Mál nr. 389/2017
Úrskurðarnefnd velferðarmála
Mál nr. 389/2017
Fimmtudaginn 22. febrúar 2018
A
gegn
Vestmannaeyjabæ
Ú R S K U R Ð U R
Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.
Með kæru, dags. 19. október 2018, kærir B, hrl. f.h. A, ákvörðun Vestmannaeyjabæjar frá 19. júlí 2017 um synjun á umsókn hans um nánar tilgreinda ferðaþjónustu fatlaðra.
I. Málavextir og málsmeðferð
Með bréfi til fjölskyldu- og tómstundaráðs Vestmannaeyjabæjar, dags. 21. nóvember 2016, fór kærandi fram á að sveitarfélagið gerði við hann 12 mánaða tilraunasamning um allt að 60 leigubifreiðaferðir í Vestmannaeyjum og á höfuðborgarsvæðinu í mánuði hverjum. Beiðni kæranda var tekin fyrir á fundi ráðsins þann 30. nóvember 2016 sem hafnaði erindinu á þeirri forsendu að það félli ekki undir reglur Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu. Kærandi kærði þá ákvörðun til úrskurðarnefndar velferðarmála sem kvað upp úrskurð 12. júní 2017. Úrskurðarnefndin felldi ákvörðun Vestamannaeyjabæjar úr gildi á þeirri forsendu að mat samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks hefði ekki farið fram vegna umsóknar kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra. Lagt var fyrir sveitarfélagið að taka mál hans til nýrrar meðferðar.
Vestmannaeyjabær framkvæmdi mat á þörfum kæranda þann 14. júlí 2017 og tók fjölskyldu- og tómstundaráð sveitarfélagsins í kjölfarið nýja ákvörðun á fundi ráðsins 19. júlí 2017. Beiðni kæranda var synjað á ný og því beint til hans að nýta sér þá almennu ferðaþjónustu sem væri í boði hjá sveitarfélaginu. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 19. október 2017 vegna þeirrar ákvörðunar. Með bréfi, dags. 24. október 2017, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vestmannaeyjabæjar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vestmannaeyjabæjar barst með bréfi, dags. 30. október 2017, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. nóvember 2017. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 4. desember 2017, og voru þær sendar sveitarfélaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 5. desember 2017. Frekari athugasemdir bárust ekki.
II. Sjónarmið kæranda
Kærandi greinir frá því að hann sé lögblindur og teljist því fatlaður einstaklingur í skilningi 2. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Kærandi tekur fram að hann sé búsettur í Vestmannaeyjum og þurfi á leigubílaþjónustu að halda til þess að geta sinnt starfi sínu, námi, tómstundum, félagsstarfi og til að vera virkur þátttakandi í samfélaginu og lifa innihaldsríku og ábyrgu lífi. Þá þurfi kærandi reglulega að sækja læknisferðir á höfuðborgarsvæðinu og hann stundi nám í Reykjavík. Kærandi bendir á að hann hafi ríka getu til að vera virkur þátttakandi í samfélaginu og lifa innihaldsríku og ábyrgu lífi. Hann hafi mikla getu til að stunda atvinnu, nám, tómstundir, félagsstarf auk hvers konar samfélagsþátttöku og fleira. Til að geta nýtt getu sína þurfi kærandi hins vegar aðstoð samfélags síns í formi ákveðinnar þjónustu sem hafi það að markmiði að vega upp þá skerðingu sem hann búi við. Réttur hans til þessarar þjónustu leiði af ákvæðum stjórnarskrár, sér í lagi 76. gr., sem og ákvæðum almennra laga.
Kærandi vísar til þess að hann hafi þurft að sæta skerðingu á þeirri þjónustu sem honum sé nauðsynleg til að njóta þeirra mannréttinda sem kveðið sé á um í 76. gr. stjórnarskrárinnar. Skerðingin sé meðal annars til komin fyrir þær sakir að Vestmannaeyjabær veiti ekki þjónustu með leigubifreið heldur sé um sérhæfða þjónustu að ræða, sbr. 9. gr. reglna sveitarfélagsins um ferðaþjónustu. Þjónustan sé afmörkuð við ákveðna tímasetningu á virkum dögum og ekki veitt utan marka sveitarfélagsins. Kærandi hafi hins vegar þörf fyrir ferðaþjónustu með leigubifreiðum á öðrum tímum og á höfuðborgarsvæðinu. Með höfnun sveitarfélagsins um ferðaþjónustu með leigubifreiðum hafi kæranda verið mismunað um þá þjónustu sem honum sé nauðsynleg, meðal annars á grundvelli þeirrar atvinnu, náms, tómstunda og félagsstarfs sem hann hafi valið sér. Slík mismunun feli í sér brot á 65. gr. stjórnarskrárinnar og byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum og tryggi ekki að jafnræðis sé gætt meðal borgaranna óháð þeirri atvinnu, tómstundum og félagsstarfi sem þeir hafi valið að stunda.
Kærandi tekur fram að samkvæmt 4. gr. laga nr. 59/1992 beri sveitarfélögin ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar. Í þeirri ábyrgð felist að tryggja fötluðum einstaklingi rétt á þjónustu til að sinna þeirri atvinnu sem hann stundi. Kærandi vísar til samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks en í 20. gr. sáttmálans sé sérstaklega fjallað um ferlimál fatlaðra einstaklinga. Þar komi fram að aðildarríki skuli gera árangursríkar ráðstafanir til þess að tryggja að einstaklingum sé gert kleift að fara allra sinna ferða og tryggja sjálfstæði fatlaðs fólks í þeim efnum, eftir því sem frekast er unnt, meðal annars með því að greiða fyrir því að fatlaðir einstaklingar geti farið allra sinna ferða með þeim hætti sem þeir kjósi, og þegar þeim henti, gegn viðráðanlegu gjaldi. Þannig beri Vestmannaeyjabæ að veita fötluðum aðgang að ferðaþjónustu og tryggja þannig sjálfstæði þeirra sem einstaklinga. Slíkt sé í samræmi við markmið laga nr. 59/1992 sem sé að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til að lifa eðlilegu lífi, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Enn fremur beri Vestmannaeyjabæ að tryggja raunverulegt aðgengi einstaklinga að ferðaþjónustu og felist það meðal annars í því að greiða fyrir þær ferðir sem fatlaður einstaklingur þurfi að fara til að geta meðal annars stundað atvinnu sína og nám. Ljóst sé að hin kærða ákvörðun brjóti gegn framangreindum skyldum sveitarfélagsins og rétti kæranda. Ákvörðunin sé því röng og fer kærandi fram á að hún verði ógilt.
Til stuðnings kæru sinni vísar kærandi einnig til Mannréttindasáttmála Evrópu, mannréttindayfirlýsingar Sameinuðu þjóðanna, Félagssáttmála Evrópu og alþjóðasamnings Sameinuðu þjóðanna um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Af ákvæðum framangreindra samninga, yfirlýsinga og sáttmála sé ljóst að íslenska ríkið hafi meðal annars skuldbundið sig til að tryggja kæranda rétt til þjónustu, sem geri honum kleift að lifa lífi sínu til jafns við aðra, hafa raunverulegan aðgang að, og geta sinnt, atvinnu sinni og námi. Vestmannaeyjabæ beri þannig að veita kæranda ferðaþjónustu sem uppfylli þær þarfir hans. Löggjafinn hafi enn fremur leitast við að uppfylla jákvæðar skyldur sínar með setningu laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt ákvæðum þeirra laga sé ljóst að sveitarfélögum beri að skapa skilyrði fyrir íbúa sveitarfélagsins sem búa við líkamlega fötlun til að lifa eðlilegu lífi. Ein leið til þess sé að veita einstaklingi ferðaþjónustu til að hann geti stundað atvinnu, nám, iðkað tómstundir og stundað það félagsstarf sem hann kjósi. Með ákvörðun Vestmannaeyjabæjar um að synja kæranda um ferðaþjónustu sniðgangi sveitarfélagið framangreindar skyldur sínar og brjóti gegn rétti kæranda. Ákvörðunin sé því röng og fer kærandi fram á að hún verði ógilt.
Kærandi bendir einnig á að velferðarráðherra hafi gefið út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk. Reglurnar skýri nánar rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu sveitarfélaga, meðal annars með því að varpa ljósi á inntak og fyrirkomulag slíkrar ferðaþjónustu og veita leiðbeiningar um þjónustuhætti og þjónustustig hennar. Reglunum sé þannig ætlað að stuðla að samræmi milli sveitarfélaga og þjónustusvæða í ferðaþjónustu við fatlaða og feli því í sér mikilvægt skref í þá átt að tryggja lögbundin mannréttindi fatlaðs fólks á Íslandi. Samkvæmt reglunum beri Vestmannaeyjabæ skylda, líkt og öðrum sveitarfélögum, að veita fötluðu fólki ferðaþjónustu sem skapi því skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins og jafna aðstöðumun sem kunni að vera milli fatlaðs fólks og ófatlaðs fólks við aðgengi að almenningsfarartækjum. Reglur sveitarfélaga um slíka ferðaþjónustu skuli tryggja að fötlun einstaklinga komi ekki í veg fyrir að þeir geti stundað atvinnu og nám og notið tómstunda og afþreyingar. Er þá átt við atvinnu, nám og tómstundir sem hinn fatlaði einstaklingur hafi sjálfur valdið sér, sbr. 1. og 2. mgr. reglnanna. Þá beri Vestmannaeyjabæ og öðrum sveitarfélögum að leitast við að tryggja fjölbreytt þjónustuframboð á sviði ferðaþjónustu, svo sem með aðgangi að leigubifreiðum, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 8. gr. reglnanna.
Kærandi vísar til þess að reglur Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kveði eingöngu á um almenna akstursþjónustu en ekki ferðaþjónustu með leigubifreiðum, óháð því hvað henti hverjum og einum einstaklingi. Kærandi geti hins vegar ekki nýtt sér þá almennu þjónustu sem sveitarfélagið bjóði upp á, sér í lagi þar sem lífi kæranda sé þannig háttað að hann eigi þess ekki kost að gera ráðstafanir vegna ferða sinna með sólarhrings fyrirvara líkt og reglurnar geri ráð fyrir. Auk þess myndi það hafa veruleg áhrif á kæranda að þurfa að sæta töfum og breytingum á áætlun. Þannig verði ekki séð að reglurnar séu í samræmi við leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélögin þar sem segi að sveitarfélag skuli leitast við að tryggja fjölbreytt þjónustuframboð á sviði ferðaþjónustu. Þá hafi kærandi mikla þörf fyrir ferðaþjónustu utan þess þjónustutíma sem Vestmannaeyjabær veiti ferðaþjónustu. Ekki sé nægjanlegt að einhver þjónusta sé til staðar heldur verður hún að vera með ákveðnum hætti og ná ákveðnum markmiðum. Lögbundin ferðaþjónusta við fatlaða einstaklinga hafi það grundvallarmarkmið að gera þeim kleift að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins. Það sé því ekki hægt að setja alla fatlaða einstaklinga undir sama hatt og veita þeim sömu þjónustu. Þá skuli þjónustan tryggja sjálfstæði fatlaðs fólk með því að tryggja að þeir geti farið allra sinna ferða þegar þeim henti. Með hliðsjón af framangreindu og aðstæðum kæranda sé ljóst að eina leiðin til að tryggja honum þá aðstoð, sem geri honum kleift að lifa eðlilegu lífi, sé að Vestmannaeyjabær veiti honum ferðaþjónustu sem uppfylli þarfir hans og geri honum kleift að sinna þeirri atvinnu og því félagsstarfi sem hann hafi getu til og kjósi að stunda. Ekki sé til að dreifa sérákvæðum eða undanþágum sem leysi ákveðin sveitarfélög undan umræddri skyldu. Þá geti sveitarfélög ekki vikist undan skyldum sínum vegna sérstakra aðstæðna. Í hinni kærðu ákvörðun sé sérstaklega vísað til þess að kærandi sé með bíl til umráða sem kostaður hafi verið af Tryggingastofnun ríkisins og aðstoð varðandi akstur. Í erindinu sé einnig tekið fram að eðlilegt megi telja að slíkt val geti mætt öðrum þörfum kæranda um ferðaþjónustu. Þá sé vísað til þess að eigin geta kæranda til ferlimála sé talsvert sterk og virðist fötlun hans ekki koma í veg fyrir að hann geti bjargað sér án aðstoðar sérhæfðrar ferðaþjónustu eins og staðan sé í dag. Kærandi bendir á að styrkur hans frá Tryggingastofnun hljóði upp á 360 þúsund kr. og sú aðstoð sem fjölskyldu- og tómstundaráð vísi til sé væntanlega að kona hans og aðrir fjölskyldumeðlimir keyri hann. Með hliðsjón af þessum málatilbúnaði virðist sveitarfélagið byggja á því að lögbundnar skyldur þess gagnvart kæranda séu ekki til staðar þar sem hann sé svo heppinn að eiga fjölskyldu sem geti veitt aðstoð. Þessum sjónarmiðum hafni kærandi sem ómálefnalegum.
Kærandi tekur fram að í ákvæði 9. gr. reglna Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk, um að þjónustan sé veitt innan marka sveitarfélagsins, felist takmörkun á ferðaþjónustu sem eigi sér ekki stoð í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins sem geri sérstaklega ráð fyrir að ferðir geti náð út fyrir mörk sveitarfélags. Einnig sé um að ræða takmörkun á ákvæðum laga og stjórnarskrár og þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem Ísland sé aðili að. Takmörkunin sé einnig í augljósri andstöðu við tilgang og markmið lagareglnanna sem séu grundvöllur ferðaþjónustunnar. Auk þess feli ákvæðið í sér mismunun eftir búsetu í andstöðu við jafnræðisregluna. Beiðni kæranda lúti að akstri á höfuðborgarsvæðinu til þess að geta sinnt námi en það falli undir 35. gr. laga nr. 59/1992. Í málinu liggur fyrir að Vestmannaeyjabær hafi gert þjónustusamning við Blindrafélagið um ferðaþjónustu á höfuðborgarsvæðinu fyrir lögblinda íbúa bæjarins sem geti ekki nýtt almenningssamgöngur vegna fötlunar sinnar. Í synjun bæjarins á beiðni kæranda sé sérstaklega að þessu vikið og tekið fram að kærandi geti nýtt sér þessa þjónustu. Kærandi hafi nýlega fengið samþykktar 20 leigubílaferðir á ári á höfuðborgarsvæðinu í gegnum framangreindan þjónustusamning. Þessi fjöldi ferða sé það lágmark sem Vestmannaeyjabær hafi samþykkt að veita lögblindum íbúum bæjarins sem þurfi að komast á milli staða á höfuðborgarsvæðinu. Framangreint verði vart skilið á annan hátt en að Vestmanneyjabær telji þá skyldu hvíla á sér að veita lögblindum íbúum bæjarins, sem séu staðsettir á höfuðborgarsvæðinu, fullnægjandi ferðaþjónustu og að leigubifreiðir séu besti kosturinn í þeim efnum. Hins vegar telji Vestmannaeyjabær ekki sambærilega skyldu hvíla á sér gagnvart þeim íbúum sem eigi heima í sveitarfélaginu. Að mati kæranda sé um að ræða óeðlilega nálgun sem leiði til þess að íbúum sveitarfélagsins sé mismunað um ferðaþjónustu eftir því hvar þeir séu staðsettir á landinu. Þá gildi öll framangreind sjónarmið og reglur um ferðaþjónustu til að sækja heilbrigðisþjónustu. Kærandi byggir á því að hin kærða ákvörðun feli í sér mismunun gagnvart kæranda í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnarskrár, stjórnsýslulaga og alþjóðasamninga. Í fyrsta lagi sé kæranda mismunað með þeim hætti að honum sé gert ófært að standa jafnfætis ófötluðum. Í öðru lagi sé kæranda mismunað með þeim hætti að hann njóti ekki sömu þjónustu hjá Vestmannaeyjabæ og aðrir fatlaðir einstaklingar njóti innan annarra sveitarfélaga. Vestmannaeyjabær hafi ekki fært fyrir því rök að framangreind mismunun kæranda og takmarkanir á mannréttindum hans byggi á málefnalegum sjónarmiðum.
Kærandi bendir á að heimildarákvæði 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 feli einungis í sér heimild til þess að setja reglur um nánari útfærslu og framkvæmd þjónustunnar, en þjónustan skuli vera í fullu samræmi við ákvæði laganna og hinar leiðbeinandi reglur velferðarráðuneytisins. Hvergi sé að finna lagaheimild sem kveði á um að sveitarstjórnum sé heimilt að skerða þau réttindi sem kveðið sé á um í lögum nr. 59/1992 og reglum ráðuneytisins. Reglur Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu taki hvorki tillit til aðstæðna kæranda eða þeirra þarfa sem hann hafi fyrir þjónustu né getu hans til atvinnu- og samfélagsþátttöku. Reglurnar taki þannig ekki mið af þörfum hvers fatlaðs einstaklings fyrir sig, þvert gegn ákvæðum og markmiðum laga nr. 59/1992 og hinna leiðbeinandi reglna velferðarráðuneytisins. Samkvæmt lögmætisreglunni verði íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun að byggjast á skýrri lagaheimild svo að hún geti talist lögmæt. Þannig sé hvergi að finna heimild til handa Vestmannaeyjabæ til þess að skerða þau réttindi sem kæranda séu tryggð með stjórnarskrá, lögum og alþjóðasáttmálum. Ákvörðunina skorti því lagastoð og sé þar með ólögmæt.
Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Vestmannaeyjabæjar er því hafnað að ferðaþjónustan sem standi honum til boða fullnægi stærstum hluta þarfa hans innan sveitarfélagsins. Hið rétta sé að ferðaþjónustan fullnægi á engan hátt þörfum kæranda, þá sérstaklega með tilliti til þess að hann eigi ekki rétt á akstursþjónustu eftir klukkan 17:30 virka daga og ekki um helgar né aðra helgidaga. Kærandi bendir á að umfjöllun um mismunun eigi meðal annars við um að kæranda sé mismunað gagnvart einstaklingum sem glími ekki við fötlun. Skortur á fullnægjandi ferðaþjónustu geri að verkum að kærandi hafi ekki jöfn tækifæri á við ófatlaðan einstakling til að sinna sínu daglega lífi og því sé um mismunun að ræða.
III. Sjónarmið Vestmannaeyjabæjar
Í greinargerð Vestmannaeyjabæjar er vísað til þess að sveitarfélagið telji sig hafa unnið mál kæranda samkvæmt reglum sem sveitarfélagið hafi sett og það sé í samræmi við lög, reglugerðir og leiðbeinandi reglur sem um málaflokkinn gilda. Tekið er fram að hin kærða ákvörðun byggi á heildstæðu þjónustumati þjónustuhóps unnið 13. júlí 2017. Kæranda standi til boða ferðaþjónusta samkvæmt þeim reglum sem gilda hjá Vestmannaeyjabæ og ætti að mæta stærstum hluta af þörfum hans bæði innan Vestmannaeyja og Reykjavíkur.
Vestmannaeyjabær hafnar þeirri fullyrðingu kæranda að hann þurfi að sæta skerðingu á þjónustu, enda hafi hann ekki þegið umrædda þjónustu. Allt tal um að kærandi sæti mismunun á þjónustu vegna höfnunar sveitarfélagsins á um 60 leigubifreiðaferðum á mánuði standist ekki. Slík þjónusta hafi ekki verið til staðar í sveitarfélaginu, hvorki fyrir kæranda né aðra. Almennt sé ekki boðið upp á slíkan valkost í ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk nema hjá örfáum sveitarfélögum. Vestmannaeyjabær ítrekar að kæranda standi til boða ferðaþjónusta á vegum sveitarfélagsins innan þeirra ramma sem boðið sé upp á samkvæmt reglum þess. Nýlega hafi kærandi óskað eftir því að nýta sér nýlegar reglur sveitarfélagsins um leigubifreiðaferðir í Reykjavík í samvinnu við Blindrafélagið og það hafi verið samþykkt.
Þá lýsti sveitarfélagið furðu sinni á því að kæra á afgreiðslu fjölskyldu- og tómstundaráðs frá 19. júlí 2017, sem kynnt hafi verið kæranda 20. sama mánaðar, skuli berast úrskurðarnefnd velferðarmála þremur mánuðum eftir að hún var tekin. Kærufrestur sé fjórar vikur frá því tilkynning hafi borist um ákvörðun.
IV. Niðurstaða
Samkvæmt 5. gr. a laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er fötluðum einstaklingi heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar velferðarmála, sbr. lög nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/2015 er kærustufrestur þrír mánuðir frá því aðila var tilkynnt um ákvörðun nema á annan veg sé mælt í lögum sem hin kærða ákvörðun byggist á. Kærufrestur var því ekki liðinn þegar kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 19. október 2017, líkt og Vestmannaeyjabær vísaði til í greinargerð sinni til úrskurðarnefndarinnar.
Í máli þessu er ágreiningur um ákvörðun Vestmannaeyjabæjar um að synja umsókn kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra. Beiðni kæranda fólst nánar tiltekið í því að sveitarfélagið myndi gera við hann 12 mánaða tilraunasamning um allt að 60 leigubifreiðaferðir í Vestmannaeyjum og á höfuðborgarsvæðinu í mánuði hverjum. Undir rekstri málsins hjá nefndinni hefur komið fram að kærandi hafi óskað eftir því að nýta sér nýlegar reglur sveitarfélagsins um 20 leigubifreiðaferðir á ári í Reykjavík og að það hafi verið samþykkt. Þá kom fram við mat á þjónustuþörf kæranda að hann er í tímabundnu leyfi frá námi sínu í Reykjavík. Þar sem kærandi hefur ekki gert athugasemd við þá afgreiðslu lítur úrskurðarnefndin svo á að einungis sé ágreiningur um ferðirnar innan Vestmannaeyja.
Markmið laga um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Samkvæmt 7. gr. laganna skal fatlað fólk eiga rétt á allri almennri þjónustu ríkis og sveitarfélaga. Ávallt skal leitast við að veita fötluðu fólki þjónustu samkvæmt almennum lögum á sviði menntunar og heilbrigðis- og félagsþjónustu. Reynist þjónustuþörf fatlaðs einstaklings meiri en svo að henni verði fullnægt innan almennrar þjónustu skal hann fá þjónustu samkvæmt lögunum. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.
Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að fatlaður einstaklingur eigi rétt á þjónustu þar sem hann kýs að búa og komi fram umsókn um slíka þjónustu skal samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laganna meta þá umsókn af teymi fagfólks sem meti heildstætt þörf fatlaðs einstaklings fyrir þjónustuna og jafnframt hvernig koma megi til móts við óskir hans. Teymin skuli hafa samráð við einstaklinginn um matið og skuli það byggt á viðurkenndum matsaðferðum. Af þessari reglu leiðir að útfærsla sveitarstjórnar á ferðaþjónustu fatlaðra verður að taka mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat. Miðar þessi tilhögun öðru fremur að því að koma í veg fyrir að settar verði verklagsreglur eða viðmið sem afnemi að miklu leyti það mat sem nauðsynlegt er að fari fram eigi úrræðið að ná tilgangi sínum.
Í 35. gr. laga nr. 59/1992 er fjallað um rétt fatlaðs fólks til ferðaþjónustu en þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu en markmið hennar sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Þá kemur fram í 2. mgr. 35. gr. að fatlað fólk skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélaga vegna aksturs á þjónustustofnanir og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem því er veitt sérstaklega.
Í 3. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 kemur fram að ráðherra sé heimilt að gefa út leiðbeinandi reglur fyrir sveitarfélögin um rekstur ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk á grundvelli ákvæðisins. Sveitarstjórnum sé jafnframt heimilt að setja reglur um þjónustuna á grundvelli ákvæðisins og leiðbeinandi reglna ráðherra. Í samræmi við ákvæði 1. mgr. 35. gr. laga nr. 59/1992 og 78. gr. stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er ákvörðun um umfang ferðaþjónustu fatlaðs fólks að meginstefnu til lögð í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir, þ.e. atriði sem byggjast á frjálsu mati sveitarstjórnar á viðkomandi málefni. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála ef það er byggt á lögmætum sjónarmiðum og í samræmi við lög að öðru leyti.
Í leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kemur meðal annars fram að reglunum sé ætlað að vera til hliðsjónar og stuðla að samræmi á milli sveitarfélaga og þjónustusvæða. Í 1. mgr. 1. gr. reglnanna kemur fram að sveitarfélag sé skyldugt til að veita fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu í samræmi við það almenna markmið laga að skapa fötluðu fólki skilyrði til að lifa sem eðlilegustu lífi miðað við getu hvers og eins og jafna aðstöðumun sem kann að vera til staðar milli fatlaðs fólks og ófatlaðs við aðgengi að almenningsfarartækjum. Þá kemur fram í 2. mgr. 1. gr. að reglur sveitarfélags skuli tryggja að fötlun einstaklinga komi ekki í veg fyrir að þeir geti stundað atvinnu og nám og notið tómstunda og afþreyingar. Sé átt við þá atvinnu, nám og tómstundir sem hinn fatlaði einstaklingur hefur valið sér.
Í 1. mgr. 3. gr. reglnanna segir að viðmið um ferðafjölda skuli taka mið af þörfum hvers og eins. Þegar um sé að ræða ferðir vegna atvinnu og náms skuli miða við að hver og einn notandi fái eins margar ferðir og eðlilegt megi telja að sú atvinna eða nám kalli á, sbr. 2. mgr. 3. gr. Þá kemur fram í 4. mgr. sömu greinar að ferðir vegna afþreyingar eða tómstunda skuli metnar í samráði við hvern og einn og í öllum tilfellum skuli meta þarfir og markmið viðkomandi einstaklings og getu hans til að ná þeim markmiðum. Í 1. og 2. mgr. 8. gr. reglnanna kemur fram að framkvæmd ferðaþjónustu skuli styðja við það markmið að efla vald fatlaðs fólks yfir aðstæðum sínum og lífi, styrkja félagslega stöðu þess, sjálfsvirðingu og lífsgæði. Reglur sveitarfélags skuli ganga út frá því að aðstæður hvers einstaklings eigi að meta sérstaklega. Þar beri að meta markmið einstaklingsins, meðal annars hvað varðar atvinnu, nám og tómstundir og hvaða þarfir hann hafi fyrir ferðaþjónustu sem myndi gera honum kleift að ná þeim markmiðum. Sveitarfélag skuli leitast við að tryggja fjölbreytt þjónustuframboð á sviði ferðaþjónustu, svo sem með aðgangi að leigubifreiðum.
Vestmannaeyjabær hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu sem staðfestar voru í bæjarstjórn 24. september 2009. Í 1. gr. reglnanna kemur meðal annars fram að markmið ferðaþjónustu sé að gera þeim sem eru andlega eða líkamlega fatlaðir og þurfa nauðsynlega vegna fötlunar sinnar á akstursþjónustu að halda til að geta stundað vinnu og nám eða sótt þjónustu á sérhæfðar þjónustustofnanir. Í 3. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að rétt til ferðaþjónustu eigi þeir íbúar sveitarfélagsins sem séu hreyfihamlaðir eða bundnir hjólastól, blindir eða geti ekki nýtt sér almenningsfarartæki vegna annarrar fötlunar og hafi ekki aðgang að farartæki. Samkvæmt 4. gr. reglnanna ganga ferðir vegna vinnu og skóla fyrir öðrum ferðum og þjónustutími ferðaþjónustunnar er virka daga frá klukkan 7:30 til 17:30.
Óumdeilt er að kærandi er fatlaður og á rétt á þjónustu samkvæmt lögum nr. 59/1992, sbr. 2. gr. laganna. Þá er einnig óumdeilt að kærandi uppfyllir framangreint skilyrði 3. mgr. 2. gr. reglna Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu.
Í gögnum málsins liggur fyrir mat á þjónustuþörf kæranda sem framkvæmt var þann 4. júlí 2017. Samkvæmt því var stuðst við matslista „Mat á færni og þörf fyrir stuðning í daglegu lífi“. Þeir þættir sem skoðaðir voru sérstaklega eru dagleg virkni, svo sem félagsleg, vinna og nám, hver þörfin er á ferðaþjónustu og hvernig hans ferlimál eru. Kærandi greindi frá því að hann reyndi að stjórna sínum vinnutíma þannig að hefðbundin skrifstofuvinna fari fram á dagvinnutíma. Hvað varðar ferðir vegna afþreyingar og tómstunda greindi kærandi frá því að hann sækti Lions fundi tvö kvöld í mánuði. Önnur virkni væri sjúkraþjálfun tvisvar sinnum í viku á dagvinnutíma. Þá greindi kærandi frá nauðsynlegum læknisferðum til Reykjavíkur tvisvar sinnum á ári og ferðum vegna náms. Að hans sögn er hann í tímabundnu leyfi frá námi. Að mati kæranda þurfi hann allt að 60 ferðir með leigubifreið mánaðarlega til að fullnægja þörfum hans. Með því geti hann sinnt því sem hann þurfi að hans mati á mannsæmandi hátt.
Í niðurstöðu þjónustumatsins kemur meðal annars fram að áætla mætti að þörfum kæranda væri hægt að mæta að hluta þar sem bæði fyrir fram skipulagður vinnutími og sjúkraþjálfun rúmist innan þess tímaramma sem ferðaþjónustan sé virk, ef viðhorf hans til ferðaþjónustunnar væri annað og vilji til að láta reyna á núverandi þjónustuform væri til staðar. Varðandi þörf kæranda á kvöld- og helgarþjónustu liggi það fyrir að hann geti ekki náð markmiðum sínum þar sem ferðaþjónusta sé ekki virk um kvöld og helgar. Vísað er til þess að kærandi hafi fengið styrk til bifreiðakaupa frá Tryggingastofnun ríkisins og eðlilegt sé að bifreiðin nýtist til að komast á milli staða að einhverju leyti. Þá kemur fram að ferðaþjónusta með leigubifreiðum falli ekki undir reglur Vestmannaeyjabæjar um ferðaþjónustu.
Samkvæmt framangreindu stendur kæranda til boða að nýta þá sérhæfðu ferðaþjónustu sem Vestmannaeyjabær býður upp á. Af hálfu kæranda hefur meðal annars komið fram að með höfnun sveitarfélagsins um ferðaþjónustu með leigubifreiðum hafi kæranda verið mismunað um þá þjónustu sem honum sé nauðsynleg, meðal annars á grundvelli þeirrar atvinnu, náms, tómstunda og félagsstarfs sem hann hafi valið sér. Kærandi hefur einnig vísað til þess að hann geti ekki nýtt sér þá almennu þjónustu sem sveitarfélagið bjóði upp á, sér í lagi þar sem lífi kæranda sé þannig háttað að hann eigi þess ekki kost að gera ráðstafanir vegna ferða sinna með sólarhrings fyrirvara líkt og reglurnar geri ráð fyrir. Auk þess myndi það hafa veruleg áhrif á kæranda að þurfa að sæta töfum og breytingum á áætlun.
Þegar afstaða er tekin til beiðni kæranda um ferðaþjónustu með leigubifreiðum í Vestmannaeyjum lítur úrskurðarnefndin til þess sem að framan greinir um að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu og að þau ákveði í hve miklum mæli ferðaþjónusta skuli vera. Eru það þær almennu kröfur sem lögin gera til þeirrar þjónustu sem krafist er af sveitarfélögum, sem þeim hefur verið falið að útfæra nánar í þeim reglum sem settar eru um framkvæmd þjónustunnar. Samkvæmt leiðbeinandi reglum velferðarráðuneytisins fyrir sveitarfélög um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kemur fram að almennt markmið laga sé meðal annars að jafna aðstöðumun sem kann að vera til staðar milli fatlaðs fólks og ófatlaðs við aðgengi að almenningsfarartækjum. Líkt og að framan greinir hefur Vestmannaeyjabær sett reglur um fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem í boði er og sveitarfélagið hefur lagt mat á aðstæður kæranda.
Að mati úrskurðarnefndarinnar verður ekki annað séð en að Vestmannaeyjabær geti mætt þörfum kæranda með þeirri sérhæfðu ferðaþjónustu sem kæranda stendur til boða í sveitarfélaginu alla virka daga frá 7:30 til 17:30. Þrátt fyrir að óhagræði kunni að vera af því að þurfa að samnýta þá þjónustu sem í boði er hjá Vestmannaeyjabæ og jafnvel þótt hún kunni að þarfnast skipulagningar og að vera tímafrekari en ferðir með leigubifreið, verður ekki á það fallist að sú þjónusta sem sveitarfélagið hefur boðið fram brjóti á rétti kæranda eða sé í andstöðu við lög nr. 59/1992, líkt og hann heldur fram í kæru sinni til nefndarinnar.
Hvað varðar þörf kæranda fyrir ferðaþjónustu utan framangreinds þjónustutíma ferðaþjónustunnar hefur kærandi fyrst og fremst vísað til þess að hann sæki C tvö kvöld í mánuði. Auk þess sinnir kærandi tilfallandi erindum í þágu sín og fjölskyldu sinnar. Úrskurðarnefndin tekur undir með sveitarfélaginu að eðlilegt sé að bifreið sú sem hann hafi fengið styrk frá Tryggingastofnun ríkisins til að kaupa nýtist utan þess tíma. Úrskurðarnefndin bendir á að uppbót vegna kaupa á bifreið er bundin við það skilyrði að hinn hreyfihamlaði hafi sjálfur ökuréttindi eða annar heimilismaður, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að við mat á umsóknum skuli fyrst og fremst líta á bifreiðina sem hjálpartæki hreyfihamlaðra og hvort umsækjandi þurfi bifreið til að komast ferða sinna, svo sem til vinnu, skóla, sækja reglubundna endurhæfingu eða læknismeðferð. Samkvæmt framangreindu er ljóst að kærandi fékk uppbót til kaupa á bifreið á þeirri forsendu að hann þyrfti á bifreið að halda vegna fötlunar sinnar og að eiginkona hans myndi sjá um aksturinn.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að synjun Vestmannaeyjabæjar á beiðni kæranda um ferðaþjónustu fatlaðra í formi 60 leigubifreiðaferða á mánuði sé ekki andstæð ákvæði 35. gr. laga nr. 59/1992 né reglum sveitarfélagsins um ferðaþjónustu. Þá er horft til þess að kærandi nýtur bílastyrks í samræmi við reglugerð nr. 170/2009 um styrki og uppbætur til hreyfihamlaðra einstaklinga vegna bifreiða á þeirri forsendu að hann hafi ökumann. Þá stendur honum til boða almenn ferðaþjónusta samkvæmt reglum sveitarfélagsins og 20 leigubílaferðir á ári í Reykjavík. Aðstæður kæranda voru metnar sérstaklega og var niðurstaða þess mats að hægt væri að mæta þörfum kæranda með framangreindri þjónustu. Útfærsla sveitarfélagsins á ferðaþjónustu til handa kæranda tók því mið af kröfunni um einstaklingsbundið og heildstætt mat. Þar sem sveitarfélög eru ekki bundin af leiðbeinandi reglum um þjónustuna sem ráðherra hefur sett getur þjónusta sveitarfélaga verið breytileg frá einu sveitarfélagi til annars án þess að um mismunum sé ræða er feli í sér brot á 65. gr. stjórnarskrárinnar, svo lengi sem lágmarksréttindi viðkomandi samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar séu virt. Úrskurðarnefndin telur svo vera í þessu máli. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun Vestmannaeyjabæjar frá 19. júlí 2017 um synjun á umsókn A, um nánar tilgreinda ferðaþjónustu fatlaðra er staðfest.
F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála
Kári Gunndórsson