A-542/2014. Úrskurður frá 24. júlí 2014
Úrskurður
Hinn 24. júlí kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-542/2014 í máli ÚNU 14020009.
Kæra og málsatvik
Með erindi 18. febrúar 2014 kærði A, f.h. B, afgreiðslu mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 22. janúar sama ár á beiðni hennar um aðgang að eftirfarandi gögnum er varða skýrslu sem gerð var um stjórnsýslu fornleifarannsókna og fornleifaverndar á Íslandi 1990 til 2010: Afrit af dagbókarfærslum og skráningu málsins í málaskrá ráðuneytisins, afrit af minnisblaði C, sem vísað hafi verið til í minnisblaði frá 29. desember 2011, upplýsingum um sundurliðaðan kostnað vegna verkefnisins, en af minnisblaði frá 14. september 2012 megi ráða að sérstakar greiðslur hafi verið inntar af hendi af hálfu ríkisins fyrir forvinnu og tölvunotkun, afrit af svari ráðuneytisins til Félags íslenskra fornleifafræðinga vegna bréfs félagsins og afrit af umsögn C, sbr. minnisblað frá 27. desember 2012, afrit af athugasemdum Minjastofnunar við skýrsluna og afrit af bréfi ráðuneytisins til Minjastofnunar í kjölfar skýrslunnar, sbr. minnisblað frá 21. maí 2013, afrit af athugasemdum sem ráðuneytinu hafi borist vegna skýrslunnar, afriti af þeim gögnum sem flokkuð séu sem vinnugögn í tölulið 5 í bréfi til lögmanns kæranda frá 4. september 2013, sbr. 3. mgr. 8. gr. og 11. gr. upplýsingalaga. Í erindinu kom fram að yrði synjað um afhendingu á einhverjum umræddra gagna væri farið fram á yfirlit yfir slík gögn þar sem fram kæmi efnisheiti þeirra þannig að kærandi gæti metið rétt sinn til að kæra slíka synjun til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Þá væri óskað eftir öðrum gögnum er vörðuðu málið.
Með ákvörðun 22. janúar 2014 var kæranda veittur aðgangur að ýmsum gögnum er ráðuneytið taldi falla undir beiðni hans. Þá var vísað til þess að kærandi hefði þegar fengið aðgang að tilteknum gögnum sem féllu undir beiðnina. Á hinn bóginn var kæranda synjað um aðgang að ýmsum gögnum sem tiltekin voru í ákvörðuninni. Með vísan til 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 var kæranda synjað um aðgang að minnisblaði frá 14. september 2012, minnisblaði frá 2. nóvember 2012 og yfirliti yfir sundurliðaðan kostnað vegna verkefnisins. Þá var kæranda ekki veittur aðgangur að tilteknum gögnum með vísan til 5. tölul. 6. gr. upplýsingalaga, enda væri um að ræða vinnugögn sem tengdust ekki endanlegri ákvörðun um mál. Um var að ræða tölvupósta frá 6. apríl 2011, 1. maí 2011, 9. janúar 2012, 19. mars 2012, 21. desember 2012, 27. desember 2012, 13. febrúar 2013, 22. apríl 2013, 9. maí 2013, 10. maí 2013, 13. maí 2013, 14. maí 2013, 17. maí 2013, 22. maí 2013, 27. maí 2013, 29. maí 2013, 30. maí 2013., 17. júní 2013, 27. júní 2013, 22. júlí 2013, 25. október 2013 og 3. desember 2013. Þá var hið sama talið eiga við um drög að bréfi til forsætisráðuneytis frá 29. maí 2013.
Í kæru kemur fram að kærandi krefjist þess að sér verði veittur aðgangur að öllum þeim gögnum sem sér hafi verið synjað um aðgang að með ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Að því er varðar þau gögn sem synjað var um aðgang að á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga telur kærandi að þar sem sá aðili sem vann umrædda skýrslu hafi verið „verkefnaráðinn“ hafi viðkomandi ekki verið „starfsmaður“ í skilningi lagaákvæðisins. Þá verði ekki séð að umbeðnar upplýsingar séu þess eðlis að þær falli undir undanþágu 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Þvert á móti megi ætla að um sé að ræða upplýsingar um kostnað sem verði til í starfsemi hins opinbera og ráðstöfun almannafjár. Sérstaklega er vakin athygli á því að svo virðist sem ráðuneytið hafi greitt umræddum verktaka sérstaklega fyrir „forvinnu og tölvunotkun“ en upplýsingar um slíka ráðstöfun almannafjár ætti vart að vera leyndarmál. Þessu til viðbótar sé bent á að slíkur kostnaður teljist ekki „laun“ vegna „starfsmanna“ hins opinbera.
Að því er varðar þau gögn sem synjað var um aðgang að á grundvelli 5. töluliðar 6. gr. upplýsingalaga er í kæru dregið í efa að þau verði með réttu talin „vinnugögn“ í skilningi 8. gr. laganna. Undir hugtakið falli aðeins þau gögn sem ætla megi að kunni að breytast í meðförum stjórnvalds, áður en stjórnvald kemst að endanlegri niðurstöðu. Vísar kærandi í þessu samhengi til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. A-507/2013. Telja verði að umbeðin gögn falli ekki undir þessa skilgreiningu. Þá hafi sá starfsmaður sem vann þá skýrslu er málið laut að verið verkefnaráðinn en gögn sem fari á milli stjórnvalds og verktaka geti ekki talist til vinnugagna í skilningi upplýsingalaga. Loks er bent á að jafnvel þótt gögnin teldust vinnugögn beri engu að síður að veita aðgang að þeim þar sem þar komi fram upplýsingar sem ekki komi annars staðar fram sbr. 3. tölulið 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Þá er í kæru fundið að því að ráðuneytið hafi ekki sett fram rökstuðning gegn því að umbeðin gögn mætti afhenda á grundvelli 11. gr. upplýsingalaga.
Málsmeðferð
Með bréfi, dags. 19. febrúar 2014, var mennta- og menningarmálaráðuneytinu gefinn kostur á að tjá sig um framangreinda kæru. Í svari ráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar 20. mars sama ár er vísað til þeirra sjónarmiða sem fram komu í synjun ráðuneytisins til kæranda. Þau gögn sem kæranda var synjað um aðgang að voru látin úrskurðarnefndinni í té í trúnaði. Með bréfi 25. apríl 2014 tók ráðuneytið sérstaka afstöðu til þess hvort ástæða hefði verið til að veita kæranda aðgang að gögnum í ríkara mæli en skylt væri. Í svari ráðuneytisins kemur fram að það telji að umbeðin gögn séu óformleg samskipti innan ráðuneytisins og séu í raun drög að texta sem síðar hafi verið notuð í skýrslu um stjórnsýslu fornleifarannsókna og fornleifaverndar á Íslandi 1990-2010 sem birt hafi verið opinberlega. Ekki sé tilefni til þess að veita ríkari aðgang en skylt sé og ekki sé ljóst að þau hafi í raun þýðingu fyrir kæranda.
Af hálfu kæranda voru gerðar athugasemdir við þá afstöðu sem fram kom í framangreindum bréfum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til úrskurðarnefndarinnar en ekki er þörf á að rekja efni þeirra nánar.
Niðurstaða
1.
Af þeim gögnum sem úrskurðarnefndinni hafa verið látin í té verður ráðið að á árinu 2012 hafi mennta- og menningarmálaráðuneytið ákveðið að gera úttekt á stjórnsýslu fornleifarannsókna á Íslandi á árunum 1990 til 2010. Fornleifafræðingurinn C hafi verið ráðin tímabundið til að vinna verkefnið en samningur um þá ráðningu hefur bæði verið afhentur kæranda og úrskurðarnefndinni. Birti ráðuneytið skýrslu um úttektina á heimasíðu sinni 21. maí 2013.
Í beiðni kæranda frá 25. október var óskað eftir tilteknum gögnum er varða gerð skýrslunnar. Í kjölfarið voru ýmis gögn afhent kæranda en mál þetta varðar gögn er beiðnin laut að og sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafnaði að yrðu afhent kæranda. Réttur kæranda til aðgangs að gögnum er reistur á 5. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Í synjun ráðuneytisins var ýmist vísað til 1. mgr. 7. gr. eða 5. töluliðar 6. gr., sbr. 8. gr. upplýsingalaga.
2.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið synjaði beiðni kæranda um aðgang að minnisblöðum frá 14. september og 2. nóvember 2012 og yfirliti yfir sundurliðaðan kostnað vegna verkefnisins á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Í 1. – 2. mgr. 7. gr. laganna segir orðrétt:
„Réttur almennings til aðgangs að gögnum um málefni starfsmanna sem starfa hjá aðilum sem lög þessi taka til skv. 2. gr. tekur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti.
Þegar aðrar takmarkanir á upplýsingarétti samkvæmt lögum þessum eiga ekki við er, þrátt fyrir ákvæði 1. mgr., skylt að veita upplýsingar um eftirtalin atriði sem varða opinbera starfsmenn:
1. nöfn og starfsheiti umsækjenda um starf, þegar umsóknarfrestur er liðinn,
2. nöfn starfsmanna og starfssvið,
3. föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda,
4. launakjör æðstu stjórnenda,
5. áherslur og kröfur um árangur í starfi æðstu stjórnenda sem fram koma í ráðningarsamningi eða öðrum gögnum og upplýsingar um menntun þeirra.“
Í ákvæði 7. gr. upplýsingalaga felst sú meginregla að réttur almennings til aðgangs að gögnum tekur almennt ekki til upplýsinga um málefni starfsmanna þeirra aðila sem falla undir ákvæði laganna.
Í umræddum minnisblöðum er fjallað um framgang verkefnisins, framlengingu þess og ýmis atriði er varða áframhaldandi störf C sem sérstaklega var ráðin til að sinna verkefninu. Í ráðningarsamningi hennar og mennta- og menningarmálaráðuneytisins var tekið fram að hann væri gerður á grundvelli 42. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í umræddu ákvæði er fjallað um ráðningu annarra starfsmanna ríkisins en embættismanna og verður ekki annað séð en að III. hluti laganna hafi tekið til starfa C. Var hún því „starfsmaður“ í skilningi 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga á meðan ráðningarsambandi hennar stóð frá 19. mars til 21. september 2012.
Að þessu virtu verður að telja að í minnisblöðunum og framangreindu yfirliti yfir sundurliðaðan kostnað vegna verkefnisins sé fjallað um atriði er varða starfssamband C og mennta- og menningarmálaráðuneytisins og að þau séu því á grundvelli 1. mgr. 7. gr. upplýsingalaga undanþegin upplýsingarétti samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna. Í umræddu yfirliti er þó að finna upplýsingar um „mánaðarlaun“, „yfirvinna föst“, „orlof af yfirvinnu“, „orlofsuppbót“ og „persónuuppbót“ C. Teljast þetta upplýsingar um föst launakjör í skilningi 3. töluliðar 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga og ber mennta- og menningarmálaráðuneytinu því að veita kæranda aðgang að þeim upplýsingum er þar koma fram. Á hinn bóginn ber ekki að veita aðgang að þeim upplýsingum sem fram koma á hluta yfirlitsins sem fjallað er um „þóknanir“ vegna forvinnu og tölvunotkunar.
3.
Mennta- og menningarmálaráðuneytið synjaði kæranda um aðgang að 30 tölvupóstum og tveimur annars konar gögnum sem tilheyrðu tilteknum málum í málaskrá ráðuneytisins á grundvelli 5. töluliðar 6. gr. upplýsingalaga. Umrædd gögn hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té.
Samkvæmt 5. tölulið 6. gr. upplýsingalaga tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til vinnugagna, sbr. 8. gr. laganna. Í síðarnefnda ákvæðinu er nánar afmarkað hvaða gögn teljast til vinnugagna. Þar segir meðal annars í 1. mgr. að vinnugögn teljist þau gögn sem stjórnvöld hafa ritað eða útbúið til eigin nota við undirbúning ákvörðunar eða annarra lykta máls. Af ákvæðinu leiðir að bréfaskipti eða tölvusamskipti stjórnvalds við aðila sem starfa utan þess teljast almennt ekki til vinnugagna eins og það hugtak er afmarkað samkvæmt 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Í samræmi við umfjöllun í kafla 2 hér að framan var C starfsmaður mennta- og menningarmálaráðuneytisins á tímabilinu 19. mars til 21. september 2012. Meðal þeirra gagna sem kæranda var synjað um aðgang að eru tölvupóstssamskipti milli C og mennta- og menningarmálaráðuneytisins fyrir og eftir umrætt tímabil. Á þetta við um tölvupósta sem dagsettir eru 6. apríl 2011, 1. maí 2011, 9. janúar 2012, 21. desember 2012, 13. febrúar 2013, 22. apríl 2013 og 9. maí 2013. Teljast þessi gögn ekki hafa verið rituð af mennta- og menningarmálaráðuneytinu til „eigin nota“ þess í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga, enda var C ekki starfsmaður ráðuneytisins þegar tölvupóstarnir voru ritaðir, og var ráðuneytinu ekki heimilt að synja kæranda um aðgang að gögnunum á grundvelli þess lagaákvæðis. Ber því að afhenda kæranda tölvupósta sem dagsettir eru 6. apríl 2011, 1. maí 2011, 9. janúar 2012 og 21. desember 2012, enda standa önnur ákvæði upplýsingalaga því ekki í vegi. Með framangreindum tölvupósti 13. febrúar 2013 var ráðuneytinu áframsendur tölvupóstur sem dagsettur er 7. sama mánaðar en ekki verður séð að ráðuneytið hafi tekið sjálfstæða afstöðu til þess hvort veita bæri kæranda aðgang að honum. Verður ekki annað ráðið en að viðhengi tölvupóstsins 7. febrúar 2013 hafi einnig verið hluti af tölvupóstinum 13. sama mánaðar. Viðhengin hafa ekki verið látin úrskurðarnefndinni í té og hefur hún því ekki forsendur til að meta hvort veita eigi kæranda aðgang að tölvupóstunum. Verður kærunni því vísað frá úrskurðarnefndinni varðandi þennan tölvupóst til nýrrar meðferðar mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Hið sama á við um tölvupósta sem dagsettir eru 22. apríl og 9. maí 2013.
Meðal þeirra gagna sem kæranda var synjað um aðgang að eru erindi frá einstaklingum sem lýstu áhuga á verkefninu eða gerðu athugasemdir við það og svör mennta- og menningarmálaráðuneytisins við slíkum erindum. Þá var kæranda synjað um aðgang að tölvupóstum mennta- og menningarmálaráðuneytisins til ýmissa aðila þar sem stjórnsýsluúttektinni var dreift. Loks var kæranda synjað um aðgang að tölvupóstum vegna málsins er gengu á milli mennta- og menningarmálaráðuneytisins og forsætisráðuneytisins vegna málsins. Allt framangreint á við um tölvupósta sem dagsettir eru 19. mars 2012, 21. desember 2012, 27. desember 2012, 14. maí 2013, 17. maí 2013, 22. maí 2013, 27. júní 2013, 29. maí 2013 (alls þrjá), 30. maí 2013 (alls fimm) og 17. júní 2013. Í ljósi þess sem að framan greinir um 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga teljast þessi gögn ekki hafa verið rituð af mennta- og menningarmálaráðuneytinu til „eigin nota“ þess í skilningi umrædds lagaákvæðis. Var ráðuneytinu því ekki heimilt að synja kæranda um aðgang að þeim með vísan til þess að um vinnuskjöl væri að ræða. Ber því að afhenda kæranda framangreinda tölvupósta sem dagsettir eru 19. mars 2012, 22. maí 2012, 29. maí 2012, 21. desember 2012, 27. desember 2012, 17. maí 2013, 30. maí 2013 og 17. júní 2013, enda standa önnur ákvæði upplýsingalaga því ekki í vegi. Á hinn bóginn verður ekki annað séð en að tölvupóstum sem dagsettir eru 14. maí 2013, 27. júní 2013 og tveimur tölvupóstum sem dagsettir eru 29. maí 2013 hafi fylgt viðhengi sem ekki hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té. Hefur nefndin því ekki forsendur til að meta hvort veita eigi kæranda aðgang að þessum tölvupóstum. Varðandi umrædda tölvupósta verður kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni til nýrrar meðferðar mennta- og menningarmálaráðuneytisins.
Kæranda var synjað um aðgang að tölvupósti frá 30. maí 2013 þar sem erindi kæranda sjálfs um upplýsingar og aðgang að gögnum var áframsent til forsætisráðuneytisins. Verður ekki annað séð en tölvupóstar sem dagsettir voru 22. júlí 2013 (alls tveir), 25. október 2013 og 3. desember 2013 séu sama eðlis. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga taka lögin ekki til aðgangs að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Í athugasemdum um ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum kemur fram að berist beiðni frá aðila stjórnsýslumáls um aðgang að gögnum viðkomandi máls beri að afgreiða hana á grundvelli stjórnsýslulaga en ekki á grundvelli upplýsingalaga. Framangreindir tölvupóstar voru hluti af stjórnsýslumáli sem kærandi var aðili að og tóku því ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til réttar hans til aðgangs að þeim en ekki upplýsingalög nr. 140/2012. Á hið sama við um tölvupóst 27. júní frá forsætisráðuneytinu til mennta- og menningarmálaráðuneytisins vegna áframsendingar málsins. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er aðeins heimilt að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt upplýsingalögum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál. Úrskurðarnefndinni er því ekki unnt að fjalla um aðgang kæranda að gögnum er hann kann að eiga rétt á samkvæmt stjórnsýslulögum og verður kærunni því vísað frá nefndinni að þessu leyti.
Þá var kæranda synjað um aðgang að tveimur tölvupóstum sem dagsettir eru 10. maí 2013 og 13. maí 2013 sem sendir voru milli starfsmanna mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Teljast þeir hafa verið útbúnir af ráðuneytinu til eigin nota þess. Í tölvupóstunum skiptust starfsmenn ráðuneytisins á skoðunum um ýmis atriði er vörðuðu frágang þeirrar skýrslu er verkefnið laut að. Var því um að ræða vinnugögn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Hið sama á við um minnisblað ráðuneytisins sem dagsett er 27. júní 2013 en sendandi og viðtakandi þess voru báðir starfsmenn ráðuneytisins. Verður ekki talið að mennta- og menningarmálaráðuneytinu hafi í þessum tilvikum verið skylt að afhenda umrædd vinnugögn á grundvelli 3. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Verður því staðfest niðurstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að þessum gögnum.
Loks synjaði mennta- og menningarmálaráðuneytið kæranda um aðgang að gagni sem kæranda var tjáð að væru „drög að bréfi til forsætisráðuneytisins“ og væri dagsett 29. maí 2013. Úrskurðarnefndinni hefur verið látið umrætt gagn í té en þar er fjallað um framsendingu erindis frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu til forsætisráðuneytisins. Ljóst er að um ófullgerð drög er að ræða sem ekki hafa verið send í óbreyttri mynd til forsætisráðuneytisins. Er því um að ræða vinnugagn í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga sem ekki var skylt að afhenda kæranda á grundvelli 3. mgr. 8. gr. laganna. Verður því staðfest niðurstaða mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að þessu gagni.
Með vísan til alls framangreinds verður niðurstaða málsins eins og segir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá nefndinni kæru er varðar aðgang að tölvupóstum frá 30. maí 2013, 27. júní, 22. júlí 2013, 25. október 2013 og 3. desember 2013.
Ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að tölvupóstum dagsettum 13. febrúar 2013, 22. apríl 2013, 9. maí 2013, 14. maí 2013, 27. júní 2013 og 29. maí 2013 er felld úr gildi og lagt fyrir ráðuneytið að taka málið til nýrrar meðferðar að þessu leyti.
Staðfest er ákvörðun mennta- og menningarmálaráðuneytisins um að synja kæranda um aðgang að minnisblöðum þess frá 14. september og 2. nóvember 2012 og yfirliti yfir sundurliðaðan kostnað vegna stjórnsýsluúttektar á stöðu og þróun fornleifarannsókna á Íslandi. Einnig er staðfest ákvörðun ráðuneytisins um að synja um aðgang að tölvupóstum sem dagsettir eru 10. maí 2013 og 13. maí 2013, minnisblaði dagsettu 27. júní 2013 og drögum að bréfi til forsætisráðuneytisins sem dagsett eru 29. maí 2013.
Afhenda skal kæranda upplýsingar um „mánaðarlaun“, „yfirvinna föst“ , „orlof á yfirvinnu“, „orlofsuppbót“ og „persónuuppbót“ sem fram koma í umræddu yfirliti.
Afhenda ber kæranda tölvupósta milli C og mennta- og menningarmálaráðuneytisins sem dagsettir eru 6. apríl 2011, 1. maí 2011, 9. janúar 2012 og 21. desember 2012. Þá skal afhenda kæranda tölvupósta milli ýmissa einstaklinga og forsætisráðuneytisins annars vegar og mennta- og menningarmálaráðuneytisins hins vegar og dagsettir eru 19. mars 2012, 21. desember 2012, 27. desember 2012, 17. maí 2013, 22. maí 2013, 29. maí 2013, 30. maí 2013 og 17. júní 2013.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson