Úrskurður nr. 196/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 14. júní 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 196/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU15110011
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 3. nóvember 2015 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. október 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi vegna aðstæðna hans í […], synja honum um hæli vegna aðstæðna hans á Ítalíu og endursenda hann þangað auk þess að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að veita honum stöðu flóttamanns, sbr. VII. kafla laga um útlendinga nr. 96/2002. Til vara er þess krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stofnunina að veita honum hæli á grundvelli 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara er þess krafist að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 9. mars 2015 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi var boðaður í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 3. júní 2015 ásamt þáverandi talsmanni sínum. Þann 27. október 2015 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli vegna aðstæðna hans í […] ekki til efnismeðferðar hér á landi auk þess að komast að þeirri niðurstöðu að kærandi væri ekki flóttamaður vegna aðstæðna hans á Ítalíu og var honum synjað um hæli á Íslandi. Jafnframt var kæranda synjað um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu til kærunefndar útlendingamála, auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 11. nóvember 2015, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 2. desember sl. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 12. apríl 2016 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Í viðtali hjá kærunefnd skilaði kærandi inn frekari gögnum til stuðnings máli sínu. Þá bárust frekari gögn frá kæranda 3. og 24. maí 2016.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kærandi hafi nú þegar hlotið vernd á Ítalíu. Því hafi verið litið svo á að kærandi væri bæði að sækja um hæli frá heimaríki sínu, […], og frá Ítalíu, þar sem hann hafi nú þegar hlotið vernd, enda væri það mat stofnunarinnar að það sé kæranda í hag að allir möguleikar hans á vernd hér á landi séu skoðaðir. Kærandi hafi byggt umsókn sína um hæli á því að taka bæri umsókn hans um hæli frá […] til efnislegrar meðferðar hér á landi þar sem óheimilt sé að endursenda hann til Ítalíu vegna þeirra aðstæðna sem hans bíði þar. Þá hafi kærandi byggt á því að hann hafi verið húsnæðis- og atvinnulaus á Ítalíu og að hann sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna bágs andlegs ástands og muni ekki hljóta viðeigandi heilbrigðisþjónustu á Ítalíu. Kærandi hafi kveðið að sér hafi verið hótað á Ítalíu og að útsendarar […] stjórnvalda væru á Ítalíu og þeir hafi hlerað síma hans og sagt honum að fara aftur til […]. Kærandi hafi leitað til lögreglu en þeir hafi sagt að þeir gerðu ekkert, hann væri öruggur á Ítalíu.
Umsókn kæranda sætti flýtimeðferð hjá Útlendingastofnun á grundvelli 2. tölul. b-liðar 1. mgr. 50. gr. d laga um útlendinga, þar sem senda megi kæranda til ríkis þar sem hann þurfi ekki að óttast ofsóknir eða meðferð sem brjóti gegn 44. gr. laga um útlendinga.
Það var mat Útlendingastofnunar að frásögn kæranda af ofsóknum útsendara […] stjórnvalda meðan hann dvaldist á Ítalíu, í Svíþjóð og Frakklandi væri ótrúverðug og yrði ekki lögð til grundvallar í málinu. Það yrði að teljast mjög ótrúverðugt að kærandi hafi verið eltur um Evrópu í fjölda ára af þeim sökum að hann hafi tekið þátt í mótmælum í tengslum við kosningar í […]. Stofnunin taldi þó frásögn kæranda af því að ítölsk stjórnvöld hafi hvorki útvegað honum húsnæði né framfærslu auk þess að hann þjáist af andlegum veikindum trúverðuga og var sú frásögn lögð til grundvallar í málinu. Við úrlausn málsins hafi því verið byggt á því að kærandi hafi fengið vernd á Ítalíu vegna þeirra ofsókna sem hann hafi orðið fyrir í […], hann hafi átt erfitt uppdráttar á Ítalíu og ekki fengið aðstoð við leit að húsnæði og framfærslu, kærandi hafi dvalist í Svíþjóð og Frakklandi auk þess sem kærandi þjáist af andlegum veikindum.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var metið hvort taka þyrfti tillit til sérstakrar stöðu kæranda. Í læknisvottorði sé bágu andlegu ástandi kæranda gerð skil og þar komi meðal annars fram að […]. Við vinnslu ákvörðunarinnar hafi verið tekið tillit til þessarar stöðu kæranda.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að a-liður 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kveði á um að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki. Óumdeilt sé að kæranda hafi verið veitt hæli og hann fengið stöðu flóttamanns á Ítalíu. Því hafi þurft að líta til þess hvort ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga komi í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu.
Kærandi hafi fengið réttarstöðu flóttamanns á Ítalíu og þar með leyfi til að stunda atvinnu og geti því unnið fyrir sér og aflað sér húsnæðis. Þó verði að líta til þess að mikið atvinnuleysi sé á Ítalíu. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmálans legði ekki skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Því verði ekki séð að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu væru svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var farið yfir úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 30696/09, M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi frá 21. janúar 2011. Þar hafi m.a. verið lögð áhersla á þá stöðu M.S.S. að hann hafi verið hælisleitandi og að grískum yfirvöldum hafi borið að veita honum þau réttindi sem hann hefði skv. grískum lögum. Benti Útlendingastofnun á að af gögnum máls og framburði kæranda verði ekki séð að hann hafi leitað án árangurs eftir aðstoð sem hann hafi átt rétt á skv. ítölskum lögum. Þá væri kærandi ekki lengur hælisleitandi. Því verði ekki séð að framangreindur dómur leiði til þess að kærandi verði ekki sendur til Ítalíu.
Þó að straumur hælisleitenda til Ítalíu á síðustu misserum hafi síst minnkað sé ekkert sem bendi til þess að aðstæður séu með þeim hætti að jafnist á við kerfisbundinn galla. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi ekki mælst til þess að aðildarríki Evrópuráðsins stöðvi flutninga hælisleitenda og viðurkenndra flóttamanna til Ítalíu. Það var mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð lögreglu eða annarra yfirvalda. Var það mat stofnunarinnar að 45. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu. Kæranda var því synjað um efnislega meðferð hælisumsóknar hans hér á landi vegna aðstæðna hans í […].
Þá sagði í ákvörðun Útlendingastofnunar að með hugtakinu heimaland í 44. gr. laga um útlendinga sé, skv. lögskýringargögnum með ákvæðinu, átt við það land sem viðkomandi eigi ríkisfang í. Ljóst væri að kærandi væri ekki að flýja heimaland sitt, […], heldur Ítalíu þar sem hann hefur fengið vernd og dvalarleyfi. Kærandi, sem ríkisborgari […], gæti því ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður vegna aðstæðna sinna á Ítalíu þar sem hann hefur þegar hlotið vernd. Kæranda var því synjað um stöðu flóttamanns hér á landi, sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var jafnframt tekið til skoðunar hvort aðstæður kæranda féllu undir ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga, í samræmi við 8. mgr. 46. gr. laga um útlendinga. Varðandi dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða var vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá júlí 2013 og úrlausnar Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Viðurkenndir flóttamenn hafi sama rétt til heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgarar skv. skýrslu OECD. Þó verði að líta til þess að ítalskir ríkisborgarar hafi meiri stuðning af samfélaginu en innflytjendur. Lögð hafi verið áhersla á að bæta geðheilbrigðisþjónustu við innflytjendur á undanförnum árum. Ekki verði annað séð af heimildum en að geðheilbrigðiskerfi Ítalíu geti aðstoðað kæranda vegna veikinda hans. Kæranda var því ekki veitt dvalarleyfi vegna heilbrigðisástæðna. Jafnframt var það mat Útlendingastofnunar að á Ítalíu séu engin viðvarandi mannréttindabrot og að íbúar landsins geti fengið vernd gegn ofbeldisbrotum og glæpum með aðstoð yfirvalda. Því var það niðurstaða Útlendingastofnunar að synja bæri kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Þá var kæranda jafnframt synjað um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann telji að með málsmeðferð sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn grundvallarréttindum kæranda. Útlendingastofnun hafi synjað að greiða lögmanni kæranda og þar með brotið gegn rétti kæranda til réttlátrar málsmeðferðar og brotið gegn friðhelgi og einkalífi kæranda. Þau mannréttindabrot hafi valdið kæranda bæði fjárhagslegu og ófjárhagslegu tjóni sem felist í alvarlegu hugarangri sem, vegna bágborinnar andlegrar heilsu hans, sé honum mjög íþyngjandi. Kærandi krefst þess að heildarstaða kæranda verði skoðuð, og þá sérstaklega með tilliti til 12. gr. f laga um útlendinga.
Kærandi bendir á að hann sé […]. Hann hafi flúið heimaríki sitt […]vegna ótta við ofsóknir á grundvelli stjórnmála- og trúarskoðana. […]. Kærandi hafi hlotið vernd sem flóttamaður á Ítalíu.
Kærandi kveður að honum hafi verið hótað á Ítalíu af hálfu aðila á vegum […] stjórnvalda. Hann hafi flúið þaðan og farið til Kýpur, Frakklands og Svíþjóðar. Honum hafi verið hótað símleiðis í þeim löndum og aðilar reynt að sannfæra hann um að snúa aftur til […] með það að markmiði að hafa hendur í hári hans. […]Kærandi hafi haldið úti tveimur Facebook-síðum þar sem hann hafi tjáð pólitískar skoðanir sínar og hafi annarri síðunni verið lokað að beiðni […] yfirvalda eða aðila þeim hliðhollum. […]. Kæranda hafi tvisvar sinnum verið hótað af hálfu ókunnugra manna á Ítalíu auk þess sem gerð hafi verið tilraun til þess að sannfæra hann um að snúa aftur til […]. Hann hafi tilkynnt líflátshótanirnar til ítölsku lögreglunnar sem hafi hlegið að honum og sagst ekkert geta gert til þess að vernda hann eða aðstoða. Faðir kæranda hafi verið myrtur af yfirvöldum í […]árið 2013 eftir að kærandi hafi flúið þaðan. Eftir lát föður hans hafi hótanir í hans garð aukist og honum hafi verið tjáð að ef honum þætti vænt um fjölskyldu sína ætti hann að snúa aftur til […]. […]
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að hann sé andlega veikur. Í læknisvottorði sem fylgi greinargerð komi fram að […]
Kærandi bendir á að viðtal kæranda hjá Útlendingastofnun hafi ekki verið eins ítarlegt og hælisviðtöl almennt. Það megi hugsanlega rekja til þess að mál kæranda hafi verið tekið til flýtimeðferðar á grundvelli þess að um bersýnilega tilhæfulausa umsókn væri að ræða. Kærandi byggir á því að ekki hafi verið heimild til þess að setja málið í slíka meðferð. Fullnægjandi upplýsingar liggi því ekki fyrir um bakgrunn kæranda og ástæður flótta hans og því sé ljóst að ákvörðun Útlendingastofnunar sé ekki nægilega vel rannsökuð í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 50. gr. laga um útlendinga.
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að sú ákvörðun Útlendingastofnunar að láta mál kæranda sæta flýtimeðferð, skv. 2. tölul. b-liðar 1. mgr. 50. gr. d laga um útlendinga, sé ólögmæt. Samkvæmt yfirlýsingu innanríkisráðherra á Alþingi frá 17. september 2015 sé Ítalía ekki öruggt ríki. Að mati kæranda ætti því sérstök aðgæsluskylda að gilda þegar til álita komi að endursenda einstaklinga til Ítalíu, hvort sem um hælisleitendur eða flóttamenn sé að ræða. Útlendingastofnun hafi valið málsmeðferð sem gefi afslátt af helstu réttaröryggisreglum laga um útlendinga. Í þeirri framkvæmd felist brot á meðalhófi þar sem um sé að ræða undantekningarreglu sem túlka verði þröngt og þá hljóti yfirlýsingar æðstu embættismanna í málefnum flóttamanna að hafa mikið vægi. Þessu til stuðnings vísar kærandi í 3. mgr. 50. gr. d laga um útlendinga. Ákvæðið kveði á um að í þeim málum sem greinir í b-lið 1. mgr. sé Útlendingastofnun heimilt að styðjast við lista yfir ríki sem almennt séu álitin örugg upprunaríki. Umrædd málsgrein laganna sýni að einungis sé ætlast til þess að þessari tilgreindu undanþáguheimild um flýtimeðferð sé beitt þegar um öruggt ríki sé að ræða. Í greinargerð kæranda er jafnframt vísað til skýringa við ákvæðið í frumvarpi til breytinga á lögum um útlendinga. Þá er í greinargerð kæranda vísað til 2. gr. reglugerðar nr. 830/2014. Þar komi m.a. fram að við mat á því hvort umsókn um hæli skuli sæta flýtimeðferð skv. 5.-8. gr. skuli sérstaklega litið til þess hvort aðstæður umsækjanda um hæli mæli eindregið gegn slíkri málsmeðferð svo sem þegar umsækjandi glími við alvarlegan heilsubrest. Að mati kæranda virðist slíkt mat ekki hafa farið fram af hálfu Útlendingastofnunar sem þó hafi sagt í ákvörðun sinni að kærandi eigi við alvarlegan andlegan heilsubrest að stríða. Þá er í greinargerð kæranda jafnframt rakin 5. gr. fyrrgreindrar reglugerðar. Kærandi bendir á að ekki sé að sjá að neins konar mat í samræmi við 5. gr. reglugerðarinnar hafi farið fram í máli kæranda. Því krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði ógilt á grundvelli þess að mál kæranda hafi sætt flýtimeðferð án þess að tilskyld skilyrði slíkrar málsmeðferðar væru uppfyllt.
Þá er á því byggt í greinargerð kæranda að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun. Því sé haldið fram að ekki hafi verið rannsakað með fullnægjandi hætti sú málsástæða kæranda að hann teljist sérstaklega berskjaldaður einstaklingur á grundvelli andlegra veikinda hans. Ítalía teljist ekki öruggt endursendingarland og afstaða innanríkisráðuneytisins sé að ekki skuli endursenda viðkvæma hælisleitendur til Ítalíu og það sama eigi við um kæranda. Þá séu þau gögn um aðstæður á Ítalíu sem byggt sé á í ákvörðun Útlendingastofnunar frá árinu 2014 og eldri og því hafi ekki verið lagt mat á núverandi stöðu á Ítalíu.
Kærandi gerir athugasemd við það að Útlendingastofnun hafi talið það mjög ótrúverðugt að kærandi hafi verið ofsóttur af hendi einstaklinga á vegum […] stjórnvalda í Evrópu í fjölda ára eftir að hann hafi tekið þátt í mótmælum í tengslum við kosningar í […]. Kærandi bendir á að stofnunin sé bundin rannsóknarskyldu og sé ekki heimilt að vísa frá málsástæðu kæranda með slíkri gerræðislegri fullyrðingu sem sé ekki studd neinum rökum eða heimildum. Slíkt sé í andstöðu við rannsóknarreglu. Með greinargerð kæranda fylgi fréttir af […] netmiðlum sem styðji mál hans þar sem komi fram að […].
Þá hafi Útlendingastofnun talið frásögn kæranda trúverðuga er varði það að ítölsk yfirvöld hafi hvorki útvegað honum húsnæði né framfærslu og að hann þjáist af andlegum veikindum. Því sé óumdeilt í málinu að kærandi, sem veikur maður, njóti ekki grundvallarréttinda á Ítalíu. Ekki hafi farið fram raunveruleg rannsókn á því hvort rétt sé að beita 12. gr. f laga um útlendinga. Slitin hafi verið úr samhengi annars vegar sú staðreynd að Mannréttindadómstóll Evrópu hafi sagt að Ítalíu beri ekki almennt skylda til að viðhalda tilteknum lífskjörum og hins vegar sú staðreynd að kærandi sé verulega veikur maður og því gildi ekki um hann sömu rök og um fullfríska einstaklinga. Í þeirri nálgun stofnunarinnar felist brot gegn reglum um skyldubundið og einstaklingsmiðað mat á heildaraðstæðum máls kæranda. Þá haldi Útlendingastofnun því fram að ekki sé hægt að jafna saman aðstæðum kæranda og aðstæðum hælisleitandans í úrlausn Mannréttindsdómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, þar sem ekki verði séð að kærandi hafi leitast eftir aðstoð sem hann hafi átt rétt á skv. ítölskum lögum án árangurs. Þessu er kærandi ekki sammála og bendir á að óumdeilt sé samkvæmt ákvörðuninni sjálfri að hann hafi hvorki fengið húsnæði né framfærslu og að hann sé verulega andlega veikur. Því sé ólíku saman að jafna og efnisleg niðurstaða byggð á fölskum forsendum.Telur kærandi að það að taka ákvörðun um að senda kæranda til Ítalíu í þær aðstæður sem þar séu, án þess að leggja mat á það hvaða áhrif það kunni að hafa á einstakling í hans stöðu, sé brot gegn rannsóknarreglu. Ljóst sé að núverandi ástand á Ítalíu og heilsufar kæranda geri það að verkum að ómannúðlegt væri í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að endursenda hann til Ítalíu.
Ennfremur gagnrýnir kærandi þá fullyrðingu Útlendingastofnunar að engin viðvarandi mannréttindabrot séu á Ítalíu og að íbúar landsins geti leitað sér verndar yfirvalda þar í landi. Áréttar kærandi að innanríkisráðherra hafi lýst því yfir að ekki sé um öruggt ríki að ræða. Þá vísar kærandi meðal annars til skýrslu samtakanna Amnesty International frá árinu 2015 og áætlunar Evrópuráðsins um að flytja hælisleitendur til annarra aðildarríkja vegna álags á Ítalíu og Grikkland máli sínu til stuðnings.
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að túlkun Útlendingastofnunar þess efnis að viðbótarvernd eigi einungis við um heimaland viðkomandi sé of þröng og fáist ekki staðist í ljósi þess að farið sé með umsókn kæranda eins og hann eigi yfir höfði sér ofsóknir á Ítalíu. Því skuli jafnframt meta hvort veita megi kæranda viðbótarvernd skv. ákvæðum laga um útlendinga á grundvelli aðstæðna þar.
Þar að auki heldur kærandi því fram að í tengslum við dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga hafi ekki verið rannsakað með fullnægjandi hætti hvernig þjónustu andlega vanheilir flóttamenn fái á Ítalíu. Skortur sé á heildarmati á aðstæðum kæranda. Slíkt sé brot á meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Þá vísar kærandi til skýrslu OECD sem Útlendingastofnun styðst við í ákvörðun sinni. Telur kærandi að ekki sé að finna stoð í skýrslunni fyrir niðurstöðu stofnunarinnar er varði möguleika kæranda á heilbrigðisþjónustu á Ítalíu.
Að lokum er í greinargerð kæranda vísað til flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, 44. gr. laga um útlendinga, 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, málinu til stuðnings.
Í viðbótargögnum frá kæranda bendir kærandi á að í nýju læknisvottorði komi fram að […]
Telur kærandi að af vottorðinu megi draga eindregna afstöðu sérfræðings gegn því að hann verði sendur frá landi vegna andlegra veikinda. Það sé því ljóst að kærandi sé sérstaklega viðkvæmur einstaklingur og það sé því með öllu óréttlætanlegt að framkvæma kærða ákvörðun sem kveði á um endursendingu til Ítalíu með tilheyrandi óöryggi, óvissu um framtíð, streitu, ógn og álagi.
Varðandi aðstæður á Ítalíu bendir kærandi á að leitað hafi verið upplýsinga hjá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna í Svíþjóð. Telur kærandi ljóst vera af svari stofnunarinnar að málsástæður þær sem kærandi byggi umsókn sína á eigi fyllilega við í hans tilfelli og að hin kærða ákvörðun sé ekki í samræmi við sjónarmið Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Það sé ljóst af svari stofnunarinnar að veruleg vandkvæði séu á því, fyrir einstaklinga sem hafa fengið alþjóðlega vernd á Ítalíu, að nýta sér heilbrigðisþjónustu þar í landi. Vísar kærandi m.a. í nýjustu skýrslu Lækna án landamæra um Ítalíu. Þar sé meðal annars fjallað um alvarlegar hindranir að heilbrigðisþjónustu hælisleitenda og flóttamanna á Ítalíu. Telur kærandi að slíkar hindranir muni valda honum mikilli óvissu í besta falli og í versta falli algerum ómöguleika á viðeigandi heilbrigðisþjónustu.
Að lokum bendir kærandi á breytta hjúskaparstöðu sína. Hann hafi nú gengið í hjúskap með íslenskum ríkisborgara. […]Telur kærandi að tengsl hans við landið séu enn sterkari en áður og því enn ríkari mannúðarsjónarmið sem standi til þess að veita honum dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Afmörkun úrlausnarefnis
Kærunefnd telur að kærandi sé fyrst og fremst að sækja um hæli frá heimaríki sínu […]. Málsástæður hans gefa þó einnig til kynna að hann sé að sækja um hæli frá Ítalíu, því ríki sem þegar hefur veitt honum vernd. Tekur neðangreind umfjöllun mið af því.
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að í málinu liggi fyrir ítalskt dvalarleyfisskírteini og flóttamannavegabréf, útgefið af ítölskum stjórnvöldum. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.
Mat á því hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu
Við meðferð máls er litið til þess hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem geti haft áhrif á niðurstöðu máls hans. Með því getur verið átt við hvort kærandi hafi mátt þola pyndingar, hvort kærandi sé barn eða hvort umsókn hans varði börn hans, hvort kynhneigð eða kynferði kæranda geti haft áhrif eða hvort kærandi geti verið ríkisfangslaus. Mat á stöðu kæranda fer ávallt fram og eru þau atriði sem koma til skoðunar ekki tæmandi.
Við meðferð málsins hefur kærandi skilað inn læknisvottorðum um andlega heilsu sína, […]
Það er mat kærunefndar að kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að taka verði tillit til andlegs ástands kæranda við meðferð kærumáls hans.
Ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við málsmeðferð Útlendingastofnunar og ákvörðun hennar.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal Útlendingastofnun sjá til þess, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Að auki ef deilt er um málsatvik sem hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins ber stjórnvöldum að leggja áherslu á að rannsaka þann þátt þess.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir öll gögn varðandi mál kæranda og telur ekki að slíkur ágalli sé á rannsókn og málsmeðferð Útlendingastofnunar við úrlausn málsins þannig að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar af ofangreindum ástæðum. Í niðurstöðu ákvörðunarinnar eru raktar ástæður umsóknar kæranda sem komu fram í viðtali hjá Útlendingastofnun og greinargerð kæranda, auk þess sem vísað er til gagna sem kærandi skilaði inn við meðferð málsins. Fjallað er um aðstæður á Ítalíu og vísað til skýrslna og gagna þar um niðurstöðunni til stuðnings. Kærunefnd telur ljóst að einstaklingsbundnar aðstæður kæranda hafi legið til grundvallar við úrlausn máls kæranda hjá Útlendingastofnun. Það er mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið fullnægjandi í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Umsókn um hæli frá heimaríki. Ákvæði 45. og 46. gr. a útlendingalaga
Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.
Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.
Við mat á 45. gr. laga um útlendinga verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þann 2. apríl 2013 lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð sem kærandi hlaut, bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hefur vernd, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri ekkert sem benti til þess að kærandi myndi ekki njóta tiltækra úrræða á Ítalíu eða, ef þörf væri á, að ítölsk stjórnvöld myndu ekki bregðast við frekari beiðnum kæranda um aðstoð. Taldi dómstóllinn að ekki sé hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum. Kæranda hafi staðið til boða ýmis þjónusta við komuna til landsins og eftir að vernd hafi verið veitt myndi hún enn standa kæranda til boða. Jafnframt ætti kærandi rétt á ýmsum réttindum samkvæmt ítölskum lögum líkt og ítalskir ríkisborgarar. Dómstóllinn tók fram að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Aftur á móti væru þau ekki kerfislæg og Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi fjallað um ýmsar framfarir í þeim tilgangi að laga galla í kerfinu. Í ljósi þess var kæran lýst ótæk til meðferðar og vísað frá.
Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum þar sem til álita kemur að flytja veikan einstakling úr landi er einungis um brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans að ræða við sérstakar aðstæður þar sem fyrir hendi eru afar rík mannúðarsjónarmið, sbr. m.a. úrlausn dómstólsins nr. 65692/12, Tatar gegn Sviss frá 14. apríl 2015. Samkvæmt þeirri úrlausn á veikur einstaklingur ekki kröfu til þess að vera áfram í aðildarríki til þess eins að njóta áfram heilbrigðis- eða félagslegrar þjónustu sem endursendingarríki veitir. Jafnvel þó að lífslíkur einstaklingsins minnki við brottvísun frá aðildarríki mannréttindasáttmálans þá er það eitt og sér ekki nóg til þess að um brot á 3. gr. sáttmálans sé að ræða.
Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir eftirfarandi skýrslur um Ítalíu: 2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Italy (United States Department of State, 13. apríl 2016), UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2012), UNHCR Recommendations on Important aspects of refugee protection in Italy (UNHCR, júlí 2013), Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, desember 2015), Asylum Information Database, National Country Report: Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015), Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, október 2013), Endursendingar hælisleitenda til Ítalíu, greinargerð innanríkisráðuneytisins í desember 2015 (Innanríkisráðuneytið, desember 2015) og Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014).
Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað hælisleitenda og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi flóttamanna til Ítalíu.
Kærunefndin hefur einnig tekið mið af dómi Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015 þar sem fjallað var um málsmeðferð og skilyrði til móttöku hælisleitanda á Ítalíu og komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að hælisleitandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 45. gr. útlendingalaga.
Að virtum gögnum málsins er það mat kærunefndar að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda og þeirra sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu verði ekki taldir svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Enn fremur verður ekki talið, í ljósi þess að kærandi er með alþjóðlega vernd á Ítalíu, að hætta sé á að hann verði sendur áfram til svæðis þar sem hann yrði í hættu á að verða fyrir ofsóknum. Þá benda gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu, bæði fyrir landsrétti og Mannréttindadómstól Evrópu. Endursending kæranda til Ítalíu felur því ekki í sér brot á 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 13. gr. hans.
Kæranda hefur samkvæmt ofangreindu verið veitt vernd í öðru ríki en heimaríki sínu sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, og viðauka við samninginn frá 1967. Með hliðsjón af 45. gr. útlendingalaga og í ljósi ofangreindra upplýsinga telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli frá heimaríki sínu, […], með vísan til a-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga.
Umsókn um hæli frá dvalarríki. Ákvæði 44. gr. útlendingalaga
Í ljósi þess að kærandi ber fyrir sig aðstæður á Ítalíu telur kærunefndin rétt að fjalla einnig um umsókn kæranda eins og hann væri að sækja um hæli þaðan.
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Í lögskýringargögnum með þessari skilgreiningu kemur fram að heimaland sé það land þar sem viðkomandi eigi ríkisfang. Í máli kæranda er ljóst að hann hefur hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu. Kærandi, sem er ríkisborgari […], getur ekki átt rétt á hæli sem flóttamaður hér á landi vegna aðstæðna sinna á Ítalíu, því ríki sem veitt hefur honum vernd, hvort sem vísað yrði til 1. eða 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Verður honum synjað um stöðu flóttamanns hér á landi á þeim grundvelli. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar þá telur kærunefndin heldur ekki að endursending kæranda til Ítalíu brjóti gegn 45. gr. útlendingalaga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga.
Samkvæmt 8. mgr. 46. gr. útlendingalaga skal stjórnvald taka til skoðunar hvort aðstæður kæranda falli undir ákvæði 12. gr. f ef hann er ekki talinn flóttamaður.
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Í skýringum með lögum nr. 115/2010 sem breyttu 12. gr. f laga um útlendinga kemur fram að með ríkri þörf á vernd af heilbrigðisástæðum sé, í samræmi við framkvæmd í öðrum löndum, miðað við atriði á borð við það hvort um skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm sé að ræða sem meðferð er til við hér á landi en ekki í heimalandi viðkomandi. Þá kemur fram að ef um langvarandi sjúkdóm er að ræða séu ríkari verndarsjónarmið fyrir hendi þegar sjúkdómur er á lokastigi. Jafnframt sé rétt að líta til þess hvort meðferð hafi hafist hér á landi og ekki sé læknisfræðilega forsvaranlegt að rjúfa meðferð, sem og til atriða sem varða félagslegar aðstæður útlendings og horfur hans.
Kærunefndin telur ljóst að ástand kæranda sé alvarlegt. […]
Kærunefnd telur á grundvelli þeirra gagna sem nefndin hefur kynnt sér og byggt var á að nokkru leyti í ákvörðun Útlendingastofnunar að kærandi hafi formlega séð aðgang að heilbrigðisþjónustu á Ítalíu, þ.m.t. geðheilbrigðisþjónustu. Kærunefnd telur þó að rétt sé að taka mið af upplýsingum frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna og skýrslu Lækna án landamæra varðandi raunhæfan aðgang hælisleitenda að slíkri þjónustu. Í tilviki kæranda er einnig sérstök ástæða til að líta til sérstaklega alvarlegs andlegs ástands hans, hversu langvarandi ástand hans hefur verið og áhrif þess á raunhæfan möguleika hans til að leita og njóta þeirrar þjónustu sem formlega kann að vera í boði og er honum nauðsynleg, jafnvel lífsnauðsynleg að mati lækna sem hafa meðhöndlað hann.
Þá telur kærunefnd, með tilliti til þess sem fram kemur í gögnum máls og þá sérstaklega í þeim ítarlegu vottorðum sem kærandi hefur skilað inn, að endursending kæranda til Ítalíu geti falið í sér álag sem geti haft frekari neikvæðar afleiðingar fyrir andlegt ástand kæranda og möguleika hans á að leita sér hjálpar. Að því virtu og þegar litið er á mál kæranda í heild sinni er það mat kærunefndar að kærandi hafi sýnt fram á ríka þörf á vernd vegna alvarlegs heilsufars hans og takmarkaðra raunhæfra möguleika hans, eins og hér stendur sérstaklega á, til að leita sér nauðsynlegrar geðheilbrigðisþjónustu á Ítalíu. Það er því niðurstaða kærunefndar að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Byggist niðurstaða kærunefndarinnar á heildstæðu mati á sérstökum aðstæðum kæranda.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar hvað varðar umsókn kæranda um hæli hér á landi. Hins vegar telur kærunefnd að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest hvað varðar umsókn kæranda um hæli. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi skv. 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed with regard to the appellant´s application for asylum. The Directorate of Immigration is instructed to issue the appellant a residence permit based on Article 12 f, paragraph 2, of the Act on Foreigners no. 96/2002.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir