A-544/2014. Úrskurður frá 24. júlí 2014
Úrskurður
Hinn 24. júlí 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-544/2014 í máli ÚNU 14010003.
Kæra og málsmeðferð
Með bréfi dags. 9. janúar 2014 kærði A, f.h. Brit Insurance Limited, Great Lakes Reinsurance (UK) Plc., Chubb Insurance Company of Europe SE, Aspen Insurance UK Limited og fleiri erlendra vátryggjenda („kærendur“), ákvörðun Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 11. desember 2013, um að synja kærendum um aðgang að gögnum í þremur liðum.
Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 22. júní 2012, var í átta liðum og byggðist á 3. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996. FME synjaði um aðgang að umbeðnum gögnum með bréfi dags. 6. júlí 2012 á þeim grundvelli að beiðnin varðaði ekki tiltekið mál í skilningi eldri upplýsingalaga, heldur tiltekinn banka. Beiðnin væri því of almenn til að hægt væri að taka hana til efnislegrar afgreiðslu án nánari afmörkunar. Kærendur kærðu ákvörðun FME til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, sem vísaði átta töluliðum beiðninnar til nýrrar afgreiðslu stofnunarinnar með úrskurði A-491/2013 þann 16. ágúst 2013. Að því loknu tók FME ákvörðun þann 11. desember 2013 um aðgang að liðum nr. 1, 2, 3 og 6. Liðir nr. 1 og 3 taka til sama skjals, svo kæra kærenda tekur til eftirfarandi gagna:
1. og 3. Skýrsla PricewaterhouseCoopers („PWC“) um ákveðna þætti innra eftirlits Kaupþings banka hf.
2. Niðurstöður rannsóknar FME um áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf.
6. Skýrslur Kaupþings banka hf. um eiginfjárhlutfall miðað við uppgjörsdaginn 30. júní 2007.
Kæran var send FME þann 10. janúar 2014 til umsagnar og óskað eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af gögnum sem hún lýtur að. Umsögn FME barst svo með bréfi þann 10. febrúar 2014 ásamt minnislykli með hinum umbeðnu gögnum. Þann 12. febrúar 2014 var umsögn FME kynnt kærendum og þeim veittur kostur á að koma að frekari athugasemdum. Athugasemdir kærenda bárust með bréfi dags. 7. mars 2014. Þann 12. júní 2014 sendu kærendur erindi í tilefni af dómi Hæstaréttar Íslands í máli nr. 281/2014 frá 23. maí 2014.
Málsástæður aðila
Með ákvörðun FME dags. 11. desember 2013 var kærendum veittur aðgangur að hluta skýrslu PWC (liðir 1 og 3), annars vegar efnisyfirliti skýrslunnar að hluta og hins vegar bls. 1-9 að hluta. FME synjaði kærendum um aðgang að öðrum hlutum skýrslunnar á grundvelli 13. gr. laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi nr. 87/1998, 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, sem þá höfðu tekið gildi.
Um lið 2 tók FME fram að niðurstöður rannsóknar stofnunarinnar um áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf. væri að finna í kafla 3.5 í skýrslu um úttekt á rekstrarfélagi Kaupþings banka hf. frá mars 2009. Skýrslan ber heitið „Skýrsla um athugun á óhæði rekstrarfélaga verðbréfasjóða hjá Rekstarfélagi Kaupþings banka hf.“ FME synjaði kærendum um aðgang að kaflanum á grundvelli 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Synjun FME á aðgangi að skýrslum Kaupþings banka hf. um eiginfjárhlutfall, samkvæmt lið 6 í upphaflegri gagnabeiðni kærenda, byggðist á 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Kærendur byggja hins vegar á því að umbeðin gögn falli ekki undir framangreind þagnarskylduákvæði. Gagnaöflun kærenda sé þeim nauðsynleg til að taka til varna í einkamálum sem eru til meðferðar hjá Héraðsdómi Reykjavíkur. Þá sé nauðsynlegt að taka mið af ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Ákvæðið snúi ekki eingöngu að félögum sem séu orðin gjaldþrota eða slitum lokið, heldur sé nægjanlegt að slit fari fram. Ákvæðið verði ekki skilið á annan hátt en að upplýsingar, sem þagnarskylda FME myndi annars gilda um, séu ekki þagnarskyldar þegar um sé að ræða eftirlitsskyldan aðila sem er í slitameðferð.
Þá benda kærendur á að veita megi aðgang að hluta skjals. Persónugreinanlegar upplýsingar megi strika út. Þegar tekið sé mið af efnisyfirliti skýrslunnar og eðli hennar megi leiða að því líkur að upplýsingar um einstaka viðskiptamenn séu ekki stór þáttur skýrslunnar. Því megi taka tillit til trúnaðarskyldna samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002 án þess að synja um aðgang að stærri hluta skýrslunnar. Kærendur telja einnig að taka verði tillit til þess að FME sé eftirlitsstjórnvald sem hafi með höndum lögbundið eftirlit. Reglulega hafi komið fram gagnrýni á slíkar stofnanir og skilvirkni þeirra.
Um lið nr. 2 í gagnabeiðni kærenda er sérstaklega tekið fram að mikilvægt sé að almenningur fái aðgang að úttekt á óhæði rekstrarfélags bankans. Hvers konar annmarkar á því óhæði kunna að varða almannaheill og verulega hagsmuni kærenda. Loks benda kærendur á að umbeðnar upplýsingar hafi verið gerðar opinberar beint eða óbeint í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Þær séu því þess eðlis að trúnaðarreglur og þagnarskylda gildi ekki um þær, burtséð frá því hvort slíkar reglur hafi gilt um þær á einhverjum tímapunkti. Þá sé Kaupþing banki hf. undir stjórn skilanefndar og hafi því enga fjárhags- eða viðskiptalega hagsmuni af því að umbeðnar upplýsingar fari leynt.
Í umsögn FME kemur fram að stofnunin hafi veitt kærendum aðgang að öllum upplýsingum sem stofnuninni sé heimilt samkvæmt 13. gr. laga nr. 87/1998, 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga. Að mati FME uppfyllir beiðni kærenda ekki skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, þ.e. annars vegar að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota eða þvinguð slit fari fram, en hins vegar að upplýsingar séu veittar við rekstur einkamáls. Ákvæðið sé undantekning frá hinni sérstöku þagnarskyldu sem hvíli á starfsmönnum FME samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins. Þá sé 5. mgr. heimildarákvæði og varði eingöngu upplýsingar sem séu þagnarskyldar samkvæmt 1. mgr., og taki því ekki til upplýsinga sem séu þagnarskyldar samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002.
FME fjallar sérstaklega um tildrög þess að fjármálafyrirtæki séu tekin til slitameðferðar. Þar sem Kaupþing banki hf. var tekinn til slita að kröfu skilanefndar og slitastjórnar félagsins geti bankinn ekki talist í þvinguðum slitum. Þá sé bankinn enn í slitameðferð og hafi því ekki verið tekinn til gjaldþrotaskipta. Bankinn sé því ekki gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Þessu til stuðnings bendir FME á að Kaupþing hf. sé enn undir sérstöku eftirliti stofnunarinnar samkvæmt 101. gr. a. laganna, sbr. 2. gr. laga nr. 87/1998.
Varðandi það skilyrði 5. mgr. 13. gr., að upplýst sé um þagnarskyld atriði við rekstur einkamáls, áréttar FME að um undantekningarákvæði sé að ræða sem skýra verði þröngt. Að mati FME heimili undanþágan einungis þeim sem þagnarskylda samkvæmt 1. mgr. gildi um, að upplýsa fyrir dómi um atriði sem háð séu þagnarskyldu. Ekki sé hægt að skýra ákvæðið svo rúmt að það taki til almennra upplýsingabeiðna sem beint sé til FME, jafnvel þótt sá sem lagði beiðnina fram sé aðili að einkamáli fyrir dómi. Gagnaöflun í einkamálum fyrir dómi fari fram samkvæmt ákvæðum laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, og geti aðili að slíku máli skorað á gagnaðila að leggja fram gögn. Ákveðin réttaráhrif fylgi því að ekki sé orðið við slíkri áskorun.
Um lið 2 í gagnabeiðni kærenda tekur FME fram að af kæru kærenda megi ráða að kærð sé synjun FME um að veita aðgang að öðrum hluta skýrslunnar en forsíðu, efnisyfirliti og inngangskafla. Synjun stofnunarinnar hafi hins vegar eingöngu tekið til þess hluta kafla 3.5 í skýrslu stofnunarinnar þar sem áhættustýring Kaupþings banka hf. var til umfjöllunar. FME hafi veitt kærendum aðgang að forsíðu, efnisyfirliti og inngangskafla skýrslunnar að eigin frumkvæði, en stofnunin hafi ekki tekið efnislega afstöðu til skýrslunnar að öðru leyti.
Loks bendir FME á að rannsóknarnefnd Alþingis hafi verið skipuð á grundvelli laga nr. 142/2008. Samkvæmt lögunum hafi nefndin haft víðtækan rétt til upplýsinga frá einstaklingum, lögaðilum og stofnunum, þar á meðal FME. Á nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar hafi hvílt þagnarskylda um þær upplýsingar sem henni bárust og leynt áttu að fara. Hlutverk nefndarinnar hafi ekki verið að afhenda eða svipta hulunni af einstökum upplýsingum og gögnum sem henni voru afhentar við rannsóknina, heldur að skrifa skýrslu þar sem niðurstöður rannsóknarinnar voru birtar á samandregnu formi.
Í athugasemdum kærenda við umsögn FME kemur fram að afstaða stofnunarinnar komi á óvart í ljósi þess að um stjórnvald sé að ræða. Þá sé skýringu FME á stöðu Kaupþings banka hf. og umfangi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 hafnað. Auðsýnt sé að bankinn verði að teljast gjaldþrota, til að mynda með hliðsjón af 5. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002. Þegar ákvæðið sé lesið ásamt XII. kafla laganna í heild sé ljóst að Kaupþing sé gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Þá benda kærendur á að málið snúi að upplýsingagjöf samkvæmt upplýsingalögum, en ekki sé um að ræða áskorun samkvæmt lögum um meðferð einkamála nr. 91/1991. Úrræði samkvæmt síðarnefndu lögunum takmarki ekki heimildir samkvæmt upplýsingalögum eða undanþáguákvæðum laga nr. 87/1998. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna sé ekki hægt að skýra svo þröngri skýringu sem FME leggur til grundvallar. Kærendur ítreka að hægt sé að búa svo um að skýrslur sem FME hafi undir höndum verði ópersónugreinanlegar hvað einstaka fyrirtæki eða einstaklinga varði. Loks vekja kærendur athygli á því að þó að umfjöllun um rannsókn FME um áhættustýringu sjóða sé að finna í kafla 3.5 í skýrslu stofnunarinnar um óhæði rekstrarfélags bankans, megi vera ljóst af efnisyfirliti og inngangskafla hennar að hún innihaldi aðra niðurstöðukafla sem fjalli um rannsóknina.
Niðurstaða
1.
Mál þetta varðar beiðni kærenda um gögn um starfsemi Kaupþings banka hf., sem eru í vörslum FME á grundvelli eftirlitsheimilda stofnunarinnar. Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum, segir orðrétt:
„Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Að því leyti sem ekki eru tilgreindar með beinum og skýrum hætti þær upplýsingar sem ber að gæta trúnaðar um verður þó að skýra ákvæðið með hliðsjón af efni 9. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærendur teljast til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna eigi við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að leggja til grundvallar að Kaupþing banki hf. sé gjaldþrota í skilningi ákvæðisins. Í þessu samhengi getur engu breytt sú staðreynd að upphafleg krafa um slitameðferð hafi stafað frá skilanefnd og slitastjórn bankans, líkt og haldið er fram af hálfu FME. Sama gildir um fullyrðingar stofnunarinnar er lúta að því að bankinn hafi ekki verið tekinn til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum. Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er ekki gerður slíkur áskilnaður, enda verða bú fjármálafyrirtækja ekki tekin til gjaldþrotaskipta eftir almennum reglum samkvæmt 1. mgr. 101. gr. laga nr. 161/2002.
Með ákvörðun FME dags. 9. október 2008 tók stofnunin yfir vald hluthafafundar í Kaupþingi banka hf. og vék félagsstjórn hans frá störfum. Um leið voru öll málefni bankans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans. Verður að líta svo á að upp frá því hafi Kaupþing banki hf. verið í aðstöðu sem leggja má að jöfnu við að hafin væru gjaldþrotaskipti á búi hans, og bankinn gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þótt kærendur hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem þeir eru aðilar að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.
2.
Liðir 1 og 3 í upphaflegri gagnabeiðni kærenda ná til skýrslu endurskoðunarfyrirtækisins PWC um ákveðna þætti innra eftirlits Kaupþings banka hf. frá 31. desember 2008. Nánar tiltekið er um að ræða skýrslu um rannsókn á atvikum sem gerðust í vikunni fyrir hrun bankanna. Skýrslan er 203 tölusettar blaðsíður á lengd. FME hefur þegar veitt kærendum aðgang að bls. 1-9 að hluta, en einnig efnisyfirliti skýrslunnar að hluta líkt og hér greinir:Inngangur
Samandregin niðurstaða
Umfjöllun um einstaka verkþætti
1. Óeðlilegar fjármagnshreyfingar, milli fjármálafyrirtækja og milli landa
1.1 Stöður innlánsreikninga
1.2 Fjármagnshreyfingar innan samstæðu og milli fjármálafyrirtækja
1.3 Óafstemmdar peningafærslur í Corona
1.4 Óundirritaðir samningar
1.5 Sérstök fjárfestingafélög og önnur félög utan efnahags
1.6 Fjármögnun og lausafjárstaða
1.7 Handfærðar færslur í bókhaldi
1.8 Prókúruhafar
Niðurstöður verkþáttar
2. Meðferð afleiðusamninga
2.1 Heimildir til afleiðuviðskipta
2.2 Boðleiðir vegna afleiðuviðskipta
2.3 Lokanir afleiðusamninga fyrir tímann
2.4 Verðlagning afleiða og uppgjör afleiðusamninga
2.5 Greiðslur við uppgjör afleiðusamninga
2.6 Óuppgerðir afleiðusamningar
2.7 Meðferð skuldajöfnunar vegna afleiðusamninga
2.8 Framkvæmd veðkalla - aðrir en starfsmenn
2.9 Afleiðuviðskipti, veð og veðköll starfsmanna
Niðurstöður verkþáttar
3. Útlán, ábyrgðir og aðrar skuldbindingar
3.1 Skilmálabreytingar
3.2 Vaxtakjör og breytingar
3.3 Endanlegar afskriftir
3.4 Athugun samþykkta lánanefnda vegna nýrra lána og breytinga
3.5 Breytingar á tryggingum og veðum
3.6 Stórar og sérvaldar áhættuskuldbindingar
3.7 Lán til starfsmanna vegna verðbréfakaupa
3.8 Ný lán og uppgreidd á tímabilinu
3.9 Yfirdrættir
3.10 Ábyrgðir
Niðurstöður verkþáttar
4. Óeðlileg viðskipti með eignir og hlutdeildarskírteini verðbréfasjóða
4.1 Viðskipti með hlutdeildarskírteini 3. október 2008 (aðilar á heildarlista PWC og stærstu viðskipti
4.2 Viðskipti starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila með hlutdeildarskírteini verðbréfa- og fjárfestingarsjóða Kaupþings á tímabilinu 1. september til 21. október 2008
4.3 Eign (og eignarhlutfall) starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila í verðbréfa- og fjárfestingarsjóðum Kaupþings miðað við 31. ágúst, 30. september og 21. október 2008
4.4 Viðskipti á milli sjóða Kaupþings (með eignir úr verðbréfasafni) á tímabilinu 1. september til 21. október 2008
4.5 Verklag í kringum lokun á Peningamarkaðssjóði og Skammtímasjóði
Niðurstöður verkþáttar
5. Viðskipti starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila með verðbréf útgefin af bankanum
5.1 Viðskipti með eigin bréf Kaupþings (eigin bók)
5.2 Viðskipti með önnur bréf í eigu Kaupþings (eigin bók)
5.3 Viðskipti starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila með hlutabréf og skuldabréf tengd Kaupþingi
5.4 Viðskipti starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila með önnur verðbréf en útgefin af Kaupþingi
5.5 Viðskipti erlendra dótturfélaga
5.6 RegluvarslaNiðurstöður verkþáttar
6. Aðgangur starfsmanna, stjórnenda og tengdra aðila að kerfum bankans
Niðurstöður verkþáttar
7. Réttmæti fríðinda sem starfsmenn njóta
7.1 Hvaða fríðindi hafa starfsmenn bankans?
7.2 Var vikið frá viðmiðunarreglum bankans um fríðindi á því tímabili sem er til skoðunar í skýrslunni, þ.e. frá 1. september til 21. október 2008?
7.3 Óvenjulegar launagreiðslur á tímabilinu 1. september til 21. október 2008
Niðurstöður verkþáttar
8. Réttmæti umráða starfsmanna yfir rekstrarfjármunum gamla bankans s.s bílum, tölvum og símum
8.1 Eftirfylgni vegna tilmæla FME um að fartölvur starfsmanna yrðu ekki seldar
8.2 Eftirfylgni vegna verklagsreglu bankans um innköllun á eigum bankans sem voru í umsjón starfsmanna við starfslok
8.3 Ráðstöfun annarra eigna í eigu bankans til starfsmanna
Niðurstöður verkþáttar
9. Réttmæti heimilda starfsmanna til að ráðstafa fjármunum, s.s. innkaupaheimildir og risnuheimildir
9.1 Skoða hvort heimildir starfsmanna til að ráðstafa fjármunum, svo sem innkaupaheimildir og risnuheimildir hafi verið virtar
9.2 Skoða hvort úttekt hafi átt sér stað eftir að starfsmaður lét af störfum hjá gamla bankanum
Niðurstöður verkþáttar
10. Skoðun á fagfjárfestasjóðum
10.1 Hreyfingar á eignum og eignastöðu sjóða
10.2 Mótaðilar í viðskiptum
10.3 Hlutdeildarskírteinishafar
Niðurstöður verkþáttar
11. Sértækar athuganir að beiðni skilanefndar
11.1 [Strikað út]
11.2 [Strikað út]
11.3 [Strikað út]
11.4 [Strikað út]
11.5 [Strikað út]
11.6 [Strikað út]
11.7 [Strikað út]
11.8 [Strikað út]
11.9 [Strikað út]
11.10 [Strikað út]
11.11 [Strikað út]Fjármagnshreyfingar til Lúxemborgar
Niðurstöður verkþáttar
Í inngangskafla skýrslunnar kemur fram að með bréfi, dags. 15. október 2008, fól FME skilanefnd Kaupþings banka hf. að fá óháðan sérfræðing til að „kanna hvort vikið hafi verið frá innri reglum bankanna, lögum og reglum um starfsemi fjármálafyrirtækja, lögum um verðbréfaviðskipti, almennum hegningarlögum svo og öðrum réttarheimildum sem varðað geta háttsemi þeirra einstaklinga og lögaðila sem athugunin beinist gegn“. Í kjölfarið fól skilanefndin PWC að annast könnunina. Verkefni PWC var að kanna tiltekna þætti í rekstri Kaupþings banka hf. á tímabilinu 1. september til 21. október 2008, en þættirnir birtast í yfirkaflaheitum í efnisyfirliti skýrslunnar.
Í skýrslunni er fjallað með ítarlegum hætti um viðskipti og rekstur Kaupþings banka hf., eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, á framangreindu tímabili. Einnig er viðskiptamanna sparisjóðsins getið hvað eftir annað og viðskiptum við þá lýst í tengslum við lýsingu á rannsókninni, rannsóknaraðferðum og þeim niðurstöðum sem rannsakendur komast að. Þá er fjallað um launakjör og fríðindi einstakra starfsmanna bankans. Með vísan til þagnarskylduákvæða 13. gr. laga nr. 87/1998, 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga er það niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að FME beri ekki að veita aðgang að skýrslunni að undanskildum þeim hlutum hennar sem kærendum hefur þegar verið veittur aðgangur að. Þetta á við um svo stóran hluta skýrslunnar að ekki kemur til álita að leggja fyrir FME að afhenda hana að hluta, sbr. 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Kærendur halda því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á skýrslunni, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014.
3.
Liður nr. 2 í upphaflegri gagnabeiðni tók til „[niðurstaðna] rannsóknar FME á áhættustýringu sjóða frá maí 2008“. Af afgreiðslu FME má ráða að kærendur hafi afmarkað beiðni sína nánar í tölvupósti, þannig að óskað sé aðgangs að úttekt stofnunarinnar á áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf. Enn fremur er ljóst að FME afgreiddi beiðni kærenda á þann hátt að átt væri við afmarkaðan hluta skýrslu sem ber heitið „Skýrsla um athugun á óhæði rekstrarfélaga verðbréfasjóða hjá Rekstrarfélagi Kaupþings banka hf.“ Í ákvörðun FME kom skýrt fram að hún lyti einungis að aðgangi kærenda að þeim hluta skýrslunnar sem fjallaði um úttekt stofnunarinnar á áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf. FME synjaði kærendum um aðgang að þessum hluta skýrslunnar, líkt og fyrr greinir, en veitti kærendum hins vegar aðgang að forsíðu, efnisyfirliti og inngangskafla skýrslunnar „til frekari upplýsinga“.Samkvæmt framangreindu verður ekki ráðið af gögnum málsins að kærendur hafi beðið um aðgang að skýrslunni í heild. Kærendur gerðu ekki athugasemd við framangreinda afmörkun FME á lið nr. 2 í upphaflegri gagnabeiðni sinni fyrr en í kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, þar sem tekið er fram að synjun FME á aðgangi að „öðrum hlutum skýrslunnar“ sé byggð á tilteknum þagnarskylduákvæðum. Eins og hér stendur á verður að fallast á það með FME að stofnunin hafi ekki tekið efnislega afstöðu til aðgangs kærenda að öðrum hlutum skýrslunnar en þeim sem fjallaði sérstaklega um niðurstöður úttektar á áhættustýringu sjóða Kaupþings banka hf. Beiðni kærenda um aðgang að skýrslunni umfram þann hluta er því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál með vísan til 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Umræddur skýrsluhluti er um það bil ein blaðsíða á lengd, undir fyrirsögninni „III. Áhættustýring“. Þar er greint frá könnun FME á áhættustýringu rekstrarfélags Kaupþings banka hf., upplýsingabeiðni stofnunarinnar, svörum bankans og heimfærslu til viðeigandi ákvæða laga og reglugerða. Loks er dregin saman í stuttu máli niðurstaða könnunarinnar. Það er mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að umfjöllunin innihaldi upplýsingar um viðskipti og rekstur bankans sem leynt eigi að fara með vísan til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Þetta á við um allan kaflann, og kemur því ekki til álita að veita aðgang að honum að hluta með vísan til 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Að lokum er ekki fallist á það með kærendum að umfjöllun í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis leiði til þess að þagnarskyldu sé aflétt, með vísan til þess rökstuðnings sem fram kom um skýrslu PWC að framan. Synjun FME á aðgangi kærenda að umbeðnum skýrsluhluta er því staðfest.
4.
Liður nr. 6 í gagnabeiðni kærenda var í upphafi orðaður þannig að beðið var um aðgang að skýrslu Kaupþings til FME dags. 30. júní 2007. Í ákvörðun FME er tekið fram að bankinn hafi skilað tveimur skýrslum til stofnunarinnar um eiginfjárhlutfall miðað við þennan tiltekna uppgjörsdag, einni fyrir samstæðuna og annarri fyrir móðurfélagið. FME tekur fram í ákvörðun sinni að litið sé svo á að beiðnin varði þessar skýrslur. Ekki verður séð að kærendur hafi gert athugasemd við þessa afmörkun beiðninnar, en í kæru er liður nr. 6 þó einnig sagður taka til skýrslna um stórar áhættuskuldbindingar. Rétt er að taka fram að í upphaflegri gagnabeiðni kærenda eru skýrslur um stórar áhættuskuldbindingar Kaupþings undir lið nr. 5. Synjun FME á aðgangi samkvæmt þeim lið er einnig til meðferðar hjá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, sbr. mál ÚNU 13100005, og telur úrskurðarnefndin ónauðsynlegt að fjalla um það atriði nánar hér.
Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér umræddar skýrslur. Þær eru á töflureiknisformi og á íslensku. Undir liðnum „almennar upplýsingar um skjalið“ kemur fram að það sé ætlað fjármálafyrirtækjum vegna skýrslu um eiginfjárhlutfall til FME sbr. reglur nr. 530/2003. Skjalinu skuli skilað rafrænt til stofnunarinnar en einnig skuli senda inn staðfesta útprentun með pósti. Skjalið inniheldur sjálfvirkar reikniformúlur sem skila niðurstöðum innsláttar fjármálafyrirtækis í samandregið form.
Tölulegar upplýsingar um eiginfjárstöðu fjármálafyrirtækis á tilteknum tímapunkti teljast án nokkurs vafa til viðkvæmra upplýsinga um viðskipti og rekstur þess. Að auki hafa skýrslurnar að geyma upplýsingar um tiltekna viðskiptamenn bankans. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur skjalið því að geyma upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, 1. mgr. 58. gr. laga nr. 161/2002 og 9. gr. upplýsingalaga. Kærendur hafa ekki fært fram röksemdir sem leiða til þess að þagnarskyldunni verði aflétt, með vísan til þess rökstuðnings sem fram kemur um liði 1-3 í gagnabeiðni kærenda að framan. Því er staðfest synjun FME á að veita kærendum aðgang að skýrslum Kaupþings banka hf. um eiginfjárhlutfall miðað við uppgjörsdaginn 30. júní 2007.
Úrskurðarorð
Beiðni kærenda um aðgang að skjalinu „Skýrsla um athugun á óhæði rekstrarfélaga verðbréfasjóða hjá Rekstrarfélagi Kaupþings banka hf.“ frá mars 2009 er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál, umfram þann hluta hennar á bls. 14-15 sem hefur að geyma niðurstöður rannsóknar Fjármálaeftirlitsins á áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf. Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins frá 11. desember 2013 á aðgangi kærenda að skýrslu PricewaterhouseCoopers um ákveðna þætti innra eftirlits Kaupþings banka hf. frá 31. desember 2008, umfram þá skýrsluhluta sem kærendur hafa þegar fengið aðgang að, niðurstöðum rannsóknar Fjármálaeftirlitsins um áhættustýringu sjóða rekstrarfélags Kaupþings banka hf. og skýrslum Kaupþings banka hf. um eiginfjárhlutfall miðað við uppgjörsdaginn 30. júní 2007.Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson