551/2014. Úrskurður frá 9. september 2014
Úrskurður
Hinn 9. september 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 551/2014 í máli ÚNU 13110004.
Kæra og málsmeðferð
Með bréfi dags. 11. nóvember 2013 kærði A. fyrir hönd Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886 („kærendur“) ákvörðun Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 11. október 2013, um að vísa beiðni kærenda um aðgang að gögnum í ellefu liðum frá stofnuninni.
Upphafleg gagnabeiðni kærenda, dags. 5. apríl 2013, var í 27 liðum. FME synjaði um aðgang að gögnum í liðum nr. 12, 13, 14, 16, 20, 23, 26 og 27, en leyst var úr kæru kærenda vegna synjunarinnar í úrskurði nefndarinnar nr. A-524/2014. FME gaf kæranda kost á að afmarka liði nr. 1-11 í beiðni sinni með bréfi dags. 22. apríl 2013. Með bréfi dags. 27. maí 2013 gerðu kærendur frekari grein fyrir beiðni sinni. Að því búnu tók FME ákvörðun þann 11. október 2013 að vísa beiðni kærenda um aðgang að eftirtöldum liðum nr. 1-11 frá stofnuninni:
1. Afrit af öllum skriflegum samskiptum FME og Landsbanka, svo sem bréfaskiptum, tölvupóstsamskiptum o.fl., auk fylgiskjala og fylgigagna með öllum slíkum samskiptum.
2. Afrit af öllum fundargerðum funda FME (hvort sem er innanhúss eða fundum FME og Landsbanka og /eða þriðju aðila) sem varða Landsbanka, rekstur Landsbanka eða málefni hans að öðru leyti.
3. Afrit af öllum skjölum og gögnum FME sem varða Landsbanka, hvort sem þau eru vistuð á rafrænu formi eða ekki. Þessi liður tekur meðal annars til allra minnisblaða og innanhússamskipta FME varðandi Landsbanka, rekstur Landsbanka eða málefni hans að öðru leyti.
4. Afrit af öllum dagbókarfærslum FME sem varða Landsbanka.
5. Afrit af öllum listum FME yfir málsgögn sem varða Landsbanka.
6. Afrit af öllum ákvörðunum FME er varða Landsbanka.
7. Afrit af öllum kærum, stjórnvaldssektum, ákvörðunum FME og sáttum sem varða Landsbanka.
8. Afrit af öllum athugasemdum og afskiptum FME af starfsemi Landsbanka, þ.m.t. en ekki takmarkað við, áminningum og viðvörunum er varða Landsbanka og svörum bankans við þeim, eftir því sem við á.
9. Afrit af öllum gögnum varðandi rannsóknir FME á Landsbanka, þar með talið vinnuskjölum, minnisblöðum og niðurstöðum FME.
10. Afrit af öllum ábendingum og athugasemdum sem FME sendi til rannsóknarnefndar Alþingis varðandi Landsbanka, stjórnendur hans og starfsmenn.
11. Afrit af öllum tilkynningum og kærum sem FME hefur sent til embættis sérstaks saksóknara varðandi Landsbanka, stjórnendur hans og starfsmenn.
Fram kemur í gagnabeiðni kærenda að óskað sé eftir upplýsingum og gögnum fyrir tímabilið júlí 2007 til mars 2008, nema annað sé sérstaklega tekið fram. Í kærunni er þess krafist að ákvörðun FME um frávísun verði felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka beiðnina um gögn í framangreindum 11 liðum til efnislegrar úrlausnar. Þá er þess jafnframt krafist að lagt verði fyrir FME að afhenda kærendum lista yfir mál sem stofnunin hefur haft til meðferðar varðandi Landsbanka Íslands hf.
Kæran var send FME til umsagnar þann 13. nóvember 2013 og óskað eftir því að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit af gögnum sem hún lýtur að. Umsögn FME barst með bréfi þann 4. desember 2013, en með bréfi dags. 9. desember 2013 var hún kynnt kærendum og þeim veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Athugasemdir kærenda bárust með bréfi dags. 20. desember 2013. Þann 7. febrúar 2014 sendu kærendur erindi í tilefni af nýjum dómum Hæstaréttar, sem þeir telja að staðfesti tilteknar málsástæður þeirra.
Málsástæður aðila
Með bréfi kærenda til FME dags. 27. maí 2013 var beiðni kærenda um gögn í liðum 1-11 afmörkuð nánar. Þar tóku kærendur einnig fram að af greinargerð með frumvarpi sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 megi ráða að með 15. gr. frumvarpsins hafi verið dregið verulega úr vægi tilgreiningarreglu 10. gr. eldri upplýsingalaga. Markmið breytinganna hafi verið að auka upplýsingarétt almennings og auðvelda borgurum að leggja fram beiðni um upplýsingar. Þá hvíli á FME skylda skv. 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga að veita kærendum leiðbeiningar við afmörkun á beiðni og eftir atvikum að afhenda þeim lista yfir mál sem ætla megi að beiðnin gæti beinst að.Í bréfinu afmörkuðu kærendur fyrstu 11 liðina í beiðni sinni með þeim hætti að umbeðin gögn lúti að máli innan FME sem beri heitið „Landsbanki Íslands hf.“ eða sambærilegt heiti, og varði eftirlit FME með starfsemi bankans. Kærendur líta svo á að öll fyrirliggjandi gögn og upplýsingar hjá FME sem varða Landsbanka Íslands hf. teljist vera eitt „mál“ í skilningi 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga. Verði ekki fallist á þetta byggja kærendur á því að umrædd gögn falli undir eitthvert eftirtalinna mála eða málaflokka:
a) Rekstur Landsbanka Íslands hf.
b) Athuganir og/eða úttektir FME á starfsemi og rekstri Landsbanka Íslands hf.
c) Athuganir FME á hugsanlegum brotum í starfsemi og rekstri Landsbanka Íslands hf.
d) Lausafjárstaða Landsbanka Íslands hf.
e) Lausafjárvandræði Landsbanka Íslands hf.
f) Greiðsluþrot og/eða mögulegt greiðsluþrot Landsbanka Íslands hf.
h) Mat á lánasafni Landsbanka Íslands hf.
i) Ofmat og/eða mögulegt ofmat á lánasafni Landsbanka Íslands hf.
j) Endurhverf viðskipti Landsbanka Íslands hf.
k) Hin svokölluðu „ástarbréf“ milli Landsbanka Íslands hf. og annarra fjármálafyrirtækja á Íslandi.
l) Slæm og/eða mögulega slæm fjárhagsleg staða Landsbanka Íslands hf.
m) Sameining og/eða möguleg sameining Landsbanka Íslands hf. og Glitnis banka hf.
n) Markaðsmisnotkun og/eða möguleg markaðsmisnotkun Landsbanka Íslands hf.
o) Verðmyndun hlutabréfa Landsbanka Íslands hf. á markaði.
p) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn ákvæðum hlutafélagalaga.
q) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn ákvæðum laga um fjármálafyrirtæki.
r) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn ákvæðum laga um verðbréfaviðskipti.
s) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn ákvæðum laga um ársreikninga.
t) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn lögum bókhald.
u) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands gegn lögum um verðbréfasjóði og fjárfestingarsjóði.
v) Lánveitingar Landsbanka Íslands hf. til eignarhaldsfélaga og aðila tengdum Landsbanka Íslands til kaupa á hlutum í bankanum.
w) Flöggunarskylda Landsbanka Íslands hf. sbr. IX. kafla laga nr. 108/2007 um verðbréfaviðskipti.
x) Eignarhald Landsbanka Íslands á, og veðtaka í, eigin hlutum umfram lögbundið hámark sbr. 55. gr. laga nr. 2/1995 um hlutafélög og þágildandi 29. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
y) Hugsanleg brot Landsbanka Íslands hf. gegn reglum sem varðað geta hvers konar stjórnvaldssektum og/eða refsingum.
z) Beint og óbeint eignarhald Landsbanka Íslands hf. á eigin hlutum.
aa) Veðtaka Landsbanka Íslands hf. í eigin hlutum.
bb) Lánveitingar Landsbanka Íslands hf. til kaupa á hlutum í bankanum.
cc) Fjárhaldsfélög stofnuð af Landsbanka Íslands hf.
dd) Stórar áhættur Landsbanka Íslands hf.
ee) Brot og/eða meint brot Landsbanka Íslands hf. gegn reglum um stórar áhættur (stórar áhættuskuldbindingar) sbr. 30. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
ff) Vantaldar áhættur sem voru yfir 10% af eigin fé Landsbanka Íslands hf., sbr. 30. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
gg) Aðilar tengdir Landsbanka Íslands hf. og mat Landsbanka Íslands hf. á því hverjir teldust tengdir honum.
hh) Lán til aðila tengdum Landsbanka Íslands hf.
ii) Lánveitingar Landsbanka Íslands hf. og eftirfylgni bankans við lög og reglur við lánveitingar.
jj) Áhættusamar lánveitingar Landsbanka Íslands hf.
kk) Eiginfjárhlutfall Landsbanka Íslands hf., m.a. með vísan til X. kafla laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki.
ll) Peningamarkaðssjóðir og aðrir sjóðir Landsbanka Íslands hf.
mm) Hugsanleg misnotkun á peningamarkaðssjóðum og öðrum sjóðum Landsbanka Íslands hf.
nn) CAMELS áhættumat á Landsbanka Íslands hf.
oo) Áhættustýring Landsbanka Íslands hf.
pp) Afskriftir og virðisrýrnun lána Landsbanka Íslands hf.
qq) Vanræksla Landsbanka Íslands hf. á að uppfæra reglur innan Landsbanka Íslands hf., s.s. lánareglur og áhættureglur.
rr) Kaupréttarsamningar Landsbanka Íslands hf.
ss) Innri og ytri endurskoðun Landsbanka Íslands hf.
tt) Ársreikningar Landsbanka Íslands hf.
uu) Ársreikningur Landsbanka Íslands hf. fyrir árið 2007.
vv) Sex mánaða uppgjör Landsbanka Íslands hf. árið 2008.
ww) Mat á verðmæti lánasafns Landsbanka Íslands hf. í ársreikningi Landsbanka Íslands hf. fyrir árið 2007.
xx) Mat á verðmæti lánasafns Landsbanka Íslands hf. í sex mánaða uppgjöri bankans árið 2008.
yy) Heildarskiptasamningar Landsbanka Íslands hf. (e. Total Return Swaps).
zz) Stjórnendatrygging Landsbanka Íslands hf. (e. Directors and Officers policy) fyrir árin 2007-2008.
Í hinni kærðu ákvörðun FME, dags. 11. október 2013, er í upphafi farið yfir upplýsingarétt almennings samkvæmt 5. gr. upplýsingalaga og tilgreiningarreglu 1. mgr. 15. gr. laganna. Af athugasemdum við síðarnefndu greinina í frumvarpi því er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 megi ráða að til að hægt sé að afgreiða beiðni verði stjórnvald að geta fundið gögnin sem hún lýtur að með tiltölulega einföldum hætti. Samkvæmt 3. mgr. 15. gr. megi vísa beiðni frá ef ekki sé talið mögulegt að afmarka hana við tiltekin gögn eða mál.
Um einstaka liði beiðninnar tekur FME fram í ákvörðun sinni að þeir taki í raun til allra skriflegra gagna sem urðu til í samskiptum Fjármálaeftirlitsins og Landsbankans á níu mánaða tímabili. Beiðnin lúti hvorki að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál né tilteknum gögnum í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Beiðnin sé því svo víðtæk og almenn að FME telji sér hvorki skylt né fært að hafa uppi á öllum gögnum sem hún tekur til. Þá telur FME að ekki komi til álita að afhenda kærendum lista yfir mál sem ætla megi að beiðnin geti beinst að, sbr. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Í kæru kemur fram að Landsbankinn telji sig eiga kröfur á hendur kærendum á grundvelli svokallaðrar stjórnendatryggingar sem bankinn segist hafa keypt hjá þeim í byrjun árs 2008. Vátryggingartímabilinu hafi ætlað að vera frá 1. febrúar 2008 til 1. febrúar 2009. Bankinn hafi krafðist greiðslu úr tryggingunni á þeim grundvelli að tryggingin ætti að bæta tjón bankans vegna meintrar saknæmrar háttsemi fyrrverandi stjórnenda og starfsmanna hans. Kærendur hafi hins vegar hafnað greiðsluskyldu, meðal annars á þeim grundvelli að við töku tryggingarinnar hafi kærendur ekki verið upplýstir um misferli og margvísleg brot Landsbanka og starfsmanna hans. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og umfjöllun fjölmiðla hafi leitt í ljós gríðarlegar misfellur og lögbrot í rekstri bankans, auk þess sem bankinn hafi sjálfur viðurkennt slík brot. Kærendur vinni því að gagnaöflun í tengslum við dómsmál sem Landsbanki Íslands hf. hafi höfðað á hendur þeim til heimtu greiðslu úr stjórnendatryggingunni.
Beiðni kærenda byggist á 5. gr. upplýsingalaga, en að auki er vísað til laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Að mati kærenda takmarka lagaákvæði um þagnarskyldu ekki skyldu til að veita upplýsingar og aðgang að gögnum, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 87/1998. Þá telja kærendur að Landsbanki Íslands hf. hafi ekki hagsmuni af því að fyrri viðskipti hans fari leynt þar sem bankinn sé í slitameðferð. Auk þess leiði umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla til þess að hafi þagnarskylda eða bankaleynd hvílt á hinum umbeðnu gögnum, þá geri hún það ekki lengur.
Í kæru er jafnframt bent á að FME hafi enga afstöðu tekið til þeirrar afmörkunar sem fram komi í bréfi kærenda dags. 27. maí 2013. Kærendur geti ekki vitað hvað FME ákveði að nefna einstök mál innan stofnunarinnar eða hvernig gögn séu nánar tilgreind. Að mati kærenda hafi FME ekki rökstutt þá fullyrðingu að gagnabeiðni kærenda sé svo víðtæk og almenn að ekki sé unnt að taka afstöðu til hennar. Kærendur telja að það eigi ekki að skerða upplýsingarétt þeirra að málin séu ekki tilgreind með nákvæmlega réttu nafni ef ljóst sé af beiðninni eftir hverju er verið að óska. FME hafi ekki með neinum hætti reynt að tengja beiðni kærenda við einstök mál. Þá hafi FME ekki afhent kærendum lista yfir mál þrátt fyrir ábendingu þar að lútandi í bréfi dags. 27. maí 2013, í andstöðu við 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Það hljóti að teljast með ólíkindum að þrátt fyrir ítarlega beiðni og langan lista yfir hugsanleg mál hafi FME ekki verið unnt að finna og veita kærendum aðgang að einu einasta gagni sem óskað hafi verið eftir í liðunum ellefu.
Kærendur ítreka að samkvæmt skýringum sem fylgdu frumvarpi því, er varð að upplýsingalögum, hafi með breytingum á 15. gr. frumvarpsins verið dregið úr vægi hinnar svokölluðu tilgreiningarreglu sem birtist í 10. gr. eldri upplýsingalaga. Kærendum sé nægjanlegt að óska aðgangs að ákveðinni tegund gagna, t.d. öllum ákvörðunum er varða Landsbanka á tilteknu tímabili. Þá benda kærendur á að liðirnir ellefu séu mismunandi hvað efni og umfang varðar. Það verði því að teljast sérkennilegt að FME noti sama rökstuðning fyrir því að vísa þeim öllum frá. Jafnvel þótt einhverjir liðir kynnu að teljast of almennir eða víðtækir gildi ekki það sama um aðra liði beiðninnar.
Í umsögn FME, dags. 3. desember 2013, er farið fram á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál staðfesti ákvörðun stofnunarinnar og vísi málinu frá nefndinni. Til stuðnings kröfunni vísar FME til þeirra röksemda sem fram koma í bréfi stofnunarinnar dags. 11. október 2013. Þá tekur FME fram að samkvæmt leit í málaskráningarkerfi FME séu gögn sem varða Landsbankann frá því tímabili sem beiðnin tekur til um 1.800 talsins. FME fái því ekki séð að kærendur séu að óska eftir aðgangi að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum í skilningi 5. gr. upplýsingalaga. Ef ekki verði fallist á að FME hafi verið heimilt að vísa beiðni kærenda frá með vísan til 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, fari stofnunin fram á það til vara að nefndin hafni liðum 1-11 í beiðni kæranda með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga.
Sem fyrr segir sendu kærendur inn athugasemdir í tilefni af umsögn FME með bréfi dags. 20. desember 2013. Þar kemur fram að varakrafa FME um að hafna liðum 1-11 með vísan til 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga geti ekki komist að í málinu, þar sem FME hafi ekki tekið efnislega afstöðu til krafna kærenda. Þegar af þeirri ástæðu geti FME ekki krafist þess að úrskurðarnefndin taki efnislega afstöðu til þeirra og hafni þeim. Slík ákvörðun yrði fyrsta og eina efnislega ákvörðunin í málinu. Slík málsmeðferð gangi gegn meginreglum stjórnsýsluréttar, sem mæli fyrir um að úrskurðarnefndir og æðri stjórnvöld taki ekki efnislegar frumákvarðanir, heldur felli úr gildi, breyti eða staðfesti efnislegar ákvarðanir lægra settra stjórnvalda. Þá hafna kærendur því að ákvæði 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga eigi yfirleitt við í málinu. FME beri sönnunarbyrðina fyrir því að ákvæði þeirrar greinar séu uppfyllt, enda geymi ákvæðið afdrifaríka undantekningu frá meginreglunni um aðgang að gögnum.
Kærendur benda á að í bréfi FME sé tekið fram að stofnunin telji sér hvorki skylt né fært að hafa uppi á öllum þeim gögnum sem möguleika gætu fallið þar undir. Kærendur telja ósannað að einhver ómöguleiki komi í veg fyrir að hægt sé að hafa uppi á gögnunum, og sönnunarbyrðin þar um hvíli alfarið á FME. Þá myndi slíkt takmarka óeðlilega aðgang að gögnum hjá stjórnvöldum í stærri málum. Borgararnir væru nauðbeygðir til að skipta beiðnum sínum um aðgang að gögnum upp í smáa búta og senda til stjórnvalda, þar sem einungis væri krafist afhendingar á fáum skjölum í hverri beiðni. Fjöldi beiðnanna myndi hins vegar margfaldast. Kærendur telji slíka lögskýringu því órökrétta.
Kærendur árétta sérstaklega kröfu sína þess efnis að lagt verði fyrir FME að afhenda þeim lista yfir mál sem stofnunin hefur haft til meðferðar varðandi Landsbanka Íslands hf. Rökstuðningur FME í hinni kærðu ákvörðun standist ekki skoðun, þar sem þar sé blandað saman annars vegar beiðni um aðgang að gögnum og hins vegar beiðni um afhendingu á lista yfir mál. Umfang beiðni kærenda um aðgang að gögnum geti eðli málsins samkvæmt ekki haft nein áhrif á beiðni um listann.
Niðurstaða
1.
Í 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga er m.a. kveðið á um að stjórnvöldum sé skylt, sé þess óskað að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum „sem varða tiltekið mál“ með þeim takmörkunum sem greinir í 6.-10. gr. laganna.Í 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga segir: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál.“ Í 3. mgr. sömu greinar segir að beiðni megi vísa frá ef ekki er talið mögulegt á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga að afmarka hana við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Áður en til þess kemur ber að veita málsaðila leiðbeiningar og gefa honum færi á að afmarka beiðni sína nánar. Eftir atvikum ber stjórnvaldi að afhenda aðila lista yfir mál sem ætla má að beiðni hans geti beinst að í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir aðgangi að gögnum.
1. tölul. 4. mgr. 15. gr. hefur að geyma undantekningarreglu þar sem kveðið er á um heimild stjórnvalds til að hafna beiðni ef meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki teljist af þeim sökum fært að verða við henni.
Ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur að geyma almenna reglu stjórnsýsluréttar um stjórnsýslukæru en þar segir í 1. mgr. að aðila máls sé „heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju“. Þá er í 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 sérregla um kærur vegna synjunar upplýsingabeiðna en þar kemur fram að heimilt sé að bera þær synjanir „undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn“, sbr. einnig 14. gr. eldri upplýsingalaga. Meginmarkmiðið með framangreindum kæruheimildum er að treysta réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Hafi mál ekki hlotið efnislega umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi, eða það verið afgreitt á röngum lagagrundvelli, getur stjórnvaldi á kærustigi því verið nauðugur sá kostur að heimvísa málinu til lögmætrar málsmeðferðar í stað þess að leitast við að bæta sjálft úr annmörkunum. Að öðrum kosti fengi stjórnsýslumálið ekki umfjöllun á tveimur stjórnsýslustigum eins og stefnt er að með kæruheimild.
2.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir fyrstu ellefu liði upplýsingabeiðni kærenda. Allir lúta þeir að nánar tilteknum gögnum sem varða einn aðila, Landsbanka Íslands hf., á ákveðnu tímabili. Jafnvel þótt orðalag flestra liðanna sé bæði almennt og víðtækt verður ekki annað séð en að FME hafi verið fært að leita í málaskráningarkerfi stofnunarinnar að gögnum sem varða bankann á tímabilinu, og leitin hafi skilað tilteknum fjölda niðurstaðna. Þá verður að telja að beiðni kærenda hafi verið nægilega afmörkuð til að FME hafi verið fært að afgreiða suma liðina efnislega, að minnsta kosti að hluta, í skilningi 1. og 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Loks fær úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki séð að FME hafi tekið afstöðu til þeirrar afmörkunar sem fram kom í bréfi kærenda dags. 27. maí 2013, þar sem talin voru upp 52 mál eða málaflokkar sem umbeðin gögn kunni að falla undir. FME hefur heldur ekki afhent kærendum eigin lista yfir mál sem ætla megi að beiðnin geti beinst að, sbr. 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt framangreindu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að FME hafi ekki afgreitt beiðni kærenda með fullnægjandi hætti með frávísun hennar á grundvelli 3. mgr. 15. gr..3.
Að mati úrskurðarnefndarinnar er ekki hægt að fallast á það með kærendum að stjórnvald þurfi að taka efnislega afstöðu til aðgangs að gögnum áður en ákvæði 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga verði beitt við afgreiðslu máls. Slík lögskýring myndi leiða til þess að stjórnvaldið þyrfti í raun að inna af hendi þá vinnu sem ákvæðið heimilar stjórnvaldi að láta óunna. Af þessum sökum er ekki unnt að fallast á með kærendum að varakrafa FME, um synjun beiðninnar á grundvelli 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, geti ekki komið til úrlausnar í máli þessu.Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess er varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 er tekið fram að ákvæði 4. mgr. geti aðeins átt við í ýtrustu undantekningartilvikum. Af athugasemdunum má jafnframt ráða að beiting ákvæðisins krefjist þess að umfang upplýsingabeiðni eða fjöldi beiðna frá sama aðila sé slíkur að vinna stjórnvalds við afgreiðslu hennar myndi í raun leiða til umtalsverðrar skerðingar á möguleikum þess til að sinna öðrum hlutverkum sínum. Af þessu leiðir að gera verður strangar kröfur til þess að stjórnvald rökstyðji vandlega hvaða ástæður liggja til þess að ákvæðinu verði beitt.
Enda þótt FME hafi greint frá því að leit í málaskráningarkerfi stofnunarinnar hafi skilað 1800 niðurstöðum liggur ekkert nánar fyrir í málinu sem gefur tilefni til að ætla að raunverulegt mat hafi farið fram á umfangi hinna umbeðnu gagna, þeirrar vinnu sem þyrfti að ráðast í til að verða við beiðni kærenda eða áhrifum þeirrar vinnu á starfsemi FME, áður en ákvörðun var tekin um að vísa beiðni kærenda frá á grundvelli 3. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Þá verður sem fyrr segir ekki ráðið af gögnum málsins að FME hafi tekið afstöðu til nánari afmörkunar kærenda, sem fram kom í bréfi þeirra dags. 27. maí 2013, eða afhent kærendum lista yfir mál sem beiðnin geti beinst að, sbr. lokamálslið 3. mgr. 15. gr.
Af framangreindu leiðir að ekki hefur farið fram sú vinna við afgreiðslu málsins sem gerir nefndinni kleift að meta hvort FME sé heimilt að bera fyrir sig ákvæði 1. tl. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga. Beiðni kærenda hefur því ekki hlotið þá umfjöllun á lægra stjórnsýslustigi sem kæruheimild 20. gr. upplýsingalaga og almennar reglur stjórnsýsluréttar um kæruheimildir á stjórnsýslustigi gera ráð fyrir. Verður því ekki komist hjá því að vísa beiðni kærenda til nýrrar og lögmætrar efnislegrar afgreiðslu FME.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Fjármálaeftirlitsins dags. 1. október 2013, um að vísa frá beiðni Brit Insurance Ltd., QBE Insurance (Europe) Ltd., Liberty Mutual Insurance Europe Ltd., Allianz Global Corporate & Specialty AG, Novae Syndicate 2007, Dan Re Syndicate 1400 og QBE Syndicate 1886 um aðgang að gögnum í ellefu töluliðum, er felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið til nýrrar meðferðar.Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson