Sala á landi ríkisins í Skerjafirði í samræmi við samkomulag
Sala og afsal á landi í eigu ríkisins við Reykjavíkurflugvöll fyrr í mánuðinum er í samræmi við samkomulag frá í mars 2013 sem þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra gerði við Reykjavíkurborg. Fullnægjandi heimildir voru fyrir hendi til sölunnar. Þetta kemur fram í minnisblaði sem fjármála- og efnahagsráðherra lagði fram í ríkisstjórn í dag.
Þar segir að með dómi Hæstaréttar sem kveðinn var upp í júní sl. hafi verið fallist á kröfu Reykjavíkurborgar um að íslenska ríkinu væri gert skylt að loka NA/SV flugbraut Reykjavíkurflugvallar og ekki tekið undir þau sjónarmið ríkisins sem haldið var fram í málinu að heimild til sölu landsins væri ekki virk og hana hefði þurft að endurnýja.
Minnisblað fjármála- og efnahagsráðherra um sölu lands í Skerjafirði:
Með dómi Hæstaréttar sem kveðinn var upp hinn 9. júní sl., í máli nr. 268/2016, var fallist á kröfu Reykjavíkurborgar um að íslenska ríkinu væri gert skylt að loka NA/SV flugbraut Reykjavíkurflugvallar. Í kjölfar dómsniðurstöðunnar var Isavia ohf. falið af hálfu innanríkisráðuneytisins að loka flugbrautinni og taka hana úr notkun.
Samkvæmt samningi sem þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra og Eignasjóður Reykjavíkurborgar undirrituðu í mars 2013, um skipulag og uppbyggingu á landi ríkisins við Skerjafjörð, var ákveðið að vinna sameiginlega að því að koma þeim svæðum ríkis og borgar sem losna við lokun NA/SV flugbrautarinnar í uppbyggingu með hag beggja samningsaðila að leiðarljósi.
Samkvæmt ákvæðum samningsins kom fram að þegar brautinni yrði formlega lokað myndi ríkið afsala Reykjavíkurborg rúmlega 11 ha. svæði undir suðurhluta brautarinnar. Samningurinn gerir ráð fyrir að það svæði ásamt u.þ.b. 7 ha. aðliggjandi lands í eigu Reykjavíkurborgar verði notað til uppbyggingar á blandaðri byggð í Skerjafirði.
Í samningnum kemur ótvírætt fram að þegar formleg tilkynning um að lokun NA/SV brautarinnar hefur tekið gildi gagnvart öllu flugi, skuli Reykjavíkurborg greiða ríkinu skilgreint lágmarksverð svæðisins gegn afhendingu afsals um landið. Engir aðrir fyrirvarar eru gerðir í samningnum.
Í samningnum er byggt á því að lágmarksverðið nemi 440 m.kr. og síðan skiptist söluverð byggingarréttar á svæðinu í tilteknum hlutföllum milli ríkis og Reykjavíkurborgar. Hlutfall Reykjavíkurborgar í söluverði svæðisins hækkar eftir því sem byggðin verður þéttari og söluverð byggingarréttar hærra.
Þegar gengið var til samninga við borgina á sínum tíma hafði í fjárlögum verið aflað svohljóðandi fjárlagaheimildar: Fjármála- og efnahagsráðherra er heimilt: "Að ganga til samninga við Reykjavíkurborg um sölu á hluta eða öllu því landi ríkisins við Reykjavíkurflugvöll sem er fyrir utan flugvallargirðingu“. Í skýringum umræddrar greinar sem lagðar voru fram í fjárlaganefnd við meðferð málsins sagði eftirfarandi: „Reykjavíkurborg hefur óskað eftir viðræðum við ríkið um kaup á því landi ríkisins sem losnar í Skerjafirði, við fyrirhugaða færslu á flugvallargirðingu vegna niðurlagningar Norðaustur/Suðvestur flugbrautar. Einnig hefur borgin óskað eftir viðræðum um aðrar minni spildur við Reykjavíkurflugvöll."
Farið var ítarlega yfir mál þetta á fundum fjárlaganefndar Alþingis haustið 2012 þegar óskað var eftir að umrædd heimild yrði tekin upp í heimildargrein fjárlaga fyrir árið 2013. Í því sambandi óskaði nefndin m.a. eftir kortum af því svæði sem yrði utan flugvallargirðingar við Skerjafjörð. Fjármála- og efnahagsráðuneytið afhenti fjárlaganefnd hinn 4. október 2012, minnisblað ráðuneytisins þar sem með fylgdi yfirlitsmynd unnin af Isavia og var merkt „Tillaga að landaskiptum milli ríkis og borgar 2012“. Á yfirlitsmyndinni er gerð grein fyrir áætlaðri legu flugvallargirðingar við lokun brautarinnar. Talsverðar umræður fóru fram í nefndinni við fulltrúa fjármála- og efnahagsráðuneytisins um þann samning sem fyrirhugað var að gera við Reykjavíkurborg að fenginni heimild Alþingis. Enginn vafi var uppi um það til hvaða landssvæðis heimildin tæki.
Ljóst er af skýringu við fjárlagaheimildina í tengslum við gerð frumvarps til fjárlaga 2013, og umfjöllun um hana í þáverandi fjárlaganefnd, að um væri að ræða land ríkisins sem myndi losna við færslu á flugvallagirðingunni vegna niðurlagningar flugbrautarinnar. Þar af leiðandi lá skýrt fyrir til hvaða lands heimildin tæki til þegar hún var samþykkt af Alþingi og markmiðið með heimildinni. Í þessu sambandi má einnig benda á að ríkið hefur um langt skeið talið heimilt að ganga til beinna samninga við sveitarfélög um sölu á jörðum eða landspildum innan hlutaðeigandi sveitarfélaga á grundvelli 35. gr. jarðalaga nr. 81/2004.
Varðandi efni samkomulagsins um sölu landsins frá 1. mars 2013 og skuldbindingargildi þess segir í hinum nýgengna dómi Hæstaréttar: „Að efni til fólst sú skuldbinding í þessu samkomulagi að aðilar þess myndu á síðari stigum gera kaupsamning og gefa út afsal vegna þess lands í eigu áfrýjanda sem um ræðir. Ekki var því um kaupsamning um fasteign að ræða samkvæmt 7. gr. laga nr. 40/2002. Þær skyldur sem aðilar gengust undir með samkomulaginu 1. mars 2013 eru því ekki fallnar niður samkvæmt 8. gr. sömu laga.„
Ráða má af framangreindu að dómurinn álíti skuldbindingargildi samkomulagsins ótvírætt varðandi þá skyldu að gera kaupsamning og afsal á síðari stigum gegn greiðslu kaupverðs. Hæstiréttur bendir á að þar sem samkomulagið sjálft sé ekki kaupsamningur í skilningi tilvitnaðra laga 40/2002, um fasteignakaup félli samkomulagið ekki niður innan tveggja mánaða eins og tilvitnað ákvæði mælir fyrir um varðandi kaupsamninga sem gerðir eru með fyrirvörum. Af lestri dómsins er erfitt að ætla annað en að Hæstiréttur telji samkomulagið um kaup á umræddu landssvæði, og sú skuldbinding sem í því fólst, væri því í fullu gildi og bæri að efna þegar skilyrði væru uppfyllt.
Í áðurnefndum dómi Hæstaréttar um lokun flugbrautarinnar kemur beinlínis fram það álit réttarins að sala ríkisins á suðurenda flugbrautarinnar hafi verið heimiluð af Alþingi. Svo vitnað sé orðrétt til dómsins: „Áformuð sala áfrýjanda á landi við suðurenda flugbrautar 06/24, sem að sönnu heyrir ekki undir innanríkisráðuneytið, var heimiluð af Alþingi í fjárlögum 2013.“
Ljóst er af efni samkomulagsins að hin eiginlega skuldbinding ríkisins um sölu landsins til Reykjavíkurborgar var tekin þegar þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra og borgarstjóri undirrituðu fyrirvaralaust samkomulag um sölu landsins hinn 1. mars 2013, í samræmi við þá fjárlagaheimild sem Alþingi hafði veitt ráðherranum til að ganga til samkomulags um sölu landsins.
Ávallt hefur verið litið svo á heimild Alþingis þurfi að liggja fyrir í síðasta lagi þegar slík fyrirvaralaus og bindandi skuldbinding til ráðstöfunar eigna ríkisins er undirrituð. Sú skylda sem Hæstiréttur fjallar um stofnaðist á því ári sem samkomulagið var undirritað og á því ári sem heimildin var í fjárlögum. Hæstiréttur tók ekki undir þá viðbáru ríkisins sem haldið var fram í málinu að heimild til sölu landsins væri ekki virk og hana hefði þurft að endurnýja. Það var því rangt mat ráðuneytisins að leita hefði þurft á ný heimildar Alþingis til sölu sama landsins á árinu 2014. Ef gert hefði verið ráð fyrir að leita hefði þurft heimildar Alþingis að nýju hefði samkomulagið þurft að vera með skýrum fyrirvara um samþykki Alþingis. Enginn slíkur fyrirvari var hins vegar gerður í umræddu samkomulagi þar sem fullnægjandi heimild Alþingis lá fyrir þegar við undirritun þess.
Áratugalöng stjórnskipunarvenja liggur fyrir því að sala fasteigna hefur verið talin heimil á grundvelli sérstakrar lagaheimildar í þeirri grein fjárlaga sem fjallar um kaup, sölu og leigu á fasteignum ríkisins og öðrum eignum. Þann 11. ágúst sl. gekk Reykjavíkurborg frá greiðslu kaupverðsins til ríkisins. Í samræmi við skýrar samningsskuldbindingar ríkisins á grundvelli samkomulags þáverandi fjármála- og efnahagsráðherra og borgarstjóra var formlega gengið frá afsali um sölu á landspildunni til borgarinnar.
Vandséð er að fjármála- og efnahagsráðuneytið hefði getað vikist undan því með hliðsjón af fyrirliggjandi samkomulagi og dómi Hæstaréttar að efna ekki þá skuldbindingu sem þar kemur fram. Ljóst er að ef ríkið hefði ákveðið að efna ekki umrætt samkomulag samkvæmt orðanna hljóðan hefði ríkið þar með vanefnt þær skuldbindingar sem það gekkst undir við undirritun þess og skapað sér þar með ábyrgð að lögum.