1095/2022. Úrskurður frá 5. október 2022

Hinn 5. október 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1095/2022 í máli ÚNU 22010006.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 15. janúar 2022, kærði A afgreiðslu Matvælastofnunar á beiðni hans um upplýsingar. Kærandi óskaði hinn 30. desember 2021 eftir svörum við eftirfarandi spurningum:

1. Hve margir hafi verið settir í rúningsbann á vegum Matvælastofnunar.
2. Hve margir hafi verið settir í bann við kaup á kálfum á vegum Matvælastofnunar.
3. Hvert sé hlutverk og ábyrgð forstjóra Matvælastofnunar.
4. Hvaða reglur gildi um flutning á sláturgripum.
5. Hvaða reglur gildi um starfsmenn Matvælastofnunar að því er varðar meinta heimild þeirra til að reka gripi inn og fara inn í útihús án leyfis bónda, og gera skýrslu.
6. Hvort starfsmönnum Matvælastofnunar sé ekki skylt að segja sannleikann, og hver viðurlög séu ef þeir gera það ekki.
7. Hverjir svari andmælum.
8. Hvort héraðsdýralæknir ráði öllu á sínu svæði og ef ekki, hverjir þá.
9. Hvort eðlilegt sé að tiltaka í skýrslu að ákveðin atriði hafi verið skoðuð, sem í reynd hafi ekki verið skoðuð, og hvort ekki skuli taka myndir af því sem hafi verið lagfært.
10. Hversu oft sé farið til sumra búfjáreigenda.
11. Hvar það komi fram í lögum að landeigandi skuli hirða hræ eftir aðra.
12. Hvort menn á vegum Matvælastofnunar geti skotið dýr án leyfis landeiganda á jörð hans.
13. Hvort sauðfjárbændur þurfi að hafa tvöfalt rými, þ.e. hvort gera þurfi til að mynda ráð fyrir plássi fyrir 200 kindur ef bóndi er með 100 kindur á fóðrun.
14. Hvort þeir sem séu með hross þurfi ekki að hafa skjól, eða hvort það sé nóg að hafa hól.
15. Hvort það sé í lagi að setja á markað gripi sem sýktir eru af campylobacter jejuni.
16. Hvort það sé ekki bannað að hafa aðeins stálmottur í fjárhúsum og ef svo er, af hverju það sé enn.

Í svari Matvælastofnunar til kæranda, dags. 11. janúar 2022, kom fram að fyrirspurnir kæranda upp­fylltu ekki skilyrði upplýsingalaga, enda lyti erindið ekki að afhendingu gagna. Af þeim sökum skyldi kæranda gefinn kostur á að afmarka erindi sitt nánar og tiltaka hvaða gagna væri óskað aðgangs að. Yrði það ekki gert myndi stofnunin ekki taka erindið til afgreiðslu.

Hinn 18. janúar 2022 framsendi kærandi þær spurningar sem hann hafði borið upp við stofnunina hinn 30. des­­ember til forstjóra Matvælastofnunar. Kæranda var svarað daginn eftir. Kom þar fram að allar spurningar kæranda væru á borðum þeirra sérfræðinga sem hefðu með málaflokkinn að gera, sem myndu svara honum eins og mögulegt væri. Einhver þeirra atriða sem kærandi spyrði um mætti lesa um á vefsíðu Matvælastofnun­ar, svo sem um skoðunaratriði við eftirlit.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Matvælastofnun með erindi, dags. 17. janúar 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Matvælastofnun léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Matvælastofnunar barst úrskurðarnefndinni hinn 2. febrúar 2022. Í umsögninni kemur fram að heiti upplýsingalaga sé óheppilegt og geti valdið misskilningi, því lögin fjalli ekkert um rétt almenn­ings til aðgangs að upplýsingum frá stjórnvöldum. Eðlilegra væri að lögin hétu lög um rétt almennings til aðgangs að gögnum hjá stjórnvöldum, sem væri afmarkaðra hugtak og gæfi betur til kynna um hvað málið snerist.

Að því er varðaði töluliði 1 og 2 í fyrirspurn kæranda væri engin samantekt eða skjal til hjá Matvæla­stofnun um það hve margir hefðu verið settir í rúningsbann eða bann við kaup á kálfum. Stofnuninni væri ekki skylt að búa til ný skjöl, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Um hlutverk og ábyrgð for­stjóra Matvælastofnunar, sbr. tölulið 3, gæti kærandi lesið í lögum um Matvælastofnun, nr. 30/2018, en ekki kallað eftir lögunum á grundvelli upplýsingalaga.

Um töluliði 4 og 5 í fyrirspurn kæranda væri það að segja að um starfsemi kæranda giltu lög um matvæli, nr. 93/1995, og lög um dýravelferð, nr. 55/2013, auk fjölda reglugerða. Kæranda bæri að kynna sér þá löggjöf sem gilti um reksturinn. Matvælastofnun bæri vitanlega ákveðna leiðbeiningar­skyldu í þessum efnum, en ekki væri þó hægt að svara þessum spurningum kæranda með því að veita honum aðgang að gögnum hjá stofnuninni. Því hafi beiðni kæranda verið synjað. Um þá töluliði sem eftir stæðu í fyrirspurn kæranda var vísað til þess að um væri að ræða spurningar sem hvorki beindust að fyrirliggjandi gögnum sem vörðuðu tiltekið mál hjá Matvælastofnun né tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Því væri stofnuninni óskylt að svara umræddum spurningum á grundvelli upplýsingalaga.

Umsögn Matvælastofnunar var kynnt kæranda með bréfi, dags. 3. febrúar 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Þær bárust daginn eftir. Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðar­nefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

1.

Í málinu er deilt um afgreiðslu Matvælastofnunar á erindi kæranda, sem samanstendur af fyrirspurnum m.a. um rúningsbann, bann við kaup á kálfum og framkvæmd eftirlits hjá Matvæla­stofnun. Stofnunin vís­aði frá erindi kæranda þar sem það lyti ekki að afhendingu gagna og uppfyllti þar af leiðandi ekki skil­yrði upplýsingalaga. Í umsögn Matvælastofnunar er ýmist vísað til þess að stofn­un­inni sé óskylt að búa til ný gögn sem svari fyrirspurnum kæranda, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga, eða að fyrir­spurn­ir hans beinist ekki að fyrirliggjandi gögnum tiltekins máls eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum hjá stofn­un­inni.

2.

Um beiðni kæranda um upplýsingar um hve margir hafi verið settir í rúnings­bann og bann við kaup á kálf­um á vegum Matvælastofnunar, sbr. töluliði 1 og 2 í beiðni, hefur stofn­un­in gefið þær skýringar í um­sögn til úrskurðarnefnd­ar­innar að hvorki sé til samantekt né skjal um þetta efni sem hægt sé að veita aðgang að. Úrskurð­ar­nefnd­in tekur af þessu tilefni fram að þegar svo hátt­ar til að beiðni um að­­gang að upplýsingum og gögn­um nær samkvæmt efni sínu til upplýsinga sem nauð­synlegt er að vinna upp úr fyrirliggjandi gögn­um er ekki sjálfgefið að unnt sé að synja beiðninni á grundvelli 3. málsl. 1. mgr. 5. gr. heldur ber stjórn­valdi að kanna hvort beiðandi óski aðgangs að gögnum þar sem umbeðn­ar upplýsingar er að finna svo hann geti tekið afstöðu til þess hvort hann vilji fá þau afhent, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsinga­laga og 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar umbeðnar upplýsingar er að finna í mörg­um fyrirliggjandi gögn­um ber eftir atvikum að afhenda aðila lista yfir mál og/eða málsgögn sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint þau mál eða þau málsgögn sem hann óskar eftir að­gangi að, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 15. gr. upp­lýsingalaga.

Í málinu liggur fyrir að þessum hluta beiðni kæranda var vísað frá þrátt fyrir að gögn málsins gefi til kynna að Mat­vælastofnun haldi utan um framangreindar upplýsingar, þótt þær liggi ekki fyrir í saman­teknu formi. Úrskurðarnefndin telur samkvæmt því að beiðni kæranda hafi ekki fengið þá efnislegu meðferð á lægra stjórn­sýslu­stigi sem úrskurðarnefndinni er fært að endurskoða. Hin kærða ákvörðun, hvað varðar tölulið 1 og 2 í beiðni, er að þessu leyti þannig haldin efnislegum ann­mörkum sem eru að mati nefndarinnar svo verulegir að ekki verður hjá því komist að fella hana úr gildi og leggja fyrir Matvælastofnun að taka málið til nýrrar og lögmætrar meðferðar sem felur m.a. í sér að afmarka beiðni kæranda við gögn hjá stofnuninni sem liggja fyrir og heyra undir beiðni kær­anda, og taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt til að fá að­gang að þeim gögnum, í heild eða að hluta.

3.

Í ákvörðun Matvælastofnunar og umsögn til úrskurðarnefndarinnar hefur stofnunin vísað til þess að beiðni kæranda beinist að öðru leyti ekki að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál hjá stofnun­inni né tilteknum fyrirliggjandi gögnum, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga veita lögin rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögn­um. Af þessari meginreglu leiðir að þegar aðilum sem falla undir upplýsingalög berst beiðni um upp­lýs­ingar þá ber þeim á grundvelli laganna skylda til að kanna hvort fyrir liggi í vörslum þeirra gögn með þeim upplýsingum sem óskað er eftir, sbr. 15. gr. laganna, og í kjölfarið taka rökstudda ákvörðun um hvort veita beri kæranda aðgang að gögnunum á grund­velli laganna í heild eða að hluta.

Af upplýsingalögum verður ekki leidd sambærileg skylda aðila sem heyra undir gildissvið laganna til að svara almenn­­um fyrir­spurn­um sem hafa ekki tengsl við gögn í vörslum þeirra. Ekki er útilokað að þeim aðil­um kunni að vera skylt að bregðast við slíkum fyrirspurnum þótt ekki liggi fyrir gögn með upplýs­ing­unum sem óskað er eftir, sbr. 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, og óskráða leið­beiningar­reglu þess efnis að stjórnvöldum sé skylt að veita þeim sem til þeirra leita nauð­synlega aðstoð og leið­beiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra. Hins vegar er það almennt ekki í verka­hring úrskurðarnefndar um upplýsingamál að taka afstöðu til slíkra erinda miðað við hvernig hlutverk nefnd­arinnar er afmark­að í 20. gr. upp­lýs­inga­laga.

Úrskurðarnefndin fellst á þær skýringar Matvælastofnunar að beiðni kæranda, samkvæmt töluliðum 3 til og með 16, beinist ekki að fyrir­liggjandi gögnum sem varði tiltekið mál hjá stofnuninni né tilteknum fyrirliggjandi gögnum, sbr. 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Nefndin telur því að stofnuninni hafi verið heimilt að vísa beiðni kæranda frá að þessu leyti, enda verður ekki séð að fyrirspurnir kæranda, a.m.k. í þeirri mynd sem þær voru settar fram, lúti að afhendingu gagna í vörslum Matvælastofnunar. Þá er ljóst að stofnunin veitti kær­anda leiðbeiningar og gaf honum færi á að afmarka beiðni sína nánar, svo sem skylt er samkvæmt 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu telur úrskurðar­nefnd­in að ekki sé unnt að líta svo á að kær­anda hafi verið synjað um aðgang að gögnum í skilningi 20. gr. upp­lýsingalaga. Því er óhjá­kvæmi­legt að vísa kærunni frá úrskurð­ar­nefnd um upplýsingamál að öðru leyti en greinir í kafla 2 að framan.

Úrskurðarorð

Beiðni A, dags. 30. desember 2021, er vísað til Matvælastofnunar til nýrrar meðferð­ar og afgreiðslu hvað varðar töluliði 1 og 2 í beiðni. Kæru A er að öðru leyti vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir