1074/2022. Úrskurður frá 31. mars 2022

Hinn 31. mars 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1074/2022 í máli ÚNU 21070010

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 14. júlí 2021, kærði A lögmaður, f.h. Íþöku fasteigna ehf., synjun Sjúkratrygginga Íslands (hér eftir einnig SÍ) á beiðni hans um aðgang að samningi stofnunarinnar um afnot af fasteigninni Þórunnartúni 1 í Reykjavík um sérstaka hótelþjónustu fyrir einstaklinga sem þurfa að vera í sóttkví vegna Covid-19-faraldursins.

Kærandi óskaði með erindi til SÍ, dags. 20. maí 2021, eftir aðgangi að samningi sem SÍ virtust hafa gert við Fosshótel Reykjavík ehf. (hér eftir einnig FHR) og/eða að vera upplýstur um efni samningsins, sér í lagi um greiðslur SÍ fyrir afnotin af hótelinu.

Í erindinu er forsaga málsins rakin. Íþaka fasteignir ehf. (hér eftir kærandi) sé eigandi að fasteigninni Þórunnartúni 1. Kærandi og FHR hafi gert með sér leigusamning í júlí 2013 um fasteignina undir hótelrekstur hins síðarnefnda aðila, sem þinglýst sé á eignina. Frá því í apríl 2020 hafi kærandi og FHR deilt um það hvort FHR sé skylt að greiða leigu meðan á Covid-19-faraldrinum stendur. FHR hafi ekki greitt leigu frá því í mars 2020, að frátöldum nokkrum mánuðum þar sem félagið hafi greitt ýmist 20% eða 50% leigu.

Í lok mars 2021 hafi FHR fengið heimild til greiðsluskjóls. Skömmu síðar hafi verið fjallað um í fjölmiðlum að SÍ hefðu samið við FHR um leigu á hótelinu við Þórunnartún 1, án þess að kæranda væri að hans sögn tilkynnt um það eða óskað heimildar hans þar um. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. leigusamnings kæranda og FHR sé framleiga aðeins heimil með samþykki kæranda. Þá kemur enn fremur fram í sömu grein að samþykki skuli veitt svo fremi sem starfsemi framleigutaka samrýmist þeirri starfsemi sem tilgreind sé í 8. gr. leigusamningsins. Í 8. gr. segir að leigutaka sé aðeins heimilt að reka þá starfsemi í hinu leigða sem tilgreind sé í leigusamningnum en þar er ekki getið um sjúkrahótel eða sóttkvíarhótel. Í greininni kemur einnig fram að leigutaki skuli fá samþykki kæranda áður en hann breytir „í nokkru“ frá lýstri starfsemi í húsinu. Það hafi FHR ekki gert.

Kærandi hafi verulega hagsmuni af því að fá afrit af framangreindum samningi því með honum sé verið að leigja ríkisstofnun afnot af fasteign í eigu kæranda en án samþykkis hans, til nota sem ekki eru í samræmi við leigusamning kæranda og FHR. Á sama tímabili sé FHR ekki að greiða fulla húsaleigu til kæranda og neiti að upplýsa hvaða tekjur það hafi af leigu á fasteign kæranda til SÍ. FHR sé í stórfelldum vanskilum með húsaleigu, engar tryggingar séu fyrir efndum leigusamningsins og hótelið sé nýtt til annars en um var samið. Allt séu þetta ástæður sem myndu veita kæranda heimild til að rifta leigusamningi aðila ef ekki væri fyrir greiðsluskjól FHR.

SÍ synjaði kæranda um aðgang að samningnum með erindi, dags. 22. júní 2021. Í erindinu er rakið að SÍ hafi samkvæmt fyrirmælum heilbrigðisráðherra verið falið að tryggja rými fyrir einstaklinga sem þurfa að sinna fyrirskipuðum sóttvörnum eða fara í sóttkví vegna Covid-19. Í apríl 2021 hafi SÍ gert samning við Íslandshótel hf., móðurfélag FHR, um afnot af nokkrum hótelum, sem rekin séu undir vörumerkinu Fosshótel. Meðal þeirra hótela sem félagið bauð afnot af var Fosshótel Reykjavík. Enginn samningur hafi hins vegar verið gerður við FHR. Því gætu SÍ, þegar af þeirri ástæðu, ekki orðið við kröfu kæranda um afhendingu samningsins.

Þá tóku SÍ fram að kærandi gæti ekki byggt aðgang að samningnum á 14. gr. upplýsingalaga, um rétt til aðgangs að upplýsingum um aðila sjálfan; SÍ könnuðust ekki við að gerður hefði verið samningur eða samkomulag við kæranda, hvorki um leigu á húsnæði né aðgang að hótelherbergjum að Þórunnartúni 1 eða annars staðar, eða að í gögnum SÍ væri að finna upplýsingar um kæranda sem kynni að veita honum rétt á grundvelli 14. gr. laganna.

SÍ hafi óskað eftir afstöðu Íslandshótela hf. (hér eftir einnig ÍH) sem hafi lagst gegn afhendingu samningsins. Í viðbrögðum félagsins hafi m.a. komið fram að þeir samningar sem gerðir hefðu verið við SÍ um afnot af einstaka hótelum hafi verið gerðir við sérstakar aðstæður og á sérstökum tímum. Þá hafi ÍH bent á að félagið ætti í miklum viðskiptum við bæði erlendar og innlendar ferðaskrifstofur og bókunarfyrirtæki sem ekki njóti viðlíkra kjara og er að finna í samningum ÍH við SÍ. Það geti því haft skaðlegar afleiðingar fyrir bæði samkeppnisstöðu félagsins og virka fjárhags- og viðskiptahagsmuni verði þessar upplýsingar gerðar opinberar og m.a. skaðað þau viðskiptasambönd sem ÍH hafi við sína viðsemjendur. Að mati SÍ eru því hagsmunir félagsins af því að opinbera ekki umræddar upplýsingar meiri og ríkari en séð verður að séu hagsmunir kæranda af að fá aðgang að þeim.

Kærandi brást við synjuninni með erindi til SÍ, dags. 28. júní 2021. Í erindinu er vísað til þess að ÍH sé ekki leigutaki hótelsins að Þórunnartúni 1 og geti þar af leiðandi ekki ráðstafað því til SÍ. Sömuleiðis hafi FHR, sem sé í greiðsluskjóli, hvorki heimild til að framleigja hótelið né breyta notum þess í sóttkvíarhótel eða farsóttarhús. Kærandi telur ljóst að kærandi hafi orðið fyrir tjóni vegna óheimilla nota SÍ af fasteign kæranda sem nemi a.m.k. vangreiddri leigu FHR á því tímabili sem SÍ hefur haft afnot af fasteign kæranda.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar er vísað til þeirra röksemda SÍ fyrir synjun að horfa þurfi til þess hvort um virka hagsmuni sé að ræða eða ekki og að umræddur samningur hafi verið gerður við sérstakar aðstæður. Í því samhengi bendir kærandi á að það geti ekki varðað virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni ÍH að halda samningum sem gerðir voru við sérstakar aðstæður leyndum. Því síður telur kærandi líklegt að innlendar og erlendar ferðaskrifstofur og bókunarfyrirtæki muni byggja kröfur um verð á slíkum samningum eða gera tilraun til þess.

Þau rök haldi því engu vatni að ÍH hafi virka hagsmuni af því að halda upplýsingum í samningi leyndum sem gerður var við sérstakar aðstæður til þess að koma í veg fyrir að ferðaskrifstofur og bókunarfyrirtæki geti byggt á þeim verðum sem þar koma fram til framtíðar. Það sé enn fremur vandséð hvaða ríku viðskiptahagsmuni þar sé verið að vernda og hvernig það geti haft skaðlegar afleiðingar fyrir samkeppnisstöðu og aðra viðskiptahagsmuni ÍH eða FHR. Þá sé enn fremur vandséð hvernig þeir hagsmunir vegi þyngra en hagsmunir kæranda, eiganda fasteignarinnar, sem ekki hafi fengið greitt fyrir afnot hennar, að fullu, nú í rúmt ár og þar af hafi ekkert verið greitt á tímabilinu maí 2020 til mars 2021.

Kærandi bendir á að samningur SÍ við ÍH varði leigu á hóteli undir sóttkvíarhótel. Vandséð sé að slíkar aðstæður komi upp aftur og ef það gerist verði að teljast ólíklegt að aðili í samkeppnisrekstri muni horfa til þess verðs sem fram kemur í umræddum samningi bjóði hann fram hótel undir sambærilega starfsemi. Bent er á að upplýsingarnar um efni samningsins varði einnig ráðstöfun opinberra fjármuna sem kærandi telur að hann og eftir atvikum almenningur hafi hagsmuni af því að geta kynnt sér.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt SÍ með erindi, dags. 19. júlí 2021, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að SÍ léti úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn SÍ barst úrskurðarnefndinni hinn 1. september 2021. Þar er rakið að aðgangur heilbrigðisyfirvalda í Covid-19-faraldrinum að hótelþjónustu til einstaklinga sem þurfa aðstöðu vegna einangrunar eða sóttkvíar hafi verið lykilatriði í því að halda smitum af veirunni niðri og hefta verulega útbreiðslu hennar innanlands. Úrræðin hafi létt verulega á heilbrigðisstofnunum og sjúkrahúsum en fullvíst megi telja að hefði þessara úrræða ekki notið við hefði það leitt af sér stóraukið álag á heilbrigðiskerfi landsins. Það skipti hið opinbera því töluverðu máli að hafa góðan og greiðan aðgang að rekstraraðilum hótela og gistihúsa og að gagnkvæmt traust og trúnaður ríki á milli aðila a.m.k. á meðan ekki hafi verið ráðið niðurlögum heimsfaraldursins.

SÍ telji útilokað að aðild á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga geti stofnast á milli eiganda fasteignar, sem leigð hafi verið þriðja aðila í þeim tilgangi að stunda tímabundna útleigu hótelherbergja, og þeirra sem eiga viðskipti við þann þriðja aðila um leigu á herbergjum, einu eða fleirum, í skemmri eða lengri tíma. Í því sambandi skipti engu máli þó deila hafi risið milli húseiganda og viðkomandi þriðja aðila um greiðslur fyrir afnot af húsnæðinu. Á meðan húseigandi hafi ekki gripið til vanefndaúrræða, s.s. riftunar á leigusamningi, og þannig öðlast ráðstöfunarrétt yfir viðkomandi fasteign að nýju, verði ekki séð að hann hafi neina þá verulegu eða brýnu hagsmuni af að fá upplýsingar um hverjir taki herbergi á leigu eða á hvaða verði.

Þau rök kæranda um að vegna greiðsluskjóls FHR hafi kæranda ekki verið unnt að koma fram vanefndaúrræðum telja SÍ með öllu haldlaus enda höfðu deilur milli kæranda og FHR, sem kynnu að hafa veitt kæranda rétt til vanefndaúrræða, staðið yfir í töluverðan tíma áður en samningur SÍ við Íslandshótel hf. var gerður.

SÍ telur að stofnunin hafi framkvæmt það hagsmunamat sem áskilið er að fari fram á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga, þ.e. að bera saman hagsmuni viðsemjenda SÍ af að halda þeim upplýsingum leyndum er varða þau óvenjulegu kjör sem SÍ buðust í því verkefni að útvega öllum þeim sem á aðstöðu þurftu að halda og verða að teljast vel undir þeim kjörum sem öðrum viðsemjendum þeirra bjóðast, og hagsmuni kæranda af að fá þessar upplýsingar afhentar. Var það mat SÍ að við þessar aðstæður, þ.e. annars vegar hættan á því að viðskiptahagsmunir ÍH og FHR kynnu að bíða hnekki og að samkeppnisstaða þeirra gæti verulega skerst væru ríkari en óljósir og óútskýrðir hagsmunir kæranda, sem og annarra, af að fá aðgang að þessum upplýsingum. Þá hafi komið fram í samningi SÍ við ÍH að hann væri trúnaðarmál.

Þá telja SÍ að þagnarskylduákvæði í X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, girði fyrir aðgang kæranda að gögnunum og vísa sérstaklega til 3. og 9. tölul. 1. mgr. 42. gr. laganna, um þagnarskyldu varðandi efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins og virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra einkaréttarlegra lögaðila.

Þeir samningar sem gerðir hafa verið við hótelrekendur um afnot af húsnæði í þeirra eigu hafi verið drifnir áfram af ríkri þörf fyrir að vernda heilbrigðiskerfi landsmanna vegna heimsfaraldurs sem gengið hefur yfir. Enginn vafi sé á því að hér sé um virka hagsmuni að ræða bæði að því er varðar hið opinbera og þá aðila sem hið opinbera hefur samið við. Það sé mat SÍ að það traust og sá trúnaður sem ríkt hefur á milli ríkisins og viðsemjenda þess hafi skipt sköpum um það á hvaða kjörum SÍ hefur tekist að semja um afnot af þeim hótelum sem nýtt hafa verið og eru ennþá nýtt undir farsóttar- og sóttkvíarhús. Það er jafnframt mat SÍ að verði þessar upplýsingar gerðar almenningi aðgengilegar, a.m.k. á meðan á heimsfaraldrinum stendur, muni það rjúfa það traust og þann trúnað sem nú ríki milli aðila með þeim afleiðingum að þessi úrræði standi hinu opinbera ekki lengur til ráðstöfunar sem muni þá leiða til verulega aukins álags á aðra þætti heilbrigðiskerfisins, s.s. heilbrigðisstofnanir og sjúkrahús. Telja SÍ því að skilyrði 1. og 2. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt og SÍ séu þannig bundnar þagnarskyldu um gögnin.

Þá benda SÍ á að ákvörðun um hvort tilteknar upplýsingar skuli háðar trúnaðarskyldu samkvæmt X. kafla stjórnsýslulaga er stjórnvaldsákvörðun og fer um slíkar ákvarðanir eftir ákvæðum stjórnsýslulaga. Í 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga segi að lögin gildi ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum. Mat á því hvort stjórnvald hefur réttilega metið þörf á og skyldu á trúnaði um upplýsingar heyri því ekki undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, enda kveður 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga á um að lögsaga nefndarinnar sé bundin við synjun á aðgangi á grundvelli þeirra laga. Á meðan því mati stjórnvalds að upplýsingar séu bundnar trúnaði hafi ekki verið hnekkt af æðra stjórnvaldi verði að telja að hendur úrskurðarnefndarinnar séu bundnar.

Umsögn SÍ var kynnt kæranda með bréfi, dags. 1. september 2021, og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 10. september 2021, tekur hann fram að SÍ hafi á engan hátt sýnt fram á að leynd eigi að hvíla yfir þeim samningi sem það kveðst hafa gert við ÍH. Óheimilt hafi verið að framleigja hótelið nema með samþykki kæranda sem og að breyta notum fasteignarinnar „að nokkru leyti“ nema með samþykki kæranda, sem var ekki veitt. Þá liggi fyrir að ÍH hafi engan rétt til að ráðstafa fasteign kæranda hvorki í skammtímaleigu herbergja né að nokkru öðru leyti.

Sé það rétt að SÍ hafi leigt fasteignina af ÍH en ekki FHR þá telur kærandi að almennar reglur kröfuréttar um vanheimild kunni að eiga við. Þá er sjónarmiðum SÍ mótmælt að kærandi geti þrátt fyrir greiðsluskjól FHR komið að vanefndaúrræðum og/eða hann hafi haft tækifæri til þess fyrr sem hann hafi ekki nýtt. Athugasemdum kæranda fylgdu tvö skjöl, annars vegar greiðsluáskorun sem undanfara riftunar leigusamnings, og hins vegar greiðsluáskorun samkvæmt 5. tölul. 2. mgr. 65. gr. laga um gjaldþrotaskipti o.fl., nr. 21/1991. Þessi skjöl taki af allan vafa um það að fullnustuaðgerðir voru hafnar og ef ekki væri fyrir greiðsluskjól FHR þá væri að öllum líkindum búið að rifta framangreindum leigusamningi.

Umsögn SÍ beri ekki með sér aðra hagsmuni sem það telji sig vera að vernda en þau rök að erlendar ferðaskrifstofur muni reyna til framtíðar að byggja á verðum á útleigu á herbergjum í farsóttarhúsum sem samanburð um verð við kaup eða leigu á hótelherbergjum til framtíðar sem standist enga skoðun. Þá sé einsýnt að haldi faraldurinn áfram þannig að áhrif hafi á ferðaþjónustu á Íslandi muni fjöldi annarra hótela verða laus og því líklegt að SÍ ætti ekki í vandræðum að vera sér út um húsnæði.

Þá vísar kærandi til þess að samkvæmt frétt Ríkisútvarpsins hafi samningur SÍ við ÍH runnið sitt skeið um miðjan september 2021. Að mati kæranda er vandséð hvaða virku hagsmuni SÍ, ÍH og/eða FHR hafa af því að samningnum sé haldið leyndum eftir þá dagsetningu.

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningi Sjúkratrygginga Íslands og Íslandshótela hf., dags. 12. apríl 2021, um sérstaka hótelþjónustu á Fosshóteli Reykjavík að Þórunnartúni 1 fyrir einstaklinga sem þurfa að vera í sóttkví vegna Covid-19. Kærandi telur að um rétt sinn til aðgangs að samningnum skuli fara samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann sjálfan. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Er þessi skýring meðal annars reist á ummælum í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, þar sem fram kemur að með orðalaginu að gagn skuli geyma upplýsingar um hann sjálfan sé vísað til þess að upplýsingar þurfi að varða viðkomandi aðila sérstaklega og verulega umfram aðra.

Kærandi byggir rétt sinn samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga á því að hann sé eigandi fasteignarinnar að Þórunnartúni 1, sem nýtt hafi verið undir sóttkvíarhótel. Samkvæmt leigusamningi við FHR, sem þinglýst er á eignina og liggur fyrir í málinu, er FHR sem leigutaka skylt að afla samþykkis kæranda bæði til að framleigja fasteignina, sbr. 2. mgr. 7. gr., sem og að „breyta í nokkru frá lýstri starfsemi í húsinu“, sbr. orðalag í 1. mgr. 8. gr. samningsins. Kærandi kveðst hvorki hafa samþykkt að eignin yrði framleigð né að starfseminni yrði breytt. Þá liggur fyrir að FHR er í vanskilum við kæranda vegna greiðslu húsaleigu.

Úrskurðarnefndin telur nægilega í ljós leitt að kærandi hafi sérstaka hagsmuni umfram almenning af því að fá aðgang að samningnum. Nefndin telur það ekki skipta sköpum þótt samningur SÍ sé gerður við Íslandshótel hf. en ekki Fosshótel Reykjavík ehf., enda liggur fyrir á hvorn veginn sem er að með samningnum er verið að ráðstafa fasteign sem kærandi er sannanlega eigandi að, að því er virðist í ósamræmi við ákvæði leigusamnings kæranda og FHR. Úrskurðarnefndin vekur athygli á því að í 7. gr. samningsins kemur fram að hann sé undirritaður af Íslandshótelum hf. fyrir hönd Fosshótels Reykjavík ehf. Um rétt kæranda til aðgangs að samningnum fer því eftir ákvæðum III. kafla upplýsingalaga. Sá réttur er ríkari en réttur almennings samkvæmt 1. mgr. 5. gr. sömu laga.

2.

Í umsögn til úrskurðarnefndarinnar halda SÍ fram að þagnarskylduákvæði X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, komi í veg fyrir að unnt sé að veita kæranda aðgang að samningnum. Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Með gagnályktun frá ákvæðinu hefur úrskurðarnefndin talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda, hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Ákvæði X. kafla stjórnsýslulaga um þagnarskyldu fela hins vegar ekki í sér slík ákvæði.

Ákvæði X. kafla stjórnsýslulaga takmarka ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Um rétt til aðgangs að upplýsingum sem fjallað er um í 42. gr. stjórnsýslulaga fer samkvæmt almennum reglum laga um upplýsingarétt, sbr. athugasemdir við 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 71/2019 um breytingu á stjórnsýslulögum, nr. 37/1993. Þannig endurspeglar til að mynda 3. tölul. 1. mgr. 42. gr. laganna ákvæði 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem heimilt er að takmarka aðgang að upplýsingum um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Sömuleiðis endurspeglar 9. tölul. 1. mgr. 10. gr. stjórnsýslulaga ákvæði 2. málsl. 9. gr. upplýsingalaga, um takmarkanir vegna fjárhags- eða viðskiptahagsmuna fyrirtækja. Með öðrum orðum, ef óskað er aðgangs að gögnum sem falla undir upplýsingalög, líkt og í þessu máli, fer það eftir túlkun á ákvæðum upplýsingalaga hvort aðgangur að gögnum er óheimill eða takmarkaður, en ekki ákvæðum X. kafla stjórnsýslulaga.

SÍ nefnir einnig í umsögn sinni að lögsaga úrskurðarnefndar um upplýsingamál nái ekki til mats á því hvort stjórnvald hafi réttilega metið þörf á og skyldu á trúnaði um upplýsingar, þar sem slík ákvörðun stjórnvalds sé stjórnvaldsákvörðun og um slíkar ákvarðanir fari samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gildi lögin ekki um aðgang að upplýsingum samkvæmt stjórnsýslulögum.

Þessi sjónarmið SÍ standast ekki skoðun. Ákvæði upplýsingalaga lúta að rétti almennings til að óska eftir og fá aðgang að gögnum sem fyrir liggja m.a. hjá stjórnvöldum. Reglur um þagnarskyldu lúta að heimildum stjórnvalda eða starfsmanna stjórnsýslunnar til að láta af hendi upplýsingar til utanaðkomandi, hvort sem er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni. Í þessu felst ákveðin skörun reglna upplýsingalaga um rétt til aðgangs að gögnum og takmarkanir á þeim rétti annars vegar og þagnarskyldureglna hins vegar. Í upplýsingalögum er við þessu brugðist með því að þar er sérstaklega kveðið á um það í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. að ákvæði laga um almenna þagnarskyldu opinberra starfsmanna takmarki ekki rétt almennings til aðgangs að gögnum. Þess í stað eru í upplýsingalögum sjálfstæðar takmarkanir á rétti almennings til aðgangs að gögnum sem almennt er ætlað að taka til sömu hagsmuna og almennum þagnarskyldureglum er ætlað að tryggja.

Ákvörðun stjórnvalds um að tiltekið gagn sé háð trúnaði, án þess að beiðni um aðgang að gagninu hafi komið fram, er ekki stjórnvaldsákvörðun enda er þá ekki til staðar stjórnsýslumál sem tiltekinn aðili á aðild að og varðar rétt eða skyldu hans. Liggi hins vegar fyrir beiðni um aðgang að gagninu, sem stjórnvald telur að skuli synja um aðgang að vegna þagnarskylduákvæða X. kafla stjórnsýslulaga, leiðir það til þeirrar niðurstöðu að málið eigi undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál, enda fer um rétt til aðgangs að upplýsingum sem fjallað er um í 42. gr. stjórnsýslulaga samkvæmt almennum reglum laga um upplýsingarétt. Synjun á beiðni um aðgang að slíkum upplýsingum er kæranleg til úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga.

3.

Ákvörðun SÍ að synja kæranda um aðgang að samningnum var að stærstum hluta byggð á 9. gr. upplýsingalaga. Þar sem úrskurðarnefndin hefur slegið því föstu að um aðgang kæranda fari samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga verður leyst úr málinu á grundvelli 3. mgr. 14. gr., en ekki 9. gr. laganna.

Í 3. mgr. 14. gr. kemur fram að heimilt sé að takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum.

Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, kemur fram að kjarni reglunnar í 3. mgr. felist í því að vega þá gagnstæðu hagsmuni, annars vegar þess sem upplýsinga óskar og hins vegar annarra þeirra sem hlut eiga að máli og kunna að eiga réttmæta hagsmuni af því að tilteknum atriðum er þá varða sé haldið leyndum. Síðarnefndu hagsmunirnir séu að meginstefnu hinir sömu og liggja að baki 9. gr. upplýsingalaga.

Aðgangur að gögnum verði því aðeins takmarkaður ef talin er hætta á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingunum. Aðila verði því ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um að aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni, heldur verður að leggja mat á aðstæður í hverju máli fyrir sig. Reglan byggist á því að við hagsmunamatið sé ljóst hverjir verndarhagsmunirnir eru.

SÍ hafa vísað til þess að samningur stofnunarinnar við Íslandshótel hf. sé trúnaðarmál milli aðila samkvæmt ákvæði í samningnum þar um. Af því tilefni tekur úrskurðarnefndin fram að af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Stjórnvald getur ekki samið við aðila um að trúnaður ríki um það sem þeirra fer á milli, nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Það hefur því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt í samningi SÍ og ÍH komi fram að hann skuli vera trúnaðarmál.

Synjun SÍ er annars byggð á því að ef kærandi fengi aðgang að samningnum ylli það tjóni fyrir ÍH þar sem ferðaskrifstofur og bókunarfyrirtæki myndu gera kröfu um sambærileg kjör og finnast fyrir í samningnum við SÍ, sem séu hagstæðari en gengur og gerist.

Svo sem fram kemur í gögnum málsins var samningur SÍ við ÍH gerður við sérstakar aðstæður í skugga heimsfaraldurs kórónuveirunnar vegna brýnnar þarfar stjórnvalda að tryggja aðgang að sóttkvíarhótelum til að draga úr útbreiðslu Covid-19. Að mati úrskurðarnefndarinnar er einmitt mikilvægt að hafa í huga að samningurinn er afurð ástands í samfélaginu sem er svo til án fordæma, og hefði ekki verið gerður í eðlilegu árferði. Samningurinn ber þess augljóslega merki, enda kemur m.a. fram í honum að hann sé gerður í neyðarskyni að ósk heilbrigðisyfirvalda vegna aðsteðjandi ógnar vegna kórónuveirufaraldursins. Úrskurðarnefndin telur það því mjög langsótt að ferðaskrifstofur og bókunarfyrirtæki myndu gera kröfu um sambærileg verð og fram kom í samningnum, yrði hann afhentur kæranda.

Úrskurðarnefndin telur í ljósi framangreinds að hagsmunir kæranda af því að fá samninginn afhentan vegi þyngra en hagsmunir ÍH af því að samningnum verði haldið leyndum. Verður í því samhengi að líta til þess að samningur SÍ og ÍH virðist hafa verið gerður án þess að afla samþykkis kæranda og að hann er ekki í samræmi við leigusamning kæranda við FHR. Þá er kæranda er ekki unnt að rifta leigusamningi við FHR þar sem félagið er í greiðsluskjóli.

Loks tekur úrskurðarnefndin fram að þótt það hafi ef til vill ekki jafn mikla þýðingu og ef um aðgang kæranda færi samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga um upplýsingarétt almennings, þá er með samningi SÍ og ÍH verið að ráðstafa miklum opinberum fjármunum, sem kærandi getur eftir atvikum átt rétt á að kynna sér.

Af þessu tilefni áréttar úrskurðarnefndin hins vegar að aðgangur aðila að gögnum á grundvelli 14. gr. upplýsingalaga er annars eðlis en aðgangur almennings á grundvelli 5. gr. sömu laga. Niðurstaða um að aðgangur að gögnum sé heimill aðila á grundvelli 14. gr. felur ekki í sér að almenningur hafi sama aðgang, enda byggist 14. gr. á því að viðkomandi aðili hafi hagsmuni af afhendingu gagnanna sem almenningur hefur ekki. Opinber birting upplýsinga sem aðili hefur aflað á grundvelli 14. gr. kann að varða við lög, þótt aðgangur sé honum heimill á grundvelli upplýsingalaga, en um slíkt gilda almennar reglur.

Úrskurðarnefndin telur samkvæmt framangreindu að SÍ hafi ekki verið heimilt að synja kæranda um aðgang að samningnum á grundvelli einkahagsmuna ÍH, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga.

4.

Ákvörðun SÍ að synja kæranda um aðgang að samningnum var ekki byggð á 10. gr. upplýsingalaga, en í umsögn stofnunarinnar er gefið til kynna að það varði efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins að samningnum sé haldið leyndum með vísan til 3. tölul. 1. mgr. 42. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæðið endurspeglar 3. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem fram kemur að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um efnahagslega mikilvæga hagsmuni ríkisins. Ákveðin skörun er við 3. tölul. í 5. tölul. sömu greinar, sem varðar fyrirhugaðar ráðstafanir eða próf á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almannavitorði.

Sambærileg ákvæði gilda þegar um aðgang fer samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, en í 2. tölul. 2. mgr. greinarinnar segir að ákvæði um aðgang aðila að gögnum gildi ekki um gögn sem hafa að geyma upplýsingar um mikilvæga almannahagsmuni sem leynt eiga að fara samkvæmt 10. gr.

Í athugasemdum við 10. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012, kemur fram um 3. tölul. að undir ákvæðið falli einvörðungu þær upplýsingar sem talist geta varðað mikilvæga hagsmuni ríkisins, eins og t.d. fjármálastöðugleika eða upplýsingar sem eru þess eðlis að afhending þeirra og birting gæti skaðað fjárhag eða efnahag ríkisins. Um 5. tölul. segir að við mat á því hvort ákvæðið eigi við um upplýsingar sé gert ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis.

SÍ hafa metið það svo að verði almenningi veittur aðgangur að samningi stofnunarinnar við ÍH, a.m.k. á meðan á heimsfaraldrinum stendur, muni það rjúfa það traust og þann trúnað sem nú ríkir milli aðila með þeim afleiðingum að þessi úrræði standi hinu opinbera ekki lengur til boða, sem mun þá leiða til verulega aukins álags á aðra þætti heilbrigðiskerfisins.

Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessi sjónarmið og telur vandséð hvernig það að samningurinn yrði afhentur kæranda hefði þau áhrif að SÍ yrði ekki lengur unnt að afla sérhæfðrar hótelþjónustu fyrir þau sem þurfa að vera í einangrun eða sóttkví vegna Covid-19.

Að öllu framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að 3. tölul. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga standi því ekki í vegi að samningur SÍ við Íslandshótel hf. verði afhentur kæranda.

Úrskurðarorð

Sjúkratryggingum Íslands er skylt að veita A lögmanni, f.h. Íþöku fasteigna ehf., aðgang að samningi stofnunarinnar við Íslandshótel hf., dags. 12. apríl 2021.


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir