Nr. 218/2020 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 25. júní 2020 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 218/2020

í stjórnsýslumáli nr. KNU20050003

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 5. maí 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 21. apríl 2020, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hennar um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa henni frá landinu.

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 23. janúar 2020. Þar sem kærandi var með vegabréfsáritun útgefna af finnskum stjórnvöldum var þann 18. febrúar 2020 send beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd til yfirvalda í Finnlandi, sbr. 2. eða 3. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá finnskum yfirvöldum, dags. 19. febrúar 2020, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 21. apríl 2020 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að henni skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann sama dag og kærði kærandi ákvörðunina þann 5. maí 2020 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 14. maí 2020 ásamt fylgiskjali.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að finnsk stjórnvöld bæru ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Finnlands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hún fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hún flutt til Finnlands.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er um málsatvik vísað til greinargerðar hennar til Útlendingastofnunar og gagna málsins. Þar hafi m.a. komið fram að kærandi hafi í viðtölum hjá Útlendingastofnun greint frá ástæðum þess að hún hafi yfirgefið heimaríki sitt. Þá hafi kærandi mótmælt því að vera send til Finnlands þar sem hún telji nálægð landsins við heimaríki hennar skapa henni hættu. Þá hafi hún kveðið líkamlega og andlega heilsu sína vera góða en að atburðir í heimaríki hafi haft áhrif á andlega heilsu hennar. Hún hafi m.a. verið kvíðin, átt erfitt með svefn og fundið fyrir þunglyndiseinkennum.

Í greinargerð kæranda til kærunefndar er gerð athugasemd við trúverðugleikamat Útlendingastofnunar og vísað til rannsóknarskyldu stjórnvalda. Kærandi gerir athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð finnskra yfirvalda í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sé vönduð og að umsækjendum séu veitt viðunandi úrræði til að leita réttar síns. Kærandi vísar m.a. til heimildar þess efnis að réttur umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi til ókeypis lögfræðiþjónustu hafi verið takmarkaður og sé nú einungis í boði þeim umsækjendum sem taldir séu líklegir til að fá vernd. Þá mótmæli kærandi þeirri niðurstöðu Útlendingastofnunar að ljóst sé að finnsk yfirvöld veiti fullnægjandi vernd gegn brottvísunum umsækjenda um alþjóðlega vernd til ríkja þar sem einstaklingar kunni að eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra eða frelsi sé ógnað.

Um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi vísar kærandi til greinargerðar sinnar til Útlendingastofnunar. Þar hafi m.a. komið fram að árið 2016 hafi innanríkisráðherra Finnlands sent frá sér yfirlýsingu þess efnis að finnsk stjórnvöld hafi ákveðið að feta í fótspor sænskra stjórnvalda og herða á kröfum sem gerðar séu í tengslum við veitingu alþjóðlegrar verndar í landinu. Það sama ár hafi löggjöf verið breytt á þann veg að aðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd hafi verið takmörkuð og ollu breytingarnar flóttamannanefnd Sameinuðu þjóðanna (e. UN Refugee Agency) áhyggjum. Sama ár hafi finnsk útlendingayfirvöld gefið út nýjar viðmiðunarreglur sem hafi takmarkað skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfa og með nýjum útlendingalögum hafi heimild til veitingar dvalarleyfis á grundvelli mannúðarverndar verið afnumin. Þá hafi öfgaþjóðernisflokkar ráðist á umsækjendur um alþjóðlega vernd, skemmt eignir og kveikt í heimilum þeirra. Í greinargerð kæranda til kærunefndar vísar kærandi til þess að svo virðist sem uppgangur öfga þjóðernisflokka og nýnasista sé vaxandi ógn við umsækjendur um alþjóðlega vernd í Finnlandi.

Kærandi byggir í fyrsta lagi kröfu sína um að mál hennar verði tekið til efnislegrar meðferðar hér á landi á því að til staðar séu sérstakar ástæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en ákvæðið leggi þá skyldu á íslensk stjórnvöld að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef sérstakar ástæður mæli með því. Kærandi vísi til þess að í greinargerð hennar til Útlendingastofnunar hafi með vísan til heimilda verið fjallað um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks í Finnlandi. Auk þess sem gerð hafi verið grein fyrir reynslu kæranda og ótta hennar í garð [...] stjórnvalda og um ítök þeirra í Finnlandi. Kærandi telji að íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður hennar og þær afleiðingar sem endursending til Finnlands gæti haft í för með sér fyrir hana, auk þess að meta hvort hún sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 25. gr. sömu laga. Gerir kærandi athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu til staðar í máli hennar. Að teknu tilliti til frásagnar kæranda um andlega líðan sína og ástæður þess að hún hafi yfirgefið heimaríki sitt telji kærandi ljóst að slíkar sérstakar ástæður séu til staðar. Kærandi árétti skyldu kærunefndar til að leggja ítarlegt mat á stöðu hennar, sbr. hina almennu rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í greinargerð kæranda er vísað til þess að með reglugerð nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, hafi verið gerðar breytingar er varði framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Telji kærandi reglugerðina skorta lagastoð vegna þeirra skilyrða sem þar séu sett fram, þ.e. að þau gangi lengra en ákvæði laga um útlendinga og gangi í raun gegn vilja löggjafans. Þá veki kærandi athygli á því að tilgreind viðmið í 32. gr. a reglugerðarinnar séu sett fram í dæmaskyni og því ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Stjórnvöldum beri í ljósi þess að framkvæma heildarmat á einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda og þeim aðstæðum sem hún muni standa frammi fyrir í Finnlandi komi til endursendingar þangað en ekki einungis horfa til þröngra og afmarkaðra skilyrða framangreindrar reglugerðar. Með vísan til heimilda, sem vísað hafi verið til í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar, telji kærandi ljóst að staða hennar verði mun síðri en staða almennings í Finnlandi. Um mat á því hvenær umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vísi kærandi til tilgreindra úrskurða kærunefndar frá árinu 2017 en þrátt fyrir að ekki hafi verið um sama viðtökuríki að ræða vísi kærandi til þeirra sjónarmiða sem nefndin hafi litið til við mat á því hvort kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki.

Þá vísi kærandi til fréttar á heimasíðu dómsmálaráðuneytisins frá 31. mars sl. um breytt mat Útlendingastofnunar vegna Covid-19 faraldursins. Kærandi telji að vegna þess ástands sem nú sé uppi vegna faraldursins að rétt sé að kærunefnd leggi mat á það hvort taka skuli umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, með hliðsjón af áhrifum og afleiðingum faraldursins.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef krefja má annað ríki, sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli samninga sem Ísland hefur gert um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram hér á landi eða í einhverju samningsríkjanna, um að taka við umsækjanda. Í samræmi við samning ráðs Evrópusambandsins og Íslands og Noregs um þátttöku hinna síðarnefndu í framkvæmd, beitingu og þróun Schengen-gerðanna samþykkti Ísland áðurnefnda Dyflinnarreglugerð, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 1/2014.

Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Ábyrgð Finnlands á umsókn kæranda er byggð á 2. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi fengið útgefna vegabréfsáritun af þarlendum stjórnvöldum. Samkvæmt framansögðu er heimilt að krefja finnsk stjórnvöld um að taka við kæranda, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður í Finnlandi

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í Finnlandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• 2019 Country Reports on Human Rights Practices – Finland (United States Department of State, 11. mars 2020),
• Administrative Detention of Migrants in the District Court of Helsinki (Law and the Other in Post-Multicultural Europe - University of Helsinki, 2015),
• Amnesty International Report 2017/18 – Finland (Amnesty International, 22. febrúar 2018),
• Annual Review of the Human Rights Situation of Lesbian, Gay, Bisexual, Trans and Intersex People in Europe and Central Asia 2020 (ILGA-Europe, febrúar 2020),
• Comments by the UNHCR Regional Representation for Northern Europe on the draft Law Proposal of 15 April 2016 amending the Aliens Act of the Republic of Finland (UN High Commissioner for Refugees, maí 2016),
• Country Factsheet: Finland 2018 - European Migration Network (European Commission),
• Freedom in the World 2019 – Finland (Freedom House, 4. febrúar 2019),
• Immigration Detention in Finland: Limited Use of “Alternatives,“ Restrictive Detention Review, Divisive Political Debate (Global Detention Project, ágúst 2018),
• Human Rights in Europe. Review of 2019 (Amnesty International, 16. apríl 2020),
• Report to the Finnish Government on the visit to Finland carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 20. ágúst 2015),
• Response of the Finnish Government to the report of the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Finland from 22 September to 2 October 2014 (Council of Europe: Committee for the Prevention of Torture, 6. október 2015),
• Upplýsingar af heimasíðu finnska félags- og heilbrigðisráðuneytisins (www.stm.fi),
• Upplýsingar af heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar (www.migri.fi),
• Upplýsingar af heimasíðu Rainbow Europe (www.rainbow-europe.org),
• Upplýsingar af heimasíðu Rauða krossins í Finnlandi (www.redcross.fi) og
• Upplýsingar af heimasíðu Refugee Advice Centre (www.pakolaisneuvonta.fi).

Á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar (f. Maahanmuuttovirasto) kemur fram að við komuna til Finnlands geta einstaklingar sótt um alþjóðlega vernd hjá landamæravörðum og lögreglu. Eftir að umsókn hefur verið móttekin eru umsækjendur fluttir í móttökumiðstöðvar á vegum finnsku útlendingastofnunarinnar.

Finnland er aðildarríki Evrópusambandsins og hefur innleitt tilskipanir sambandsins vegna málsmeðferðar og móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd nr. 32/2013 og 33/2013. Upplýsingar um þau þjónustuúrræði sem eru í boði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Finnlandi eru m.a. aðgengilegar á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar. Þar er m.a. greint frá því að finnsk lög mæli fyrir um þá þjónustu sem umsækjendur eigi rétt á. Umsækjendur eiga til að mynda rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu og geta þeir fengið hjálp við að leita sér aðstoðar vegna heilsufarsvandamála sinna. Þá eiga umsækjendur í Finnlandi rétt á húsnæði, mataraðstoð og vasapeningum, geti þeir ekki framfleytt sér sjálfir. Þá eiga umsækjendur rétt á endurgjaldslausri túlkaþjónustu í viðtölum sínum hjá finnsku útlendingastofnuninni.

Í upplýsingum á heimasíðu útlendingastofnunar Finnlands kemur fram að þeir sem séu endursendir til landsins á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fari almennt í móttökumiðstöðvar en geti í einhverjum tilfellum sætt varðhaldi. Móttökumiðstöðvarnar séu almennt opnar en varðhald lokað og gildi mismunandi löggjöf um úrræðin. Þar kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd geta einvörðungu verið settir í varðhald á grundvelli ástæðna sem mælt sé fyrir um í lögum t.d. vegna þess að ekki sé hægt að bera kennsl á viðkomandi, ferðaáætlun sé óljós eða þegar líklegt sé að viðkomandi muni láta sig hverfa til að forðast brottvísun frá landinu. Þá geti umsækjendur sem hafi fengið neikvæða lokaniðurstöðu verið settir í varðhald fyrir brottflutning frá landinu. Varðhaldsmiðstöðvarnar séu tvær og eru þær reknar og starfræktar af finnsku útlendingastofnuninni og sé ein varðhaldsmiðstöðvanna sérstaklega ætluð viðkvæmum einstaklingum. Lög um meðferð útlendinga sem teknir séu í varðhald og um varðahaldsmiðstöðvar nr. 116/2002 (f. Laki säilöön otettujen ulkomaalaisten kohtelusta ja säilöönottoyksiköstä) gilda um meðferð útlendinga í varðhaldsmiðstöðvum. Samkvæmt þeim eigi útlendingur rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í varðhaldi. Varðhald geti varað að jafnaði í nokkra daga til nokkurra vikna en í einstaka tilfellum geti varðhald varað í nokkra mánuði. Samkvæmt finnsku útlendingalögunum nr. 301/2004 (f. Ulkomaalaislaki) er skylt að leiða umsækjendur fyrir héraðsdóm þar sem dómari ákveði hvort beita eigi varðhaldi. Umsækjandi eigi rétt á löglærðum talsmanni sem gæti hagsmuna hans fyrir dómstólum þar sem fjallað sé um lögmæti varðhaldsins.

Á heimasíðu finnsku útlendingastofnunarinnar kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun Finnlands geta kært niðurstöðuna til stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá stjórnsýsludómstólnum eiga þeir möguleika á því að kæra þá niðurstöðu til æðri stjórnsýsludómstóls að fengnu leyfi þess dómstóls. Fái umsækjendur synjun á umsókn sinni hjá hinum æðri stjórnsýsludómstól eða ekki fékkst leyfi til að fara með umsóknina fyrir æðri stjórnsýsludómstólinn eiga þeir möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd. Jafnframt eiga umsækjendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér, þ. á m. heimasíða finnsku útlendingastofnunarinnar og skýrsla bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2019, er ljóst að finnsk stjórnvöld uppfylla skyldur sínar varðandi lögfræðiaðstoð við umsækjendur um alþjóðlega vernd skv. tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 32/2013 um málsmeðferð við veitingu og afturköllun alþjóðlegrar verndar, sbr. 19. og 20. gr. hennar. Í þeim kemur m.a. fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á lögfræðiþjónustu við meðferð máls síns hjá finnsku útlendingastofnuninni og á kærustigi. Umsækjendur eiga að sama skapi rétt á þjónustu löglærðra talsmanna í viðtölum sínum hjá útlendingastofnuninni en slík þjónusta er þó ekki endurgjaldslaus nema sérstaklega ríkar ástæður liggi að baki umsókn þeirra eða ef viðkomandi umsækjandi er fylgdarlaust barn.

Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér kemur fram að réttindi LGBTI einstaklinga séu almennt virt í Finnlandi. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins um mannréttindi í Finnlandi á árinu 2019 kemur m.a. fram að lög leggi bann við mismunun á grundvelli kynhneigðar í ákveðnum málaflokkum og að þeim hafi verið framfylgt af stjórnvöldum. Þá kemur m.a. fram í aðgerðaráætlun finnskra stjórnvalda í mannréttindamálum, sem var í gildi á árunum 2017-2019, að í Finnlandi sé starfandi sérstakur umboðsmaður sem unnt er að leita til ef einstaklingur verður fyrir, eða verður vitni að, mismunun þ. á m. á grundvelli kynhneigðar. Ríkið er nú í áttunda sæti regnbogastuðulsins (e. Rainbow Index) sem gefinn er út árlega af samtökunum ILGA-Europe til samanburðar á réttindum LGBTI einstaklinga í 49 Evrópuríkjum. Til samanburðar má benda á að Ísland er í 14. sæti stuðulsins. Í sundurliðun á vefsíðu verkefnisins kemur fram að þrátt fyrir að ekki sé með beinum orðum vikið að samkynhneigð í finnsku útlendingalögunum hafi finnsk stjórnvöld þó með kerfisbundnum hætti túlkað lögin með þeim hætti að kynhneigð einstaklings geti orðið til þess að hann verði talinn tilheyra ákveðnum þjóðfélagshópi. Í ársskýrslu samtakanna ILGA-Europe frá því í febrúar 2020 kemur þó m.a. fram að árið 2018 hafi tilkynningum um hatursglæpi á grundvelli kynhneigðar fjölgað frá árinu á undan.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Kærandi er [...] ára gömul kona og kom einsömul hingað til lands. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun, dags. 31. janúar og 12. febrúar 2020, greindi kærandi m.a. frá því að vera samkynhneigð og eiga maka og börn í heimaríki. Þá greindi kærandi frá því að vera við góða líkamlega og andlega heilsu en hún væri þó kvíðin og eiga erfitt með að sofna ásamt því að finnast sem hún fái þunglyndiseinkenni. Í gögnum um heilsufar kæranda, dags. 17. mars og 16. apríl 2020, sem hún hefur lagt fram við meðferð málsins, kemur m.a. fram að hún sé almennt heilbrigð.

Kærunefnd hafa ekki borist frekari gögn um heilsufar kæranda en hér hefur verið vísað til. Kærunefnd tekur fram að kæranda var leiðbeint í viðtali hjá Útlendingastofnun, þann 12. febrúar 2020, um mikilvægi öflunar gagna um heilsufar, sem kærandi telji hafa þýðingu fyrir mál sitt, og um að afla skriflegra upplýsinga og leggja fram við meðferð máls hennar hjá Útlendingastofnun. Kærandi hafði jafnframt tækifæri til þess að leggja fram frekari gögn við meðferð máls hennar á kærustigi teldi hún þess þörf. Með vísan til fyrrgreindrar málsmeðferðar og þeirra gagna sem liggja fyrir í málinu telur kærunefnd að málið sé nægjanlega upplýst hvað varðar heilsufar kæranda og aðra þætti varðandi einstaklingsbundnar aðstæður hennar. Þá er ekkert sem bendir til þess að frekari gögn um heilsufar hennar geti haft áhrif á niðurstöðu málsins.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Einstaklingsbundnum aðstæðum kæranda hefur þegar verið lýst og telur kærunefnd að þær séu ekki þess eðlis að þær teljist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eða samkvæmt þeim viðmiðum sem talin eru upp í dæmaskyni í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi hefur nefndin m.a. litið til þess að heilsufar kæranda sé ekki með þeim hætti að hún teljist glíma við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki, eins og segir í 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar. Þá telur nefndin að heilbrigðisaðstæður kæranda geti ekki talist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið, sbr. 3. mgr. sömu greinar. Kærandi hefur ekki lagt fram frekari gögn um heilsu sína en þau sem hér hefur verið vísað til. Framangreind gögn um heilbrigðisþjónustu í Finnlandi benda til þess að kærandi hafi aðgang að fullnægjandi heilbrigðisþjónustu þar í landi.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun óttast að [...] stjórnvöld, þ. á m. leyniþjónustan, gætu fundið hana væri hún send til Finnlands vegna [...]. Kærunefnd tekur fram að finnsk stjórnvöld eru bundin af tilskipun Evrópusambandsins um móttöku og málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd og telur kærunefnd ekkert benda til þess að kærandi muni ekki fá þá málsmeðferð sem hún þurfi á að halda þar í landi. Þá telur kærunefnd gögn málsins ekki bera með sér að kærandi sé í þess konar stöðu að umsókn hennar muni ekki fá meðferð við hæfi þar í landi. Þá telur kærunefnd að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar eða að hún geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hennar verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. áðurnefnd viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda m.a. til þess að telji kærandi sér mismunað eða óttist hún um öryggi sitt að einhverju leyti geti hún leitað aðstoðar hjá þar til bærum stjórnvöldum.

Við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda hljóti efnismeðferð hér á landi hefur kærunefnd litið til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi vegna Covid-19 faraldursins. Fjölmörg ríki hafa gripið til umfangsmikilla aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar. Felast aðgerðirnar m.a. í ferðatakmörkunum og ferðabönnum. Í því sambandi hafa mörg aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins lokað tímabundið fyrir endursendingar einstaklinga á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og liggur ekki fyrir hvenær endursendingar muni hefjast að nýju. Á þetta við um Ísland og ríkir því ákveðin óvissa hér á landi um það hvenær framkvæmd á endursendingum hefjist að nýju. Yfirvöld í Finnlandi hafa jafnframt gripið til aðgerða til þess að sporna gegn útbreiðslu veirunnar, m.a. með ferðabanni til og frá landinu (m.a. að undanskildum ferðum sem talist geta nauðsynlegar), auk þess sem takmarkanir á samkomum eru við lýði og veitingahúsum var um tíma lokað. Kærunefnd hefur ekki forsendur til annars en að líta svo á að þær takmarkanir sem við líði eru vegna Covid-19 faraldursins séu tímabundnar. Er aflétting takmarkana t.a.m. þegar hafin í Finnlandi og hafa stjórnvöld kynnt áætlun sína að því marki. Þann 1. júní sl. voru veitingahús t.a.m. opnuð, með takmörkunum, og ferðalög innan Finnlands leyfð. Þá var landamæraeftirliti aflétt að ákveðnu marki þann 15. júní sl. þ. á m. vegna flugsamgangna frá Íslandi.

Af skýrslum er ljóst að viðtökuríkið býr við stöðuga stjórnarhætti og sterka innviði. Að mati kærunefndar er því ekkert sem bendir til þess að það tímabundna ástand sem nú ríki komi til með að hafa teljandi áhrif á getu eða vilja viðtökuríkisins til að taka á móti og afgreiða mál kæranda þar í landi þegar takmörkunum verður aflétt og veita henni nauðsynlegan stuðning og viðeigandi aðbúnað á meðan mál hennar er þar til meðferðar.

Í því sambandi er rétt að árétta að Dyflinnarreglugerðin gerir ráð fyrir því að samstarfsríkin hafi almennt sex mánuði frá því að lokaákvörðun er tekin um kæru umsækjanda um alþjóðlega vernd til að flytja umsækjanda til viðtökuríkis, sbr. 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar. Kærunefnd hefur ekki forsendur til að álykta að endursendingar til viðtökuríkisins verði ekki hafnar áður en umræddur frestur rennur út. Þá lítur kærunefnd einnig til þess að skv. 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga er Útlendingastofnun heimilt að fresta flutningi á umsækjanda ef það telst nauðsynlegt vegna sérstakra aðstæðna hans eða ómögulegt er að framkvæma ákvörðun að svo stöddu.

Er það mat kærunefndar að tímabundnar takmarkanir á endursendingum til Finnlands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geti ekki, eins og hér stendur á, leitt til þess að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn kæranda verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því sambandi hefur kærunefnd sérstaklega litið til sterkra innviða viðtökuríkisins og þess frests sem aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins hafa til að endursenda umsækjendur til viðtökuríkis og fjallað var um hér að framan.

Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.Vegna tilvísunar í greinargerð kæranda til úrskurða kærunefndar í málum nr. 550/2017, 552/2017, 583/2017 og 586/2017, tekur kærunefnd fram að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda í þessu máli við stöðu kærenda í framangreindum úrskurðum enda er ekki um sömu viðtökuríki að ræða. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda og á grundvelli heildarmats á áhrifum Covid-19 faraldursins á aðstæður hennar er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hennar verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 12. febrúar 2020 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hún lagði fram umsókn sína þann 23. janúar 2020.

Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944.

Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstóllinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016. Í því sambandi hefur dómstóllinn lagt ákveðna áherslu á að umsækjendur um alþjóðlega vernd tilheyri jaðarsettum og viðkvæmum þjóðfélagshóp sem þurfi sérstaka vernd, sbr. t.d. dóm í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/12) frá 4. nóvember 2012. Þrátt fyrir það verði 3. gr. mannréttindasáttmálans ekki túlkuð á þann hátt að í greininni felist skylda aðildarríkja til að sjá umsækjendum um alþjóðlega vernd fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum, sbr. dóm í máli M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011.

Með vísan til umfjöllunar um aðstæður og móttökuskilyrði umsækjenda um alþjóðlega vernd í Finnlandi er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Að mati kærunefndar bera gögn málsins jafnframt með sér að í viðtökuríki sé veitt raunhæf vernd gegn því að fólki sé vísað brott eða það endursent til ríkja þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum eða þar sem lífi þeirra og frelsi er ógnað. Í því sambandi hefur kærunefnd einkum litið til þess að gögnin benda til þess að meðferð stjórnvalda viðtökuríkis á umsóknum um alþjóðlega vernd sé með þeim hætti að lagt sé einstaklingsbundið mat á aðstæður einstaklinga. Telur kærunefnd að gögn málsins gefi ekki til kynna að endursending kæranda til viðtökuríkis sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. ákvæðisins.

Þá benda öll gögn til þess að kærandi hafi raunhæf úrræði í Finnlandi, bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. jafnframt 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem tryggja að hún verði ekki send áfram til annars ríkis þar sem líf hennar eða frelsi kann að vera í hættu, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar

Svo sem fram hefur komið gerði kærandi athugasemdir í greinargerð sinni við ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hennar, þ. á m. við mat Útlendingastofnunar á aðstæðum í Finnlandi og við beitingu og lagastoð reglugerðar nr. 276/2018, um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017.Vegna athugasemda kæranda í greinargerð um beitingu ákvæða 32. gr. a reglugerðar um útlendinga tekur kærunefnd sérstaklega fram að hún telji ljóst að það leiði bæði af orðalaginu „viðmið“ og tilvísun í reglugerðinni um að þau séu í „dæmaskyni“ að ekki sé um að ræða tæmandi upptalningu á þeim sjónarmiðum sem komið geta til greina við mat á því hvort sérstakar ástæður eru fyrir hendi í máli. Kærunefnd áréttar í þessu samhengi að við meðferð mála hjá kærunefnd er ávallt horft til einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins við mat á því hvort sérstakar ástæður mæli með því að mál verði tekið til efnismeðferðar, í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þ.m.t. heilsufars hans og annarra þátta sem benda til viðkvæmrar stöðu einstaklingsins. Kærunefnd leggur því áherslu á að heildarmat sé lagt á atvik í hverju máli fyrir sig á grundvelli einstaklingsbundinna aðstæðna einstaklingsins og aðstæðna í viðtökuríki.

Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja henni um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda að þessu leyti.

Kærunefnd hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun og málsmeðferð stofnunarinnar að öðru leyti og telur ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við hana. Þá hefur kærunefnd endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun.

Frávísun

Kærandi kom hingað til lands þann 20. janúar 2020 og sótti um alþjóðlega vernd þann 23. janúar 2020. Eins og að framan greinir hefur umsókn hennar um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hún því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hennar um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hún verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hennar hófst hjá Útlendingastofnun.

Kærandi skal flutt til Finnlands eins fljótt og unnt er, nema ákveðið verði að fresta réttaráhrifum úrskurðar þessa að kröfu kæranda, sbr. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga.

Samantekt

Í máli þessu hafa finnsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hennar um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Finnlands með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd á grundvelli lokamálsliðar 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin, m.a. ef afleiðingar Covid-19 faraldursins muni vara lengur og vera alvarlegri en gera má ráð fyrir nú.

Athygli kæranda er einnig vakin á því að Útlendingastofnun getur frestað framkvæmd ákvörðunar með vísan til 2. mgr. 103. gr. laga um útlendinga vegna sérstakra aðstæðna útlendings eða vegna þess að ómögulegt sé að framkvæma ákvörðun að svo stöddu. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson

Þorbjörg Inga Jónsdóttir                                  Bjarnveig Eiríksdóttir