Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 165/2021

Miðvikudaginn 15. september 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 29. mars 2021, kærði , A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 1. janúar 2021 um hækkun á greiðslu ellilífeyris.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt greiðsluseðli Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 1. janúar 2021, fékk kærandi greiddar 86.188 krónur í ellilífeyri að frádreginni staðgreiðslu og innborgun á ofgreiðslukröfu.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 29. mars 2021. Með bréfi, dags. 31. mars 2021, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 27. maí 2021, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar þann sama dag. Með tölvubréfi, mótteknu 8. júní 2021, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. júní 2021. Með bréfi, dags. 11. júní 2021, barst viðbótargreinargerð frá Tryggingastofnun ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 14. júní 2021. Viðbótargögn bárust frá kæranda 5. júlí 2021 og voru þau send Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júlí 2021. Frekari efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru greinir kærandi frá því að hann telji að greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins til hans þann 1. janúar 2021 séu of lágar miðað við ef stofnunin hefði farið eftir lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Kærandi vísar í 69. gr. laganna en þar segi:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Kærandi telji að fara hefði átt eftir launavísitölu en ekki vísitölu neysluverðs, eins og Tryggingastofnun hafi gert þar sem launavísitalan sé hærri. Ef fara eigi eftir vísitölu neysluverðs sé það aðeins í þeim tilvikum þegar launavísitala sé lægri en vísitala neysluverðs. Það að fara eigi eftir fjárlögum hverju sinni geti varla þýtt að fjárlög geti yfirtekið önnur lög sem séu í gildi eins og lög nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Kærandi hafi fengið greiddar 88.188 krónur frá Tryggingastofnun þann 1. janúar 2021. Kærandi telji að hann hefði átt að fá 93.479 krónur ef stofnunin hefði farið eftir 69. gr. laga um almannatryggingar. Kærandi kæri því þessa afgreiðslu til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Í athugasemdum kæranda, mótteknum 8. júní 2021, vísar kærandi til vefs Hagstofu Íslands þar sem komi fram hvernig Hagstofan meti launaþróun og fái út með þeim útreikningum það sem Hagstofan kalli launavísitölu. Um laun og tekjur segi:

„Útreikningar á launaþróun og launum byggjast á upplýsingum úr launarannsókn Hagstofu Íslands. Launarannsóknin er byggð á úrtaki fyrirtækja, sveitarfélaga og stofnana með tíu eða fleiri starfsmenn og er gagna aflað mánaðarlega rafrænt fyrir öll störf. Safnað er ýtarlegum upplýsingum um laun, launakostnað, greiddar stundir og ýmsa bakgrunnsþætti starfsmanna og launagreiðenda. Mánaðarleg launavísitala mælir mánaðarlegar breytingar á reglulegum launum á íslenskum vinnumarkaði og sýnir almenna launaþróun. Ársfjórðungsleg launavísitala gefur sundurliðaðar upplýsingar um launaþróun einstakra hópa á íslenskum vinnumarkaði. Birtar eru niðurstöður eftir launþegahópum og atvinnugrein.“

Kærandi telji að Tryggingastofnun hafi ekki notað útreikninga Hagstofunnar við útreikninga á launaþróun eins og stofnunin verði að gera þar sem stofnunin sé sjálf ekki með neina útreikninga á launaþróun og vísi ekki til slíkra útreikninga við ákvörðun á þeirri 3,6% hækkun sem kærandi hafi fengið.

Í athugasemdum kæranda er í kjölfarið vísað til svars fjármála- og efnahagsráðherra sem fram komi í greinargerð Tryggingastofnunar. Að mati kæranda segi ráðherra að hækkanir greiðslna frá Tryggingastofnun skuli taka mið af meðaltalshækkun launaþróunar á vinnumarkaðinum og þó að ráðherra tiltaki ekki árið geti hann varla átt við annað ár en 2020. Það hafi Tryggingastofnun ekki gert þegar stofnunin hafi reiknað út hækkun á greiðslum til kæranda þann 1. janúar 2021 sem hafi átt að taka mið af meðaltalslaunaþróun sem hafði orðið á árinu 2020.

Þá er í athugasemdum kæranda vísað til umfjöllunar Tryggingastofnunar í greinargerð sinni um athugasemdir með frumvarpi sem hafi orðið að fjárlögum fyrir 2021. Kærandi hafni því alfarið að bætur til hans hafi hækkað í hlutfalli við meðaltal launaþróunar og hafni því að Tryggingastofnun geti stuðst við eitthvað annað en þá launaþróun sem þegar hafi orðið. Kærandi hafni því enn fremur að Tryggingastofnun geti stuðst við ímyndaða launaþróun á árinu 2021 við útreikning á hækkun bóta til hans þann 1. janúar 2021. Tryggingastofnun hafi ekki sýnt fram á nein rök fyrir því hvernig stofnunin finni 3,6% hækkunina út.

Kærandi tekur fram að Tryggingastofnun bendi á að stofnunin verði að fara eftir því sem standi í fjárlögum hverju sinni. Kærandi hafni því að í þessu tilviki geti stofnunin farið eftir því sem standi í fjárlögum um 3,6% hækkun bóta almannatrygginga. Kærandi bendi á að það sé í andstöðu við orðalag 69. gr. laga um almannatryggingar þar sem sú hækkun sé ekki í samræmi við meðaltal launaþróunar og engin rök eða útreikningar séu lagðir fram fyrir þeirri 3,6% hækkun. Að mati kæranda hefði Tryggingastofnun átt að fara eftir útreikningum Hagstofunnar um launaþróun en þeir útreikningar komi fram í launavísitölu Hagstofunnar. Launavísitala Hagstofunnar sé almennt notuð við að reikna út launahækkanir samkvæmt launaþróun í þeim tilvikum sem kveðið sé á um að launahækkanir skuli vera samkvæmt launaþróun.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram kærð sé hækkun á ellilífeyri árið 2021.

Í 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007, með síðari breytingum, sé kveðið á um að fullur ellilífeyrir skuli vera 3.081.468 kr. á ári. Ellilífeyri skuli lækka um 45% af tekjum lífeyrisþegans, sbr. 16. gr., uns lífeyririnn falli niður. Ellilífeyrisþegi skuli hafa 300.000 kr. almennt frítekjumark við útreikning ellilífeyris. Þá skuli ellilífeyrisþegi hafa 1.200.000 kr. sérstakt frítekjumark vegna atvinnutekna.

Í 69. gr. almannatryggingalaga, með síðari breytingum, sé kveðið á um að bætur almannatrygginga, svo og greiðslur samkvæmt 63. gr. og fjárhæðir samkvæmt 22. gr., skuli breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skuli taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Með fjárlögum nr. 158/2020 hafi Alþingi veitt fjárheimild til greiðslna ellilífeyris fyrir árið 2021.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 1333/2020 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021 hafi fjárhæð ellilífeyris verið hækkuð í 266.033 kr. á mánuði fyrir árið 2021, eða 3.192.396 kr. á ári.

Í kæru komi fram að kærandi telji að miða eigi við launavísitölu en ekki vísitölu neysluverðs þegar fjárhæð ellilífeyris sé ákvörðuð. Sú fullyrðing sé ekki í samræmi við orðalag ákvæðis 69. gr. almannatryggingalaga sem vísi einungis til þess að breytingar á fjárhæðum bóta almannatrygginga skuli taka mið af launaþróun, en þó aldrei hækka minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.

Núverandi ákvæði 69. gr. almannatryggingalaga komi til með lögum nr. 130/1997. Í athugasemdum sem fylgt hafi frumvarpi því sem hafi orðið að lögum nr. 130/1997 komi meðal annars fram að eðlilegt sé að fjárhæð bótanna verði ákveðin á fjárlögum hverju sinni, enda byggist viðmiðun þeirra á sömu forsendum og fjárlög um almenna þróun launa og verðlags á fjárlagaárinu.

Umboðsmaður Alþingis hafi tekið til skoðunar erindi þar sem hafi reynt á sambærlegt álitaefni og því sem hér sé kært, sbr. mál nr. 9818/2018. Þar komi fram að „samkvæmt lagaákvæðinu sem um ræðir skulu bætur almannatrygginga breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs. Af forsögu ákvæðisins má ráða að þegar talað er um að hækkun bóta skuli taka mið af launaþróun hafi ekki verið ætlun löggjafans að festa hækkanir við tiltekna vísitölu, líkt og launavísitölu. Því hafi ráðherra tiltekið svigrúm til að meta og taka mið af ólíkum aðstæðum þegar reyni á launaþróun.”

Í svari fjármála- og efnahagsráðherra við fyrirspurn um hækkun bóta almannatrygginga segi að „það er mat hverju sinni í fjárlagagerðinni hvernig taka skuli mið af launaþróun en almennt má segja að gengið sé út frá meðalhækkunum í kjarasamningum á almennum vinnumarkaði að teknu tilliti til þess hvenær hækkanirnar taka gildi á árinu. Þessi viðmið hafa því falið í sér að tekið hefur verið mið af meðalbreytingum á vinnumarkaðnum í heild fremur en af hækkun einstakra hópa, t.d. hinna lægst launuðu.”

Í athugasemdum með frumvarpi því sem hafi orðið að fjárlögum fyrir árið 2021 segi að „í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 3,6% frá og með 1. janúar 2021. Hækkunin byggist á mati á áætluðum meðaltaxtahækkunum á vinnumarkaðinum í heild fyrir árið 2021. Framangreindar forsendur eru í samræmi við 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um að bæturnar skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.”

Tryggingastofnun sé bundin þeim lögum og reglugerðum sem gildi um starfsemi stofnunarinnar. Með fjárlögum fyrir árið 2021 og reglugerð nr. 1333/2020 hafi fjárhæð ellilífeyris verið  hækkuð í 3.192.396 kr. á ári og hafi verið um að ræða 3,6% hækkun frá árinu áður. Ellilífeyrir kæranda hafi verið hækkaður til samræmis við það árið 2021.

Að lokum sé rétt að taka það fram, líkt og fram komi hjá umboðsmanni Alþingis í áðurnefndu máli nr. 9818/2018, að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggi til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Tryggingastofnun komi ekki að því að ákvarða hækkun á lífeyrisgreiðslum hverju sinni.

Í ljósi þess að ákvörðun um hækkun á lífeyri kæranda sé tekin af öðru stjórnvaldi, vilji Tryggingastofnun vekja athygli á því að stofnunin hafi aðeins þær upplýsingar sem að framan greini um þær forsendur sem miðað hafi verið við þegar ákvörðun um hækkun ellilífeyris hafi verið tekin. Enn fremur taki Tryggingastofnun fram að telji úrskurðarnefnd ástæðu til þess að fá frekari upplýsingar um þær forsendur þyrfti að fá þær upplýsingar hjá því stjórnvaldi sem hafi komið að ákvörðuninni.

Tryggingastofnun ítrekar í viðbótargreinargerð sinni, dags. 11. júní 2021, að ákvörðun um hækkun á lífeyri kæranda sé tekin af öðru stjórnvaldi.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyri til kæranda. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort lífeyrisgreiðslur kæranda fyrir árið 2021 hafi hækkað í samræmi við 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Ákvæði um greiðslur ellilífeyris er að finna í 69. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þar segir:

„Bætur almannatrygginga, svo og greiðslur skv. 63. gr. og fjárhæðir skv. 22. gr., skulu breytast árlega í samræmi við fjárlög hverju sinni. Ákvörðun þeirra skal taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í 70. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er kveðið á um heimild ráðherra til að kveða á um nánari framkvæmd laganna í reglugerðum. Á grundvelli þeirrar heimildar var sett reglugerð nr. 1333/2020 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2021. Í 1. gr. hennar kemur fram að ellilífeyrir, samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um almannatryggingar, skuli vera 266.033 krónur á mánuði og 3.192.396 krónur á ári. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1121/2019 um fjárhæðir bóta almannatrygginga og félagslegrar aðstoðar fyrir árið 2020 var ellilífeyrir 256.789 kr. á mánuði og 3.081.468 kr. á ári á árinu 2020.

Í frumvarpi sem varð að fjárlögum fyrir árið 2021 segir að fjárheimildir málefnasviða og málaflokka séu settar fram á áætluðu verðlagi ársins 2021. Verðlagsbreytingar á milli áranna 2020 og 2021 miðist við þjóðhagsspá Hagstofu Íslands frá 1. október en launabætur til stofnana taki mið af kjarasamningum sem samið hafi verið um vorið 2020. Um launaforsendur segir:

„Hækkun fjárheimilda málefnasviða og málaflokka í fjárlagafrumvarpinu vegna launahækkana er tvíþætt. Annars vegar er um að ræða endurmat launaforsendna fyrir árin 2019 og 2020 og mat á áhrifum þeirra á ársgrundvelli fyrir árið 2021. Á vormánuðum 2020 var samið við flest félög opinberra starfsmanna eftir að kjarasamningar höfðu verið lausir frá apríl 2019. Í þeim samningum var samið um afturvirkar hækkanir frá lokum síðustu samninga. Almennt var samið um krónutöluhækkanir í stað hlutfallslegra prósentuhækkana, auk þess sem breytingar voru gerðar á orlofsréttindum. Mat þeirra samninga sem eftir eru byggist á niðurstöðum þeirra samninga sem nú er lokið. [...] Hins vegar eru reiknaðar inn launahækkanir fyrir árið 2021 samkvæmt fyrirliggjandi kjarasamningum og spá um hækkanir í þeim samningum þar sem enn er ósamið við félög ríkisstarfsmanna. Þar sem hækkanir kjarasamninganna voru í formi krónutölu er hlutfallsleg hækkun þeirra misjöfn eftir stéttarfélögum. Samkvæmt mati á samningunum er áætlað að almennar launahækkanir á árinu 2021 verði um 3,6% að jafnaði og taka þær almennt gildi þann 1. janúar 2021.“

Um bætur almannatrygginga segir enn fremur:

„Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að prósentuhækkun bóta almannatrygginga, þ.e. elli- og örorkulífeyris, og bóta samkvæmt lögum um félagslega aðstoð verði 3,6% frá og með 1. janúar 2021. Hækkunin byggist á mati á áætluðum meðaltaxtahækkunum á vinnumarkaðinum í heild fyrir árið 2021. Framangreindar forsendur eru í samræmi við 69. gr. laga um almannatryggingar, nr. 100/2007, þar sem kveðið er á um að bæturnar skuli breytast árlega og taka mið af launaþróun, þó þannig að þær hækki aldrei minna en verðlag samkvæmt vísitölu neysluverðs.“

Í niðurstöðu umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9818/2021, sem varðaði það hvernig launaþróun væri metin við gerð tillögu til fjárlaga um breytingar á fjárhæðum bóta, segir meðal annars að það komi í hlut fjármála- og efnahagsráðherra við undirbúning og í frumvarpi til fjárlaga fyrir hvert ár að taka ákvörðun um hvaða viðmiðanir hann leggur til grundvallar tillögugerð sinni um launaþróun. Jafnframt segir að ráðherra hafi tiltekið svigrúm til að taka mið af ólíkum aðstæðum hverju sinni.

Fyrir liggur að 3,6% hækkun ellilífeyris var ákveðin í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2021 á grundvelli 69. gr. laga um almannatryggingar. Þá liggur fyrir að samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 1333/2020, sbr. reglugerð nr. 1121/2019, hækkaði fjárhæð ellilífeyris um 3,6% á árinu 2021 frá árinu 2020. Einnig er óumdeilt að ellilífeyrisgreiðslur til kæranda hækkuðu í samræmi við framangreint. Að því virtu telur úrskurðarnefnd velferðarmála ekki tilefni til að gera athugasemdir við hækkun ellilífeyrisgreiðslna til kæranda.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun ellilífeyrisgreiðslna til handa kæranda staðfest.

Bent er á að það er hlutverk löggjafans að kveða á um árlega breytingu bóta samkvæmt 69. gr. laga um almannatryggingar og það hefur löggjafinn gert með setningu fjárlaga. Úrskurðarnefnd velferðarmála telur að það falli utan úrskurðarvalds nefndarinnar að endurskoða hvort löggjafinn hafi við samþykkt fjárlaga fylgt þeim matskenndu viðmiðum sem löggjafinn hefur sett með 2. málsl. 69. gr. laga um almannatryggingar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um hækkun á ellilífeyrisgreiðslum til A, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir