við ef í ljós komi að sami aðili eigi aðild að fleiri en einu strandveiðileyfi. Ljóst sé að kærandi hafi verið aðili að tveimur strandveiðileyfum. Fyrirsvarsmaður kæranda sé jafnframt fyrirsvarsmaður félagsins [F ehf.] (framkvæmdastjóri og prókúruhafi) og fari því með stjórnunarleg yfirráð og sé bær til að binda bæði félög lögum samkvæmt. Hann hafi sótt um strandveiðileyfi fyrir hönd beggja félaga en foreldrar hans séu eigendur lögaðilans [F ehf.] og því tengdir honum í beinan legg. Samkvæmt almennum sjónarmiðum í félaga- og skattarétti teljist lögaðilar tengdir, sem eru undir stjórnunarlegum yfirráðum eins og sama aðilans. Jafnframt teljist lögaðilar tengdir aðilar ef einstaklingar séu tengdir sifjaréttarlegum böndum sem þeir eigi hvor í sínu lagi eða sameiginlega meirihluta beint eða óbeint í eða séu undir stjórnunarlegum yfirráðum þeirra. Í kaupsamningi milli félaganna um sölu bátsins [C] megi sjá að [B ehf.], hafi verið veitt seljandalán úr hendi seljanda. Slík lán séu í andstöðu við 79. gr. laga nr. 138/1994, um einkahlutafélög, þar sem komi fram að einkahlutafélagi sé óheimilt að veita framkvæmdastjórum lán eða setja tryggingu fyrir þá. Kaupandi skipsins, [B ehf.], sé í 100% eigu framkvæmdastjóra seljanda. Raunverulegur eigandi skipsins og lánþegi seljandalánsins hafi verið fyrirsvarsmaður [B ehf.] og framkvæmdastjóri félagsins [F ehf.] Einnig sé bent á að eftir að strandveiðileyfi fyrir bátinn [C] hafi verið fellt niður með ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, hafi formleg eignarheimild skipsins aftur færst yfir á félagið [F ehf.] þann 18. ágúst 2022. Það renni frekari stoðum undir það mat Fiskistofu að um málamyndagerning hafi verið að ræða milli náskyldra aðila (tengdra lögaðila) sem gerður hafi verið í því skyni að geta sótt um annað strandveiðileyfi en þegar hafði verið veitt til félagsins [F ehf.] Samkvæmt meginreglum samningaréttar sé með málamyndagerningi átt við löggerning sem báðir samningsaðilar séu sammála um að leggja aðra merkingu í en leiða megi af orðalagi hans eða formi samkvæmt almennum túlkunarreglum. Á milli samningsaðila skapi löggerningurinn þannig ekki réttaráhrif samkvæmt efni sínu, heldur ráðist réttaráhrifin af nánara samkomulagi aðila. Að mati Fiskistofu verði ekki byggt á umræddum löggerningi um sölu bátsins [C] en hann hafi í raun ekki átt að yfirfæra eignarrétt að bátnum heldur hafi báturinn í raun áfram verið í eigu félagsins [F ehf.] þegar [B ehf.] sótti um strandveiðileyfi. Tengsl félaganna, í gegnum eignatengsl og stjórnunarleg yfirráð, leiði ein sér til þeirrar niðurstöðu. [F ehf.] hafi því í reynd átt aðild að öðru strandveiðileyfi, í gegnum félagið [B ehf.] frá 4. júlí 2022. Aðdragandi kaupsamningsins og tímasetning hans, efni kaupsamningsins og sú staðreynd að kaupin á umræddum bát hafi gengið tilbaka sem og umsýsla við umsóknir beggja strandveiðileyfa renni enn frekari stoðum undir þessa ákvörðun. Óumdeilt sé af framangreindu og fyrirliggjandi gögnum að kærandi hafi þegar átt aðild að útgefnu strandveiðileyfi fyrir bátinn [D] þegar kæranda hafi verið veitt leyfi til strandveiða fyrir bátinn [C], í andstöðu við 3. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022. Fiskistofu hafi því borið að fella niður leyfi fyrir bátinn [C], útgefið 4. júlí 2022, þegar í ljós hafi komið að það hafi verið veitt í andstöðu við reglugerð nr. 460/2022. Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu v/[C], dags. 15. júlí 2022. 2) Afrit úr skipaskrá (eigendaferill og eignarheimild) - [C], dags. 7. nóvember 2022. 3) Afrit úr skipaskrá (eigendaferill og eignarheimild) - [D], dags. 7. nóvember 2022. 4) Umsókn kæranda ([B ehf.]) um strandveiðileyfi, dags. 1. júlí 2022. 5) Umsókn [F ehf.] um strandveiðileyfi, dags. 4. maí 2022. 6) Strandveiðileyfi kæranda. 7) Strandveiðileyfi [F ehf.] 8) Skýrsla Creditinfo - Endanlegir eigendur ([B ehf.]), dags. 15. júlí 2022. 9) Skýrsla Creditinfo - Endanlegir eigendur ([F ehf.]), dags. 15. júlí 2022. 10) Skýrsla Creditinfo - Gildandi skráning ([B ehf.]), dags. 15. júlí 2022. 11) Skýrsla Creditinfo - Gildandi skráning ([F ehf.]), dags. 15. júlí 2022. 12) Kaupsamningur og afsal. [C], dags. 19. júní 2022.

Með tölvubréfi, dags. 9. nóvember 2022, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 8. nóvember 2022, til fyrirsvarsmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana.

Með tölvubréfi, dags. 25. nóvember 2022, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá kæranda við umsögn Fiskistofu. Þar segir að gerðar séu alvarlegar athugasemdir við túlkun Fiskistofu á andmælareglu stjórnsýsluréttarins. Málsatvik hafi ekki verið nægjanlega upplýst af hálfu Fiskistofu í málinu svo unnt væri að taka rétta ákvörðun í því og hafi það komið fram á allri málsmeðferð hjá Fiskistofu í ljósi þess að þar hafi verið byggt á því að fyrirsvarsmaður kæranda hafi á þeim tíma er málsatvik gerðust átt aðild að fleiri en einu strandveiðileyfi. Sú ályktun sé röng ef horft sé til fyrirliggjandi gagna og hefði verið hægt að varpa enn skýrara ljósi á þá staðreynd ef andmælaréttur hefði verið virtur. Um hafi verið um að ræða íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og í því ljósi enn mikilvægara en ella að andmælaréttur væri virtur. Ef rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins hefði verið virt og gögn málsins skoðuð í réttu ljósi hefði Fiskistofu þá þegar mátt vera ljóst að fyrirsvarsmaður kæranda átti samkvæmt fyrirliggjandi gögnum ekki aðild að fleiri strandveiðileyfum en einu á umræddum tíma. Framkvæmdastjóri og prókúruhafi sé ekki eigandi í neinum lagalegum skilningi enda félagið [F ehf.] bæði sjálfstæður og aðildarhæfur lögaðili í 100% eigu annars manns en fyrirsvarsmannsins. Í 2. málsl. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006 sé hvergi kveðið á um að óheimilt sé að veita „tengdum aðilum“annarra strandveiðileyfishafa strandveiðileyfi en með því væri takmarkað atvinnufrelsi. Í 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022 sé í engu kveðið á um „tengda aðila“ og feli reglugerðarákvæðið í raun í sér endurtekningu á fyrrgreindum skilyrðum 6. gr. a laga nr. 116/2006. Í athugasemdum Fiskistofu komi fram að ákvæði 4. mgr. 3. gr. fyrrnefndrar reglugerðar hafi verið sett með það að marki að Fiskistofa gæti brugðist við ef í ljós kæmi að sami aðili ætti aðild að fleiri en einu strandveiðileyfi. Engin lagaheimild eða lögskýringargögn styðji við fyrrgreinda skýringu Fiskistofu. Að Fiskistofa hafi beitt framsækinni túlkun með markmiðsskýringu að leiðarljósi við töku íþyngjandi stjórnvaldsákvörðunar auki enn frekar á alvarleika þess að andmælaréttur í málinu hafi ekki verið virtur. Það að fyrirsvarsmaður kæranda hafi sótt um strandveiðileyfi fyrir hönd beggja félaganna skipti engu máli í þessu samhengi enda skilyrði laganna bundin við handhafa strandveiðileyfa en ekki þann aðila sem sæki um leyfi fyrir þeirra hönd. Fyrirsvarsmaður kæranda sé ekki lögaðili heldur eigandi þess félags og þ.a.l. hafi umrædd lánveiting ekki brotið í bága við 79. gr. laga nr. 138/1994. Þetta atriði hafi enga þýðingu við úrlausn Fiskistofu á því máli sem hér sé til umfjöllunar. Af ákvörðun Fiskistofu og athugasemdum hennar við kæru sé ekki ljóst hvort Fiskistofa byggi á því að tengdir aðilar geti ekki verið handhafar strandveiðileyfis eða að kaup félagsins á bátnum [C] hafi verið málamyndagerningur.

Rökstuðningur

I.  Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en kærufrestur er þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. Ákvörðun Fiskistofu er dags. 15. júlí 2022 en kæran barst ráðuneytinu 14. október, innan kærufrests. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Um strandveiðar gildir ákvæði 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en þar segir m.a. að á hverju fiskveiðiári sé ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. laganna sem nýtt skuli til veiða með handfærum á tímabilinu frá 1. maí til 31. ágúst samkvæmt sérstökum leyfum Fiskistofu. Í lögunum eru slíkar veiðar nefndar strandveiðar og leyfi til þeirra veiða strandveiðileyfi. Afli sem fæst við strandveiðar reiknast ekki til aflamarks eða krókaaflamarks þeirra skipa er þær veiðar stunda. Þeim heimildum sem ráðstafað er til strandveiða skal skipt á fjögur landsvæði. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um skiptingu landsvæða. Þá skal Fiskistofa með auglýsingu í Stjórnartíðindum stöðva strandveiðar þegar sýnt er að leyfilegum heildarafla, að ufsa undanskildum, verði náð samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur um strandveiðar fyrir hvert ár. Strandveiðar eru háðar sérstöku leyfi Fiskistofu. Fiskistofu er aðeins heimilt að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða ef uppfyllt eru ákvæði 5. gr. og er einungis heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið. Óheimilt er að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða hafi aflamark umfram það aflamark sem flutt hefur verið til þess á sama fiskveiðiári verið flutt af því. Frá útgáfudegi strandveiðileyfis er fiskiskipi óheimilt til loka fiskveiðiárs að stunda veiðar í atvinnuskyni samkvæmt öðrum leyfum nema strandveiðileyfi hafi verið fellt úr gildi skv. 5. mgr. Strandveiðileyfi eru bundin við tiltekin landsvæði, sbr. 1. málsl. 2. mgr. Skal leyfið veitt á því svæði þar sem heimilisfesti útgerðar viðkomandi fiskiskips er skráð, samkvæmt þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá Skattsins, og skal öllum afla fiskiskips landað í löndunarhöfn þess landsvæðis, sbr. þó 10. mgr. Sama fiskiskipi verður aðeins veitt leyfi frá einu landsvæði á hverju veiðitímabili. Leyfi til strandveiða eru bundin tilteknum skilyrðum. Fiskistofa skal auglýsa árlega eftir umsóknum um leyfi til strandveiða. Enginn eigenda lögaðila sem á bát með strandveiðileyfi getur átt aðild að nema einu strandveiðileyfi, sbr. 3. málsl. 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006. Ráðherra skal setja nánari reglur um framkvæmd strandveiða.

Einnig gildir um strandveiðar reglugerð nr. 460/2022, um strandveiðar fiskveiðiárið 2021/2022, en þar eru ítarlegri ákvæði um framkvæmd strandveiða fyrir umrætt fiskveiðiár. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um framkvæmd veiðanna en þar kemur fram að leyfi til handfæraveiða samkvæmt reglugerðinni séu bundin tilteknum skilyrðum, sem þar eru tilgreind. 

III. Í stjórnsýslukæru er byggt á því að Fiskistofa hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem kærandi fékk útgefið leyfi sem var síðar fellt úr gildi. Þann 26. apríl 2022 birti Fiskistofa tilkynningu á heimasíðu sinni þess efnis að opnað hafi verið fyrir strandveiðiumsóknir. Fiskistofa hefur við meðferð málsins upplýst að við afgreiðslu umsókna hafi verið lögð áhersla á stuttan afgreiðslutíma til að koma til móts við þarfir þeirra útgerða sem stundi veiðarnar. Af þeim sökum hafi Fiskistofa alla jafna ekki lagt í mikla rannsóknarvinnu varðandi eignarhald útgerða við afgreiðslu umsókna um strandveiðileyfi enda um að ræða mikinn fjölda umsókna. Hafi þessi stjórnsýsluframkvæmd, þar sem meiri áhersla hafi verið lögð á málshraða en rannsóknarregluna, verið við lýði um árabil og leiði af orðalagi reglugerðar nr. 460/2022. Af framkvæmd Fiskistofu við útgáfu strandveiðileyfa hafi leitt að erfitt sé að meta fyllilega allar umsóknir um leyfi til strandveiða sem hafi borist við afgreiðslu þeirra. Hafi eignarhald á skipi kæranda verið skoðað eftir að leyfið hafi verið veitt og það fellt niður án tafar þegar í ljós hafi komið að kærandi átti aðild að fleiri en einu strandveiðileyfi, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022.

IV. Í stjórnsýslukæru er einnig byggt á því að ákvörðun Fiskistofu hafi verið tekin án þess að gætt hafi verið andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þegar af þeirri ástæðu hafi ákvörðunin verið ólögmæt. Af hálfu Fiskistofu er byggt á því að í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi fram að ef talið verður augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig um mál áður en stjórnvald tekur ákvörðun sé ekki nauðsynlegt að veita andmælarétt. Ef upplýsingar og atvik máls séu þess eðlis að ekki sé við því að búast að málsaðili geti þar neinu breytt, sé talið óþarft að veita honum færi á að tjá sig um málið áður en ákvörðun sé tekin í því. Ákvörðun Fiskistofu hafi verið byggð á gögnum úr opinberum skrám og gögnum byggðum á þeim, m.a. skipaskrá og fyrirtækjaskrá Skattsins. Einnig er byggt á því að kæranda hafi ekki verið tilkynnt að mál félagsins væri til meðferðar, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en Fiskistofa telur að þar sem ekki hafi verið skylt að veita kæranda andmælarétt hafi það ekki verið skylt.

V. Ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, um að fella niður strandveiðileyfi kæranda var byggð á 3. málsl. 4. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 en þar segir að einungis er heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Í 3. málsl. 4. mgr. 3. gr., sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 460/2022, sbr. 11. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006 kemur fram að enginn eigenda lögaðila sem á bát með strandveiðileyfi getur átt aðild að nema einu strandveiðileyfi. Fiskistofa skal fella niður strandveiðileyfi fiskiskips þá þegar ef fyrir liggja gögn sem sýna fram á að skilyrði 1. og 2. málsl. eru ekki uppfyllt, sbr. 3. málsl. 4. mgr. 3. gr reglugerðarinnar. Sambærileg ákvæði eru í 7. og 8. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022.

Eignarhald á skipi kæranda var skoðað af Fiskistofu eftir að leyfið hafi verið veitt og það fellt niður án tafar þegar í ljós kom að kærandi átti aðild að fleiri en einu strandveiðileyfi, sbr. 4. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 460/2022.

Áður en slík ákvörðun er tekin verður að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. rannsóknarreglu 10. gr., veita andmælarétt samkvæmt 13. gr. og tilkynna aðila máls að mál hans sé til meðferðar, sbr. 14. gr.

Ákvörðun Fiskistofu byggði á gögnum úr opinberum skrám og gögnum byggðum á þeim, m.a. skipaskrá og fyrirtækjaskrá Skattsins. Af þeirri gagnaöflun kom í ljós upplýsingar sem voru kæranda í óhag og höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins en um var að ræða verulega íþyngjandi ákvörðun.

Það er mat ráðuneytisins að þær málsástæður sem Fiskistofa hefur sett fram í þessu máli um að nauðsyn þess að málshraðareglu sé gætt við útgáfu strandveiðileyfis geti ekki undanþegið stofnunina þeirri skyldu að gæta að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fiskistofu bar að framkvæma rannsókn á eignarhaldi á bát kæranda og hvort kærandi uppfyllti að öðru leyti skilyrði áður en útgáfa leyfis fór fram. Þar sem það var ekki gert verður að telja að stofnunin hafi ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga. Þegar litið er til framangreinds er það mat ráðuneytisins að undanþáguákvæði í niðurlagi 13. gr. sömu laga hafi ekki átt við  og að Fiskistofu hafi samkvæmt því borið að veita kæranda andmælarétt áður en hin kærða ákvörðun var tekin. Þá er það forsenda þess að aðili geti kynnt sér gögn máls og tjáð síg um það að hann hafi vitneskju um að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi og bar Fiskistofu að tilkynna honum um að málið væri til meðferðar, sbr. 14. gr. sömu laga.

Þegar litið er til atvika þessa máls er það mat ráðuneytisins að málsmeðferð Fiskistofu sé haldin verulegum annmörkum, m.a. var ekki gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, kæranda ekki veittur andmælaréttur áður en hin kærða ákvörðun var tekin, sbr. 13. gr. sömu laga og honum ekki tilkynnt um að mál hans væri til meðferðar, sbr. 14. gr. sömu laga.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að málsmeðferð Fiskistofu í þessu máli sé haldin svo verulegum annmörkum að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun, dags. 15. júlí 2022 og leggja fyrir Fiskistofu að taka málið aftur til meðferðar.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 15. júlí 2022, um að fella niður strandveiðileyfi fyrir bátinn [C], er felld úr gildi.

Lagt er fyrir Fiskistofu að taka málið aftur til meðferðar.