Mál nr. 198/2021 - Úrskurður
.
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 198/2021
Fimmtudaginn 2. september 2021
A
gegn
Kópavogsbæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 16. apríl 2021, kærði B, f.h. A, Kópavogi, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Kópavogsbæjar, dags. 9. mars 2021, um að synja beiðni hennar um greiðslu fyrir 40 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar.
I. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi er með samning við Kópavogsbæ í formi notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA) sem kveður á um 385 klukkustunda aðstoð í mánuði. Frá því í maí 2019 hefur verið uppi ágreiningur vegna beiðni kæranda um greiðslu fyrir 40 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar. Með ákvörðun þjónustudeildar fatlaðra, dags. 28. desember 2020, var þeirri beiðni synjað með vísan til ákvörðunar bæjarstjórnar um að greiða að hámarki 16 tíma á mánuði miðað við fullan sólarhringssamning. Kærandi bar þá ákvörðun undir velferðarráð Kópavogs sem staðfesti synjunina með vísan til þess að þjónusta væri veitt í samræmi við heildstætt mat á þjónustuþörfum og reglur bæjarins um NPA samninga, sbr. bréf þess efnis, dags. 9. mars 2021.
Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 16. apríl 2021. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. apríl 2021, var óskað eftir greinargerð Kópavogsbæjar ásamt gögnum málsins. Greinargerð barst úrskurðarnefndinni 1. júní 2021 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar sama dag. Athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála felli niðurstöðu velferðarráðs úr gildi og að Kópavogsbæ verði gert að leggja einstaklingsbundið mat á fjölda tíma sem kærandi þurfi við aðstoðarverkstjórn og að þeim tímum verði bætt inn í NPA samning hennar.
Tekið er fram að kærandi sé með NPA samning við Kópavogsbæ sem kveði á um 385 klukkustunda aðstoð í mánuði. Í upphafi árs 2020 hafi NPA samningur kæranda verið endurnýjaður. Við þá endurnýjun hafi verið ítrekuð ósk eftir viðbótarframlagi inn í samninginn vegna aðstoðar við verkstjórn sem kærandi hafi haft þörf fyrir, en upphaflega hafi verið sótt um viðbótarframlag inn í samninginn þann 9. maí 2019 vegna aðstoðar við verkstjórn.
Í mars 2020 hafi kærandi enn á ný lagt áherslu á að NPA samningur hennar gerði ráð fyrir viðbótarframlagi vegna vinnuframlags aðstoðarverkstjórnanda. Með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 17. mars 2020, hafi kæranda verið tilkynnt um afgreiðslu þjónustudeildar fatlaðra hjá Kópavogsbæ á erindinu. Í bréfinu segi að samþykktur sé NPA samningur upp á allt að 385 tíma á mánuði en að umsókn um aðstoðarverkstjórn hafi verið synjað á grundvelli 7. gr. reglna um NPA fyrir fatlað fólk í Kópavogi með vísan til fjárhagsáætlunar. Kærandi hafi kært þá niðurstöðu til úrskurðarnefndar velferðarmála sem hafi skilað úrskurði, dags. 15. október 2020. Í úrskurðinum hafi synjun Kópavogsbæjar á beiðni um viðbótarframlag verið felld úr gildi og vísað til nýrrar meðferðar hjá sveitarfélaginu.
Með tölvupósti NPA miðstöðvarinnar til Kópavogsbæjar, dags. 4. nóvember 2020, hafi verið vakin athygli á úrskurðinum og óskað staðfestingar á því að málið hafi verið tekið til nýrrar meðferðar hjá bænum. Jafnframt hafi verið óskað eftir að málið fengi flýtimeðferð í ljósi þess hve málið hafi tafist vegna kæruferlis. Með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 28. desember 2020, sem hafi borist kæranda þann 6. janúar 2021, hafi verið vísað til fundar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar, dags. 22. desember 2020, þar sem samþykkt hafi verið að greiða að hámarki 16 tíma í mánuði þegar þörf væri á aðstoðarverkstjórn, eða 51.858 kr. að hámarki, og hafi það miðast við fullan sólarhringssamning. Því væri samþykkt að greiða hlutfallslegan fjölda tíma í aðstoð við verkstjórn fyrir kæranda, eða 27.350 kr. Ekki væri hægt að fallast á að greiða 40 vinnustundir vegna aðstoðar við verkstjórn með vísan til ákvörðunar bæjarstjórnar og ekki væri unnt að greiða afturvirkt þar sem ákvörðun bæjarstjórnar hafi ekki legið fyrir fyrr en þann 22. desember 2020.
Kærandi hafi ekki unað niðurstöðu þjónustudeildar fatlaðra á umsókninni og hafi því kært ákvörðunina til velferðarráðs bæjarins. Kæran hafi snúið bæði að niðurstöðu varðandi tímafjöldann sem miðað hafi verið við í aðstoð við verkstjórn og upphæð sem greitt væri fyrir vegna aðstoðar við verkstjórn. Með bréfi Kópavogsbæjar, dags. 9. mars 2021, hafi kæranda verið tilkynnt um synjun á umsókn hennar um einstaklingsbundið mat á aðstoð við verkstjórn, með vísan til samþykktar fundar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar þar sem samþykkt hafi verið að greiða að hámarki 16 tíma í aðstoð við verkstjórn almennt fyrir fulla NPA samninga. Samþykkt hafi verið að greiða hlutfallslega tíma í aðstoð við verkstjórn miðað við fullan NPA samning. Gengið hafi verið frá nýjum NPA samningi miðað við þetta, dags. 21. janúar 2021.
Kærandi telji að enn á ný hafi Kópavogsbær brotið á réttindum hennar til að fá einstaklingsbundnar þarfir sínar til þjónustunnar metnar og kæri niðurstöðu bæjarins til úrskurðarnefndar velferðarmála.
Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt sé að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skuli miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skuli virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skuli þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipti máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð o.fl.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 sé fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segi í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri þjónustu hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skuli aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn eigi erfitt með að annast verkstjórn eigi hann rétt á aðstoð við hana.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hafi verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 10. gr. reglugerðarinnar sé fjallað um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn. Ákvæðið sé svohljóðandi:
„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.
Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.
Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.
Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“
Kærandi vísar til þess að með lögfestingu á NPA sé skýrt kveðið á um rétt einstaklinga til NPA sem ekki geti sinnt verkstjórninni sjálfir. Þeir einstaklingar skuli eiga rétt á aðstoð við verkstjórnina, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 38/2018. Í 2. mgr. 15. gr. reglugerðar um NPA sé svo tekið fram að meta skuli sérstaklega kostnað vegna vinnuframlags aðstoðarverkstjórnenda. Þá segi að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda skuli vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hafi verið reiknaður.
Í 30. gr. laga nr. 38/2018 sé kveðið á um almennar reglur við málsmeðferð umsókna um þjónustu á grundvelli laganna. Þar segi í 1. mgr. að fara skuli að almennum reglum stjórnsýsluréttar við alla málsmeðferð samkvæmt lögum nema ríkari kröfur séu gerðar í þeim. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skuli ákvörðun um þjónustu byggð á heildarsýn og einstaklingsbundnu mati á þörfum þess sem um hana sæki og ákvörðun tekin í samráði við umsækjanda. Sveitarfélög skuli tryggja að verklag og leiðbeiningar til starfsfólks miði að því að tryggja jafnræði í þjónustunni og að þjónustan sem veitt sé sé nægjanleg miðað við þarfir umsækjanda. Þá skuli hún veitt á því formi sem hann óski, sé þess kostur. Í 3. mgr. 31. gr. laganna komi fram að sveitarfélög skuli starfrækja teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustu og hvernig veita megi þjónustu í samræmi við óskir hans. Teymið skuli hafa samráð við einstaklinginn við matið og það skuli byggjast á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum. Þegar við eigi skuli teymið einnig greina hvort fötlun sé til komin vegna aldurstengdra ástæðna, eftir atvikum í samvinnu við færni- og heilsumatsnefndir. Þá segi í 4. mgr. ákvæðisins að fötluð börn eigi rétt á að láta í ljós skoðanir sínar á þjónustu þeim til handa.
Samkvæmt framangreindu hafi þjónustudeild fatlaðra borið að leggja einstaklingsbundið mat á það hvort kærandi hafi þurft sérstakan stuðning til að sinna verkstjórnarhlutverki sínu. Ekki verði séð að mat Kópavogsbæjar á þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn hafi verið byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum, heldur eingöngu vísað til samþykktar bæjarstjórnar á hámarksþjónustu vegna aðstoðar við verkstjórn hjá einstaklingum með sólarhringsþjónustu, án tillits til einstaklingsbundinna þjónustuþarfa.
Enga lagalega stoð, hvorki í reglugerð né lögum um þjónustu við fólk með langvarandi stuðningsþörf, sé að finna sem heimili takmörkun á aðstoðarverkstjórn með þeim hætti sem Kópavogsbær hafi gert. Ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar um að styðjast við 16 klukkustunda hámark á þjónustuþörf NPA notenda við aðstoð við verkstjórn sé með öllu óskiljanleg, órökstudd og í engu samræmi við þær reglur og réttindi sem gildi um notendastýrða persónulega aðstoð. Kópavogsbær geti ekki tekið þessa ákvörðun, án nokkurs samráðs eða athugunar, þar sem hver og einn NPA notandi eigi rétt á einstaklingsbundnu mati á þjónustuþörf. Verði því ekki séð að velferðarsvið Kópavogsbæjar geti byggt á framangreindri samþykkt bæjarstjórnar hvað varði þörf NPA notenda fyrir aðstoð við verkstjórn.
Ríkar skyldur séu lagðar á NPA notendur sem verkstjórnendur í eigin lífi. Þannig segi í handbók félagsmálaráðuneytisins um NPA að verkstjórnendur í NPA beri „daglega stjórnunarábyrgð á framkvæmd NPA og ber líkt og öðrum vinnuveitendum að fara að lögum og reglum, sem og ákvæðum kjarasamninga viðkomandi stéttarfélags. Verkstjórnandinn skipuleggur vinnutíma og heldur skrá yfir vinnustundir aðstoðarfólksins innan ramma þess samkomulags sem notandinn hefur gert við sveitarfélag sitt.“ Þá beri NPA notanda að gæta þess að fara eftir ákvæðum laga sem snúi að aðbúnaði og hollustuháttum á vinnustöðum og kjarasamningum á almennum vinnumarkaði. Eðli málsins samkvæmt sé slíkt ekki á færi barna og sé mikilvægt að lagt sé mat á einstaklingsbundnar þarfir þeirra til aðstoðar við verkstjórn í NPA. Kópavogsbær hafi ekki sýnt fram á að slíkt mat hafi farið fram. Sérstaklega sé gert ráð fyrir því að kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnanda skuli sérstaklega tiltekinn og metinn, sbr. 2. mgr. 15. gr. reglugerðar um NPA, og að sá kostnaður skuli vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hafi verið reiknaður.
Kærandi telji sig þurfa á aðstoð við verkstjórn að halda þar sem hún ráði ekki við verkstjórnarhlutverkið sjálf vegna þroskastigs, en kærandi sé X ára gömul. Kærandi eigi rétt á slíkri aðstoð, en réttur hennar sé í samræmi við ákvæði 3. mgr. 12. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sem kveði á um að aðildarríkin skuli gera viðeigandi ráðstafanir til þess að tryggja aðgengi fatlaðs fólks að þeim stuðningi sem það kunni að þarfnast þegar það nýti gerhæfi sitt.
Kærandi hafi lagt fram umsókn um viðbótarframlag vegna aðstoðar við verkstjórn fyrst í maí 2019. Síðan hafi þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn verið ítrekuð í janúar 2020, aftur í mars 2020 og svo ítrekuð aftur haustið 2020. Kópavogsbær hafi því dregið málið á um annað ár og kærandi hafi ekki fengið notið þeirra réttinda sem henni séu tryggð á grundvelli einstaklingsbundinnar þjónustuþarfar.
Rétt sé að geta þess að á sveitarfélögum hvíli skylda til þess að hafa frumkvæði að því að kynna sér aðstæður fatlaðs fólks og gera því grein fyrir rétti sínum samkvæmt lögum nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Þannig segi í 32. gr. laganna að sveitarfélög skuli kynna fyrir umsækjanda þá þjónustu sem hann eigi rétt á, auk þjónustu sem hann eigi rétt á til viðbótar þeirri þjónustu sem hann njóti nú þegar, og leiðbeina um réttarstöðu hans. Kópavogsbæ hafi mátt vera ljóst að kærandi sé barn sem geti ekki borið ábyrgð verkstjórnanda yfir aðstoðarfólki. Hafi bærinn átt að upplýsa kæranda um þessi réttindi miklu fyrr og grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að kærandi fengi notið réttinda sinna, til dæmis með því að útfæra þessi réttindi um leið og samningur kæranda hafi hafist árið 2019. Kópavogsbær hafi þannig brugðist frumkvæðisskyldu sinni gangvart kæranda hvað þetta varði.
Hvað varði þá upphæð sem Kópavogsbær miði framlag sitt við vegna aðstoðar við verkstjórn skuli á það bent að tímar aðstoðarverkstjórnanda séu unnir samkvæmt kjarasamningi, rétt eins og tímar NPA aðstoðarfólks. Aðstoðarverkstjórnendur séu, enn sem komið er, ekki skilgreindir sérstaklega í kjarasamningi NPA aðstoðarfólks, en búast megi við að næstu kjarasamningar muni gera ráð fyrir hlutverki þeirra. Viðbótarframlagi vegna vinnu aðstoðarverkstjórnanda sé þannig ætlað að standa undir launakostnaði vegna aðstoðar við verkstjórn og falli þannig sjálfkrafa undir 16. gr. reglugerðar þar sem fram komi að framlagi til launakostnaðar skuli taka mið af gildandi kjarasamningum hverju sinni. Framlag Kópavogsbæjar vegna vinnu aðstoðarverkstjórnanda geti þar af leiðandi ekki verið lægra en framlag vegna vinnu aðstoðarfólks. Samþykkt bæjarstjórnar Kópavogs geri ráð fyrir því að jafnaðarstund framlags vegna vinnu aðstoðarverkstjórnanda sé 3.241 kr. (51.858 kr. / 16 klst.), en jafnaðartaxti sveitarfélagsins vegna NPA samninga þurfi að vera á bilinu 5.070 kr. og 5.567 kr. á hverja klukkustund til að standa undir ákvæðum kjarasamninga.
Athygli sé vakin á því að kærandi hafi lagt fram kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála þann 22. júní 2020 vegna synjunar á umsókn kæranda um aðstoð við verkstjórn. Í kærunni hafi sérstaklega verið lögð áhersla á réttindi kæranda til að fá þjónustuþörf sína metna fyrir aðstoð við verkstjórn. Mikilvægt sé því að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þessara réttinda og hvort Kópavogsbæ hafi verið heimilt að ákveða að þjónustuþörf NPA notenda fyrir aðstoð við verkstjórn sé ávallt sú sama, í réttu hlutfalli við órökstudda hámarksþörf einstaklinga með NPA þjónustu allan sólarhringinn. Samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar, sbr. mál nr. 317/2020, hafi Kópavogsbæ borið í kjölfar beiðni kæranda um viðbótarframlag vegna NPA samningsins „að leggja mat á hvort hún þyrfti sértakan stuðning til að sinna verkstjórnarhlutverki sínu.“ Mikilvægt sé að úrskurðarnefndin árétti að leggja þurfi einstaklingsbundið mat á tímafjöldann sem kærandi þurfi við aðstoð við verkstjórn, ekki eingöngu hvort hún þurfi aðstoð við verkstjórn.
Að öllu framangreindu virtu sé ljóst að ákvörðun velferðarráðs Kópavogs um að synja umsókn kæranda um aðstoð við verkstjórn á grundvelli einstaklingsbundinna þjónustuþarfa sé ólögmæt og feli í sér brot á réttindum hennar. Kærandi meti þörf sína fyrir aðstoð við verkstjórn sjálf vera 40 klukkustundir á mánuði en Kópavogsbær miði við staðlaðan tímafjölda sem virðist vera algjörlega úr lausu lofti gripinn og ekkert mat á þjónustuþörf liggi til grundvallar þeim tímafjölda.
Þá miðist framlög Kópavogsbæjar vegna aðstoðar við verkstjórn við annað tímagjald en aðrir tímar unnir af NPA aðstoðarfólki í samningnum. Slíkt viðmið fáist engan veginn staðist og virðist enginn rökstuðningur liggja fyrir um hvers vegna og hvernig þetta tímagjald geti staðið undir kjarasamningsbundnum greiðslum til NPA aðstoðarverkstjórnanda.
Kærandi eigi rétt á því að þjónustuþörf hennar vegna aðstoðar við verkstjórn sé metin á grundvelli einstaklingsbundinna þátta. Engin hlutlæg, málefnaleg rök mæli gegn því að kærandi njóti þeirra réttinda. Því beri að fella hina kærðu ákvörðun velferðarráðs úr gildi og úrskurða að Kópavogsbæ verði gert að leggja einstaklingsbundið og faglegt mat á þann fjölda tíma sem kærandi þurfi við aðstoðarverkstjórn og þeim tímum bætt inn í NPA samning hennar.
III. Sjónarmið Kópavogsbæjar
Í greinargerð Kópavogsbæjar kemur fram að kærandi sé með samning við Kópavogsbæ um notendastýrða persónulega aðstoð og hafi fengið úthlutað 385 vinnustundum að meðaltali á mánuði til að mæta stuðningsþörf sinni. Óskað hafi verið eftir 40 tímum á mánuði í aðstoðarverkstjórn vegna NPA þann 9. maí 2019. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 19. maí 2019 hafi afgreiðslu á 40 tímum vegna aðstoðarverkstjórnanda verið frestað þar til nýjar reglur um notendastýrða persónulega aðstoð myndu liggja fyrir.
Reglur um NPA hafi verið samþykktar þann 26. nóvember 2019. Málið hafi verið tekið upp nokkrum sinnum frá janúar til mars 2020 en ákvörðun hafi verið frestað þar sem óljóst hafi þótt hvernig ætti að útfæra aðstoðarverkstjórn og ekki hafi verið gert ráð fyrir þessum aukakostnaði í fjárhagsáætlun velferðarsviðs árið 2020. Með erindi, dags. 18. febrúar 2020, hafi meðal annars verið óskað eftir viðurkenningu á því að kæranda væri heimilt að ráða aðstoðarverkstjórnanda og launsetja það hlutverk þar sem hún væri ekki í aðstöðu til þess að annast verkstjórnarhlutverkefnið sjálf. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 17. mars 2020 hafi umsókninni verið synjað á grundvelli 7. gr. reglna um NPA fyrir fatlað fólk í Kópavogi með vísan til fjárhagsáætlunar. Kærandi hafi borið þá ákvörðun undir velferðarráð Kópavogs sem hafi staðfest synjunina, sbr. bréf þess efnis frá 29. apríl 2020. Niðurstaðan hafi verið kærð til úrskurðarnefndar velferðarmála þann 22. júní 2020 sem hafi fellt synjunina úr gildi með úrskurði þann 15. október 2020.
Á fundi bæjarstjórnar þann 22. desember 2020 hafi verið samþykktir útreikningar vegna aðstoðarverkstjórnar þannig að greitt yrði að hámarki 51.858 kr. í samning þjónustuþega fyrir sólarhringssamning, en sólarhringssamningur sé 730 tímar á mánuði. Kostnaður skyldi svo reiknast hlutfallslega miðað við fullan sólarhringssamning. Á fundi þjónustudeildar fatlaðra þann 22. desember 2020 hafi verið tekin fyrir umsókn um 40 tíma á mánuði í aðalverkstjórn vegna NPA fyrir kæranda. Í bókun fundarins komi fram að það sé sameiginleg niðurstaða velferðarsviðs og kæranda að hún þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um notendastýrða persónulega aðstoð, nr. 1250/2018. Bæjarstjórn Kópavogs hafi þann 22. desember 2020 samþykkt að greiða að hámarki 16 tíma á mánuði, þ.e. 51.858 kr., þegar þörf sé á aðstoð við verkstjórn og miðist það við fullan sólarhringssamning (730 tímar á mánuði). Kostnaður vegna aðstoðarverkstjórnar reiknist svo hlutfallslega. Í samningi við kæranda væri kveðið á um 385 tíma á mánuði og kostnaðurinn myndi því reiknast þannig: 385/730*51.858=27.350 kr. Þá komi fram að samþykkt væri að greiða 27.350 kr. á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar sem myndi leggjast við áður reiknaðan heildarkostnað vegna NPA. Ekki væri hægt að fallast á að greiða 40 tíma vegna aðstoðarverkstjórnar eða að greiða afturvirkt þar sem samþykkt bæjarstjórnar um aðstoðarverkstjórn hafi ekki legið fyrir fyrr en 22. desember 2020.
Ákvörðun þessari hafi verið skotið til velferðarráðs með erindi, dags. 29. janúar 2021, þar sem farið hafi verið fram á að lagt yrði einstaklingsbundið mat á þörf kæranda fyrir aðstoð við verkstjórn og að greitt yrði framlag afturvirkt frá 9. maí 2019. Á fundi velferðarráðs þann 8. mars 2021 hafi áfrýjun kæranda verið tekin fyrir. Velferðarráð hafi staðfest synjun um 40 tíma vegna aðstoðarverkstjórnar, enda væri þjónusta veitt í samræmi við heildstætt mat á þjónustuþörfum sem og reglur bæjarins um NPA samninga. Samþykkt hafi verið að greiða fyrir aðstoðarverkstjórn afturvirkt frá og með 9. maí 2019, samtals 531.502 kr.
Í kæru sé vísað til þess að Kópavogsbær hafi synjað umsókn kæranda um einstaklingsbundið mat á aðstoð við verkstjórn. Kærandi telji að mat á þörf hennar fyrir aðstoð við verkstjórn hafi ekki verið byggt á viðurkenndum og samræmdum matsaðferðum heldur einungis vísað til samþykktar bæjarstjórnar á hámarksþjónustu, án tillits til einstaklingsbundinna þjónustuþarfa. Kærandi telji sig þurfa á aðstoð við verkstjórn að halda þar sem hún ráði ekki við verkstjórnarhlutverkið sjálf vegna þroskastigs, en kærandi sé X ára gömul. Kærandi meti þörf sína fyrir aðstoð við verkstjórn vera 40 klukkustundir á mánuði og telji Kópavogsbæ miða við staðlaðan tímafjölda sem hafi virst vera algjörlega úr lausu lofti gripinn og ekkert mat á þjónustuþörf hafi legið fyrir til grundvallar þeim tímafjölda. Kærandi telji að skylt sé að leggja einstaklingsbundið mat á tímafjöldann sem kærandi þurfi við aðstoð við verkstjórn, ekki eingöngu hvort hún þurfi aðstoð við verkstjórn.
Kópavogsbær tekur fram að þjónustudeild fatlaðra hafi með heildstæðum hætti metið þörf kæranda fyrir þjónustu og komist að þeirri niðurstöðu að hún þurfi 385 tíma á mánuði í NPA til að mæta stuðningsþörf sinni. Enn fremur hafi verið litið svo á að hún þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti og því hafi verið fallist á að greiða fyrir aðstoðarverkstjórn í samræmi við viðmið bæjarstjórnar. Við undirbúning viðmiða bæjarstjórnar um greiðslur fyrir aðstoðarverkstjórn hafi verið lagt upp með að einn úr hópi aðstoðarfólks notanda annaðist aðstoðarverkstjórn, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðar um NPA. Gert hafi verið ráð fyrir að sá sem tæki að sér aðstoðarverkstjórn sinnti því samhliða þjónustu við notanda og fengi greitt álag á ákveðinn fjölda tíma vinnustunda þar sem hann hafi nú þegar verið að veita notanda þjónustu. Því sé raunverulega um að ræða álagsgreiðslu fyrir aðstoðarmanneskju vegna þessa verkefnis. Ekki hafi verið gengið út frá því að aðstoðarverkstjórnandi yrði ráðinn sérstaklega og eingöngu í slíkt hlutverk. Talið hafi verið hæfilega ákvarðað að gera ráð fyrir álagsgreiðslu á 16 vinnustundir á mánuði fyrir aðstoðarverkstjórn í fullum sólarhringssamningi. Enn fremur hafi þótt sanngjarnt og eðlilegt að miða við að álag á aðstoðarmann, sem sinni aðstoðarverkstjórn, minnkaði í hlutfalli við hversu margar vinnustundir notandi hefði á mánuði miðað við fullan sólarhringssamning. Líkt og hafi átt við í tilfelli kæranda hafi verið miðað við að þörf hennar á aðstoðarverkstjórn vegna 385 klukkustunda á mánuði væri 385/730*51.858 = 27.350 kr. Liggi þannig fyrir að við afgreiðslu umsóknar um aðstoðarverkstjórn fyrir kæranda hafði farið fram einstaklingsbundið mat á þjónustuþörf hennar og lagt upp með að greiðslur vegna aðstoðarverkstjórnar yrðu í samræmi við viðmið bæjarstjórnar, með tilliti til þessa mats. Móðir kæranda virðist hafa sinnt hlutverki aðstoðarverkstjórnar en ekki aðstoðarfólk hennar og hafi verið óskað eftir 40 vinnustundum á mánuði til þessa starfs. Líkt og að framan greini leggi Kópavogsbær upp með að aðstoðarverkstjórn sé sinnt af hálfu aðstoðarfólks og greiðsla fyrir það sé í formi álags á tilteknar margar vinnustundir. Greiðsla fyrir aðstoðarverkstjórn sé ekki hugsuð sem greiðsla fyrir viðbótarvinnustundir ofan á þegar samþykkta tíma í NPA. Telja verði að ákvörðun um fjárhæð álagsgreiðslu vegna aðstoðarverkstjórnar fyrir kæranda hafi byggst á heildstæðu mati á málinu og þörfum kæranda fyrir aðstoð við að sinna verkstjórn.
Í kæru sé vísað til þess að jafnaðartaxti sveitarfélagsins vegna NPA samninga þurfi að vera á bilinu 5.070 til 5.567 kr. á klukkustund til að standa undir ákvæðum kjarasamninga, en ekki 3.241 kr. Líkt og að framan greini sé í viðmiðum bæjarstjórnar ekki byggt á 16 hefðbundnum vinnustundum heldur sé um að ræða álagsgreiðslur að fjárhæð 3.241 kr. á 16 vinnustundir sem aðstoðarmaður/aðstoðarverkstjórnandi sé nú þegar að sinna.
IV. Niðurstaða
Kærð er synjun Kópavogsbæjar á beiðni kæranda um greiðslu fyrir 40 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar en kærandi er með NPA samning við sveitarfélagið.
Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. skal þjónusta samkvæmt lögunum miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður viðkomandi, óskir og önnur atriði sem skipta máli, svo sem kyn, kynferði, aldur, þjóðernisuppruna, trúarbrögð og fleira. Þá segir í 1. mgr. 5. gr. laganna að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, hvort sem hún sé veitt af hálfu starfsmanna sveitarfélags eða af einkaaðilum samkvæmt samningi þar um, sbr. 7. gr., sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögunum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.
Í 11. gr. laga nr. 38/2018 er fjallað um notendastýrða persónulega aðstoð en þar segir í 1. mgr. að einstaklingur eigi rétt á slíkri aðstoð hafi hann mikla og viðvarandi þörf fyrir aðstoð og þjónustu, svo sem við athafnir daglegs lífs, heimilishald og þátttöku í félagslífi, námi og atvinnulífi. Samkvæmt 2. mgr. skal aðstoðin vera skipulögð á forsendum notandans og undir verkstýringu og verkstjórn hans. Ef notandinn á erfitt með að annast verkstjórn vegna fötlunar sinnar á hann rétt á aðstoð við hana, sbr. þó ákvæði 6. gr.
Reglugerð nr. 1250/2018 um notendastýrða persónulega aðstoð hefur verið sett með stoð í ákvæði 11. gr. laga nr. 38/2018 en samkvæmt 4. mgr. ákvæðisins er ráðherra veitt heimild til þess að gefa út reglugerð um framkvæmd NPA, meðal annars um skipulag og útfærslu, þar með talið viðmið um umfang þjónustu og lágmarksstuðningsþarfir. Í 10. gr. reglugerðarinnar er fjallað um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Notandinn er ætíð verkstjórnandi við framkvæmd aðstoðarinnar og stýrir því hvaða aðstoð er veitt, hvernig hún er skipulögð, hvenær og hvar hún fer fram og hver veitir hana.
Sé það niðurstaða sveitarfélags og notanda að hann þurfi sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu með ábyrgum hætti getur þurft að fela einhverjum einum úr hópi aðstoðarfólks að annast aðstoðarverkstjórn. Aðstoðarverkstjórnandi ber, í umboði notanda, alla jafna faglega ábyrgð á verkstjórninni, þ.e. að skipulag hennar sé fullnægjandi, starfsfólk starfi samkvæmt skýru verklagi, fái leiðbeiningar um störf sín og að starfsskilyrði séu góð.
Aðstoðarverkstjórnanda er einnig ætlað að tryggja, í samráði við notanda, að vilji hans endurspeglist í ákvörðunum, svo sem við val á starfsfólki og skipulagi á vinnu þess, í samræmi við hugmyndafræðina um sjálfstætt líf.
Umsýsluaðili, notandi eða eftir atvikum talsmaður notanda eru tengiliðir við sveitarfélagið. Notandi, og eftir atvikum talsmaður hans, og aðstoðarverkstjórnandi eru tengiliðir við umsýsluaðila vegna framkvæmdar þjónustunnar og ber því að hafa faglega og fjárhagslega yfirsýn yfir hana.“
Í V. kafla reglugerðar nr. 1250/2018 er fjallað um fjárhagslega framkvæmd NPA. Þar segir í 2. mgr. 15. gr. að sveitarfélag meti, í samráði við notanda, kostnað vegna vinnuframlags aðstoðarfólks við aðstoðarverkstjórn. Kostnaðurinn skuli vera sérstaklega skilgreindur og leggjast við þann heildarkostnað sem fyrr hafi verið reiknaður og skiptist milli sveitarfélags (75%) og ríkis (25%).
Samkvæmt framangreindum laga- og reglugerðarákvæðum er sveitarfélögum falið að meta, miðað við aðstæður NPA notenda, umfang aðstoðarverkstjórnar og kostnaðinn vegna þess vinnuframlags. Í samræmi við það og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er matið að meginstefnu lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti. Þá segir meðal annars í 2. mgr. 35. gr. laga nr. 38/2018 að nefndin úrskurði um hvort ákvörðun hafi verið efnislega í samræmi við lögin og reglur sveitarfélaga settum á grundvelli þeirra.
Kópavogsbær hefur sett reglur um NPA á grundvelli laga nr. 38/2018 og reglugerðar nr. 1250/2018. Í 14. gr. reglnanna er kveðið á um verkstjórn og aðstoðarverkstjórn og er ákvæðið sambærilegt og ákvæði 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 1250/2018. Þá hefur bæjarstjórn Kópavogsbæjar samþykkt að greiða að hámarki 16 tíma á mánuði þegar þörf er á aðstoð við verkstjórn. Er það miðað við fullan sólarhringssamning sem reiknast svo hlutfallslega miðað við vinnustundir hvers NPA samnings.
Í máli þessu virðist óumdeilt að kærandi hefur þörf fyrir sérstakan stuðning til þess að sinna verkstjórnarhlutverki sínu. Ágreiningur málsins lýtur að umfangi þeirrar þjónustu en kærandi hefur vísað til þess að þörf sé fyrir 40 tíma á mánuði vegna aðstoðar við verkstjórn. Kópavogsbær samþykkti greiðslu til kæranda í samræmi við framangreinda ákvörðun bæjarstjórnar.
Líkt og að framan greinir hefur Kópavogsbær svigrúm til þess að meta með hvaða hætti sveitarfélagið veitir þá þjónustu sem deilt er um í máli þessu. Þrátt fyrir að sveitarfélaginu sé heimilt að setja sér viðmiðunarreglur, eða einhvers konar mælikvarða, til að stuðla að samræmi og jafnræði í framkvæmd er því óheimilt að afnema matið eða takmarka um of með ákvörðun sem tekur til allra NPA notenda án nokkurs svigrúms til mats. Slíkt leiðir til þess að ekki fer fram eiginlegt mat á aðstæðum hvers og eins og því hvort eða að hvaða leyti þörf sé á sérstökum stuðningi.
Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki séð að Kópavogsbær hafi lagt mat á eða haft samráð við kæranda um hversu marga tíma á mánuði hún þarf á að halda til þess að geta sinnt verkstjórnarhlutverki sínu, enda var beiðni hennar synjað einungis með vísan til ákvörðunar bæjarstjórnar um hámarkstímafjölda vegna aðstoðar við verkstjórn og hlutfalls af honum séu aðilar ekki með sólarhringsþjónustu. Hin kærða ákvörðun er því felld úr gildi og lagt fyrir Kópavogsbæ að taka beiðni kæranda til nýrrar meðferðar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Synjun Kópavogsbæjar á beiðni A, um greiðslu fyrir 40 tíma á mánuði vegna aðstoðarverkstjórnar, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar sveitarfélagsins.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir