542/2014. Úrskurður frá 8. október 2014
Úrskurður
Hinn 8. október 2014 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 542/2014 í máli ÚNU 14070002.
Kæra og málsatvik
Þann 14. mars 2013 kærði [A] til úrskurðarnefndar um upplýsingamál afgreiðslu landlæknis 28. febrúar 2013 á beiðni hennar frá 7. janúar sama ár um aðgang að tilteknum gögnum hjá embættinu. Með úrskurði frá 16. ágúst 2013 nr. A-537/2014 vísaði úrskurðarnefnd um upplýsingamál hluta beiðninnar frá embætti landlæknis en að öðru leyti var ákvörðun landlæknis um synjun felld úr gildi og lagt fyrir hann að taka málið til nýrrar meðferðar.
Í kjölfar þessa tók landlæknir þá ákvörðun að fallast á gagnabeiðni kæranda. Þrátt fyrir það leitaði hún á ný til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Tilefni kæru hennar, dags. 27. febrúar 2014, var að hún var ósátt með hvaða hætti landlæknir hefði í hyggju að afhenda gögnin. Var þeirri kærunni vísað frá með vísun til þess að kærandi og landlæknir væru sammála um að umrædd gögn yrðu brennd á óendurskrifanlegan geisladisk. Því lægi ekki fyrir synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað væri eftir. Vísast í þessu sambandi til úrskurðar nefndarinnar frá 24. júní 2014 nr. A-537/2014.
Hinn 9. júlí 2014 barst nefndinni síðan nýtt erindi frá kæranda. Þar segir m.a.:
„Embætti landlæknis hefur nú alveg skýrt látið í ljós þá fyrirætlan sína að afhenda gögnin á .pdf formi, þ.e. breyta um rafrænt form. Það gengur í berhögg við það sem segir í niðurstöðu úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá 24. júní […] Ég verð því að biðja nefndina að úrskurða um hvort Embættinu leyfist að breyta forminu á þennan hátt. Allar formbreytingar, líka rafrænar, fela í sér hættu á að villur komi inn og í þessu tilviki myndi ég þurfa að breyta gögnunum aftur af .pdf formi og yfir á upprunalegt, með tilheyrandi 2 mögulegum villuuppsprettum (þegar EL breytir á .pdf form og þegar ég breyti aftur yfir á upprunalegt form) í viðbót við allar þær villur sem þegar eru til umfjöllunar. [...]“
Í kjölfarið bárust afrit af tölvubréfum frá landlækni til kæranda, m.a. bréfi dags. 30. júní 2014, en í því sem segir m.a.:
„Til afhendingar eru tilbúin þau gögn sem lögum samkvæmt er heimilt að afhenda. Umrædd gögn eru á læstu formi, þ.e. PDF formi og afhent á geisladiski. [...]
Loks að benda þér á að ef þú hyggst gera vísindarannsókn á gæðum gagna í lyfjagagnagrunni þá er rétta leiðin að sækja um gögn úr grunninum og önnur nauðsynleg gögn á sérstöku eyðublaði á vef EL ásamt rannsóknaráætlun og fylgigögnum s.s. umsóknum/leyfum frá vísindasiðanefnd og Persónuvernd. Þau gögn væru afhent á því formi að hægt væri að vinna á þeim tölfræðilegar greiningar og aðrar vísindalegar greiningar.
Þegar við töluðum saman í síðustu viku þá var ég ekki búin að sjá nýjasta úrskurð úrskurðarnefndar um upplýsingamál. […] Embættið fékk í síðustu viku staðfestingu símleiðis frá úrskurðarnefndinni að í úrskurðinum er einungis fjallað um það að gögnin verði afhent rafrænt og að samkomulag hafi verið um að afhenda þau á geisladiski. Hins vegar hefur úrskurðarnefndin ekki úrskurðað um það með hvaða hætti embættið læsir skjölunum, þ.e. í pdf. formi. [...]
Í upphaflegri og endurteknum beiðnum um afrit af gögnum er varða gæðaúttekt á lyfjagagnagrunni landlæknis kom ekki fram tilgangur beiðninnar eða greint frá því með hvaða hætti gögnin yrðu nýtt. Ef marka má viðtal við þig í […] fyrr á þessu ári og nú nýlega virðist tilgangur þinn vera að kanna gæði og áreiðanleika gagna í lyfjagagnagrunni landlæknis. [...]
Embætti landlæknis veitir aðgang að gögnum til vísindarannsókna skv. ákveðnu ferli. Á vef embættisins má finna eyðublað vegna umsókna um aðgang að gögnum úr gagnagrunnum embættisins til vísindarannsókna. Gert er ráð fyrir nákvæmri rannsóknaráætlunum ásamt venjubundum leyfum Persónuverndar og Vísindasiðanefndar. Sérstök nefnd innan embættisins fjallar um og afgreiðir allar umsóknir en fjölmargar umsóknir eru afgreiddar á ári hverju og varða margar þeirra gögn úr lyfjagagnagrunni. Lyfjagagnagrunnur landæknis er eins og aðrar heilbrigðisskrár í sífelldri þróun og Embætti landlæknis mun áfram vinna að gæðum gagna í lyfjagagnagrunni, enda er þetta verkefni sem aldrei tekur enda í lifandi gagnagrunni. Umsóknir um aðgang að gögnum úr lyfjagagnagrunni þar sem markmiðið er að kanna gæði gagna með vísindalegum hætti eru kærkomnar. Lyfjagagnagrunnur landlæknis er mikilvægur fyrir margra hluta sakir og ég veit að það er sameiginlegt keppikefli og verkefni okkar sem berum ábyrgð á rekstri hans og þeirra sem hann nota, s.s. vísindamanna að auka gæði hans. […]“
Málsmeðferð
Í tilefni af kærunni sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til landlæknis, dags. 9. júlí 2014, þar sem sagði m.a.:
„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í dag borist kæra frá [...] yfir því með hvaða hætti þér hyggist fara að úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-537/2014, dags. 24. júní sl. Í honum er á því byggt að samkomulag sé um að gögnin verði afhent á rafrænu formi og ekki á pappírsformi. Þar sem ekki var talinn vera ágreiningur um rafrænt form var málinu vísað frá. Hin nýja kæra lýtur hins vegar að því að hin rafrænu gögn séu með pdf-sniði en séu ekki með sama sniði og notað sé við varðveislu þeirra hjá embættinu. Að öðru leyti vísast til þess sem fram kemur í kærunni. Afrit af henni fylgir hjálagt.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál barst svar frá landlækni, dags. 21. ágúst 2014. Þar segir m.a.:
„Þegar ljóst var að kærandi óskaði eftir að umbeðin gögn yrðu afhent á rafrænu formi var tekin ákvörðun um að afhenda gögnin á þannig rafrænu formi að tryggt væri að ekki væri unnt að breyta þeim eftir afhendingu. Stór hluti þeirra gagna sem óskað var eftir eru vinnugögn af ýmsum gerðum og á ýmsu stigi og var óskað eftir þessum gögnum í óskilgreindum tilgangi. Embætti landlæknis hefur þá almennu reglu að láta ekki frá sér vinnugögn sem tengjast gagnavinnslu heldur eingöngu fullbúin og endanleg gögn. Þetta er gert til þess að tryggja að eingöngu fari endanleg, fullunnin og rétt gögn frá stofnuninni. […]
Vegna mikils fjölda skjala stóð til að ráða verktaka til þess að skjölum á „read-only“ snið en síðar var fallið frá því og ákveðið að breyta skjölunum á PDF snið. Það skilaði sama tilgangi, var tæknilega auðveld leið og fær í ljósi þess að ekki var tryggt að kærandi myndi bera kostnað að fá verktaka á sviði upplysingatækni til þess að læsa skjölunum með öðrum hætti. […]“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál sendi kæranda afrit af framangreindu bréfi hinn 25. ágúst 2014.
Niðurstaða
Í máli þessu liggur fyrir að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-493/2013, þar sem máli kæranda var vísað til nýrrar meðferðar landlæknisembættisins, féllst landlæknir á beiðni kæranda um afhendingu tiltekinna gagna sem embættið bjó yfir. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál áréttar að mál þetta lýtur ekki að skyldu landlæknis til þess að afhenda umrædd gögn, heldur að því hvort embættinu hafi við afhendingu þeirra verið heimilt að breyta hinu rafræna sniði þeirra og koma þeim fyrir á pdf-sniði með það að markmiði að tryggja að kærandi geti ekki breytt þeim eftir afhendingu þeirra. Mál þetta varðar því ekki rétt kæranda til aðgangs að umræddum gögnum, heldur það á hvaða sniði þau skuli afhent.
Í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 segir að heimilt sé að bera synjun beiðni um aðgang að gögnum samkvæmt lögunum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurði um ágreininginn. Samkvæmt seinni málslið 1. mgr. 20. gr. laganna gildir hið sama um synjun stjórnvalds á beiðni um að afhenda gögn á því formi sem óskað er. Mál þetta lýtur einmitt að því á hvaða sniði þau rafrænu gögn skuli vera sem landlæknisembættið hefur fallist á að afhenda kæranda.
Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. upplýsingalaga skal, eftir því sem því við verður komið, „veita aðgang að gögnum á því formi eða sniði, og á þeim tungumálum sem þau eru varðveitt á, nema þau séu þegar aðgengileg almenningi, sbr. 2. mgr. 19. gr.“ Í sömu málsgrein segir ennfremur að þegar gögn eru varðveitt á rafrænu formi geti aðili valið á milli þess að fá þau á því formi eða útprentuð á pappír.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál lítur svo á að þótt embætti landlæknis hafi afhent kæranda hin umbeðnu gögn á rafrænu formi hafi þau ekki verið á því sniði sem þau eru varðveitt á, í skilningu 1. mgr. 18. gr. Enda var það beinlínis markmið embættisins að breyta sniðinu þannig að kærandi gæti ekki breytt þeim upplýsingum sem koma fram í gögnunum, sbr. t.d. bréf embættisins til úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 21. ágúst 2014.
Í ljósi skýrra fyrirmæla 18. gr. upplýsingalaga telur úrskurðarnefndin að stjórnvöldum sé almennt óheimilt að breyta formi eða sniði gagna með það að markmiði að torvelda þeim sem eiga rétt á gögnunum skv. upplýsingalögum að vinna frekar með gögnin. Nefndin bendir í þessu sambandi á að upplýsingalög gera ráð fyrir því og hvetja til að unnið sé með uppýsingar sem fengnar eru frá hinu opinbera. Um það vísast til VIII. kafla laganna um endurnot opinberra upplýsinga, en með honum voru innleidd í íslensk lög ákvæði tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2003/98/EB. Þá hefur verið sett ný tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/37/ESB, frá 26. júní 2013, þar sem mælt er fyrir um skýra skyldu aðildarríkjanna til að heimila endurnotkun allra gagna, nema aðgangur að þeim sé takmarkaður. Sé aðgangur heimill skuli opinberir aðilar, til að greiða fyrir endurnotkun, sé það unnt og eigi við, gera gögn aðgengileg á opnu og tölvulesanlegu sniði ásamt lýsigögnum þeirra, með mestu mögulegu nákvæmni og sundurgreinanleika – og á sniði er tryggi rekstrarsamhæfi.
Nefndin tekur í þessu sambandi fram að samkvæmt 30. gr. upplýsingalaganna eru endurnot háð vissum skilyrðum og mega ekki brjóta í bága við lög – þ.m.t. ákvæði almennra hegningarlaga, höfundalaga og laga um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga – eða réttindi þriðja manns. Komi í ljós að viðtakandi upplýsinga falsi gögn, eða nýti þau með ólögmætum hætti, kemur það mál til kasta annarra, eftir atvikum lögreglu.
Með vísan til framangreinds fellst úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki á að landlækni hafi verið heimilt að breyta sniði þeirra gagna sem afhent voru kæranda með það að markmiði að „tryggt væri að ekki væri unnt að breyta þeim eftir afhendingu“. Er það því niðurstaða úrskurðarnefndar um upplýsingamál að landlækni hafi ekki verið að færa þau gögn, sem hann féllst á að afhenda kæranda, á annað snið en þau voru á þegar fallist var á afhendingu þeirra á stafrænu formi.
Úrskurðarorð
Landlækni var óheimilt að færa þau gögn sem hann féllst á að afhenda kæranda í kjölfar beiðni hennar 7. janúar 2013 á annað snið en þau voru á þegar embættið féllst á afhendingu þeirra.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson