559/2014. Úrskurður frá 17. nóvember 2014
Úrskurður
Hinn 17. nóvember kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 559/2014 í máli ÚNU 14060001.
Kæra og málsatvik
Með erindi 10. júní 2014 kærði A meðferð skattrannsóknarstjóra á beiðni hans 14. apríl sama ár um aðgang að lista frá breskum yfirvöldum með nöfnum tíu Íslendinga sem tengdust svokölluðum skattaskjólum. Í beiðni kæranda var sérstaklega vísað til fréttar frá sama degi þar sem fram kom að skattrannsóknarstjóri hefði fengið slíkan lista frá breskum yfirvöldum. Um væri að ræða hluta gagna sem bresk yfirvöld hefðu fengið aðgang að hjá ICIJ sem væri alþjóðlegur samstarfsvettvangur rannsóknarblaðamanna. Í beiðni kæranda var vísað til þess að samkvæmt fréttinni hefðu umrædd gögn verið afhent erlendum yfirvöldum auk þess sem ICIJ, sem væri einkaaðili, hefði þau undir höndum. Ljóst væri að fjölmargir aðilar aðrir en skattrannsóknarstjóri hefðu umrædd gögn undir höndum og því gætu ákvæði laga er vörðuðu þagnarskyldu ekki átt við, auk þess sem jafnræðissjónarmið lytu þar með að því að öðrum einkaaðilum yrði veittur sambærilegur aðgangur að þeim. Þá teldi kærandi að einnig væru rök fyrir því að upplýsingar á borð við þær sem umrædd gögn hefðu að geyma, gætu verið með þeim hætti að þær ættu erindi við almenning, sem réttlætti einnig aðgang að þeim.
Í kærunni kemur fram að kæranda hafi ekki borist svör við beiðninni og meðferð skattrannsóknarstjóra sé því hvorki í samræmi við 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 né 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var þess krafist að úrskurðarnefnd um upplýsingamál úrskurðaði að skattrannsóknarstjóra væri skylt að veita kæranda aðgang að hinu umbeðna gagni.
Málsmeðferð
Með bréfi úrskurðarnefndarinnar 12. júní 2014 var athygli skattrannsóknarstjóra vakin á því að samkvæmt 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga bæri stjórnvaldi að taka ákvörðun um, hvort það yrði við beiðni um aðgang að gögnum, svo fljótt sem verða mætti. Enn fremur skyldi skýra þeim, sem færi fram á aðgang að gögnum, frá ástæðum tafa og hvenær ákvörðunar væri að vænta, hefði beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar. Þá bæri að tilkynna skriflega synjun beiðni samkvæmt 1. mgr. 19. gr. upplýsingalaga. Hefði beiðni kæranda ekki þegar verið afgreidd væri því beint til skattrannsóknarstjóra að taka ákvörðun um afgreiðslu hennar eins fljótt og við yrði komið og eigi síðar en 1. júlí 2014. Þess var óskað að ákvörðunin yrði birt kæranda og nefndinni eigi síðar en klukkan 16 sama dag. Kysi skattrannsóknarstjóri að synja kæranda um aðgang að hinum umbeðnu gögnum, óskaði nefndin einnig að sér yrði látið í té afrit af gagninu innan sama frests. Í því tilviki væri skattrannsóknarstjóra gefinn kostur á að koma að athugasemdum við kæruna og frekari rökstuðningi fyrir ákvörðuninni innan sömu tímamarka.
Skattrannsóknarstjóri brást við erindi kæranda með bréfi 26. júní 2014. Þar kemur fram að bresk skattyfirvöld hafi afhent skattrannsóknarstjóra hin umbeðnu gögn á grundvelli samnings Íslands og Bretlands til að komast hjá tvísköttun og koma í veg fyrir skattundanskot og samnings um gagnkvæma stjórnsýsluaðstoð í skattamálum. Umræddir samningar hafi að geyma ákvæði sem takmarki afhendingu gagna sem fengin séu á þeim grundvelli, sbr. 25. gr. tvísköttunarsamnings Íslands og Bretlands og 2. mgr. 4. gr. samnings um gagnkvæma stjórnsýsluaðstoð í skattamálum. Upplýsingalög nr. 140/2012 gildi því ekki um upplýsingar sem trúnaður skuli ríkja um samkvæmt þjóðréttarsamningum sem Ísland eigi aðild að, sbr. 2. málslið 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þegar af þessari ástæðu standi lög gegn því að verða við beiðni kæranda.
Sama dag ritaði skattrannsóknarstjóri úrskurðarnefndinni bréf þar sem nefndinni var gert kunnugt um afgreiðslu á erindi kæranda. Auk þeirra sjónarmiða sem fram koma í svari skattrannsóknarstjóra til kæranda var í bréfinu til úrskurðarnefndarinnar vísað til þess að rík þagnarskylda hvíli á skattyfirvöldum og þ. á m. skattrannsóknarstjóra. Í þessu samhengi var vísað til 1. mgr. 117. gr. laga nr. 90/2003 um tekjuskatt. Þau gögn sem beiðni kæranda lyti að bæru með sér nöfn og aðrar persónuupplýsingar einstaklinga og lögaðila sem með einum eða öðrum hætti væru tengd viðskiptum í skattaskjólum. Yrði vart annað séð en að umrædd gögn teldust til upplýsinga sem undanþáguákvæði 9. gr. upplýsingalaga tæki til. Þá kynnu umræddar upplýsingar að leiða til þess að skattrannsóknarstjóri hæfi rannsókn á skattskilum þeirra aðila sem um ræddi, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003. Væri viðbúið að það leiddi til rannsóknarspjalla að upplýst væri um þau gögn eða þá aðila sem þau gögn vörðuðu áður en til slíkrar rannsóknar væri stofnað eða ákvörðun tekin um hvort forsendur stæðu til slíkra aðgerða. Í þessu sambandi væri bent á að um rannsóknir skattrannsóknarstjóra giltu ákvæði laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála.
Í bréfi skattrannsóknarstjóra er að lokum vikið að því sjónarmiði kæranda að fjölmargir aðrir aðilar en skattrannsóknarstjóri hafi umræddan lista undir höndum og því geti ákvæði laga er varði þagnarskyldu ekki átt við, auk þess sem jafnræðissjónarmið lúti þar með að því að öðrum einkaaðilum verði veittur sambærilegur aðgangur að þeim. Vegna þessa telji skattrannsóknarstjóri ástæðu til að taka fram að embættinu sé ekki kunnugt um að upplýsingar þær sem um ræði hafi verið gerðar opinberar, hvorki hér á landi né annars staðar. Svo sem fram komi í bréfi breskra skattyfirvalda til skattrannsóknarstjóra séu þau gögn sem afhent hafi verið breskum yfirvöldum mikil að vöxtum og sá listi sem fenginn hafi verið íslenskum yfirvöldum sé gerður í kjölfar úrvinnslu breskra skattyfirvalda á þeim. Með bréfi skattrannsóknarstjóra voru hin umbeðnu gögn látin úrskurðarnefndinni í té í trúnaði.
Í erindi kæranda til úrskurðarnefndarinnar 14. júlí 2014 kemur fram að hann felli sig ekki við afgreiðslu skattrannsóknarstjóra á beiðni sinni til embættisins. Í erindinu kemur fram að kærandi telji synjun skattrannsóknarstjóra of seint fram komna til að taka megi hana gilda. Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga skuli taka ákvörðun um það hvort verða skuli við beiðni um aðgang að gögnum svo fljótt sem verða megi. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá móttöku hennar skuli skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Umrædd skilyrði hafi bersýnilega ekki verið uppfyllt og fresturinn hafi því aldrei framlengst. Telur kærandi að skattrannsóknarstjóra hafi ekki verið heimilt samkvæmt gildandi lögum að synja beiðninni rúmum tveimur mánuðum eftir að lögboðinn frestur til þess rann út. Þá hafi úrskurðarnefnd um upplýsingamál framlengt frest skattrannsóknarstjóra til að taka afstöðu til beiðni kæranda eftir að málsmeðferð skattrannsóknarstjóra var kærð til nefndarinnar. Kærandi telur að þetta hafi ekki verið heimilt, enda sé enga stoð fyrir slíkri tilslökun að finna í upplýsingalögum.
Þá hafnar kærandi því að 25. gr. tvísköttunarsamnings Íslands og Bretlands eigi við í málinu eins og haldið sé fram af hálfu skattrannsóknarstjóra, enda fjalli umrætt ákvæði um aðstoð við innheimtu skatta, en 24. gr. samningsins fjalli um skipti á upplýsingum. Þá geti 2. mgr. 4. gr. samnings um gagnkvæma stjórnsýsluaðstoð í skattamálum ekki átt við í málinu, enda hafi umrætt ákvæði verið fellt á brott með sérstakri bókun við samninginn. Auk þess eigi ákvæðið aðeins við um notkun upplýsinga sem sönnunargagna í sakamáli. Einnig mótmælir kærandi því að tvísköttunarsamningar komi í veg fyrir að heimilt sé að veita aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Ljóst sé af þeirri frétt sem kærandi hafi vísað í beiðni sinni til stuðnings að hin umbeðnu gögn séu hvorki upprunnin frá erlendum skattyfirvöldum né íslenskum, heldur erlendum samtökum sem hljóti sem slík að teljast til einkaaðila. Umræddir samningar eigi ekki við um slík samtök og nái því ekki yfir gögn frá þeim. Auk þess hafi komið fram að þau hafi verið birt af þeim aðila nú þegar og sé því ljóst að ótilteknum fjölda einkaaðila í hinum ýmsu löndum hafi verið veitur aðgangur að gögnunum nú þegar. Í þessu samhengi vísar kærandi einnig til þess að gildissvið upplýsingalaga sé ekki takmarkað við að allar upplýsingar sem talist geta heyrt undir þjóðréttarsamninga séu undanskildar því, heldur aðeins þær sem trúnaður skuli ríkja um. Ekki liggi fyrir í málinu að umrædd gögn séu trúnaðarmál. Í ákvæðum tvísköttunarsamnings Íslands og Bretlands frá 1991 komi fram að fara skuli með upplýsingar sem mótteknar séu sem trúnaðarmál á sama hátt og upplýsingar sem aflað sé samkvæmt innlendri löggjöf. Þannig sé skilyrði þess að þetta eigi við að um sé að ræða trúnaðarmál en ekki liggi fyrir í þessu máli að svo sé. Jafnframt komi þar fram að ákvæðið skuli í engu tilviki skýra þannig að það leggi á aðildarríki skyldu til að framkvæma stjórnarráðstafanir sem víkja frá löggjöf eða stjórnvenju þess sjálfs eða hins aðildarríkisins. Þannig fáist ekki séð að ákvæðið leggi þá skyldu á íslensk stjórnvöld að víkja frá ákvæðum upplýsingalaga. Þá segi í ákvæði tvísköttunarsamningsins að nota megi upplýsingar sem mótteknar séu í samningsríki í öðrum tilgangi ef nota megi slíkar upplýsingar í slíkum tilgangi samkvæmt lögum beggja samningsríkjanna og bært stjórnvalds þess ríkis sem leggi til upplýsingarnar heimili slíka notkun. Ekki liggi fyrir neitt um það í málinu hvort gætt hafi verið að neinu þessara atriða við afgreiðslu og synjun beiðni kæranda. Aftur á móti geti umrædd gögn varla talist til upplýsinga sem njóti sérstakrar verndar eða áskilnaðar um trúnað samkvæmt íslenskum lögum, þar sem þau séu upprunnin og birt utan íslenskrar lögsögu.
Niðurstaða
Í beiðni kæranda frá 14. apríl 2014 var óskað eftir lista frá breskum yfirvöldum með nöfnum tíu Íslendinga sem tengdust svokölluðum skattaskjólum. Munu nöfnin hafa komið fram í skjölum ICIJ sem er alþjóðlegur samstarfsvettvangur rannsóknarblaðamanna. Í frétt sem kærandi vísaði til í beiðni sinni til skattrannsóknarstjóra kemur fram að ICIJ hafi birt niðurstöður rannsóknarverkefnis um skattaskjól. Bresk yfirvöld munu hafa fengið aðgang að gögnum ICIJ og meðal annars unnið hinn umbeðna lista úr þeim. Skattrannsóknarstjóri hefur látið úrskurðarnefnd um upplýsingamál í té listann vegna meðferðar málsins auk bréfs breskra tollayfirvalda til skattrannsóknarstjóra vegna afhendingar á listanum.
Beiðni kæranda frá 14. apríl 2014 um aðgang að framangreindum lista er reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Skattrannsóknarstjóri brást ekki við beiðninni fyrr en rúmlega tveimur mánuðum síðar eða 26. júní 2014. Telur kærandi meðal annars að veita eigi sér aðgang að listanum þar sem meðferð skattrannsóknarstjóra hafi brotið gegn reglu upplýsingalaga um málshraða.
Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga skal ákvörðun um það hvort orðið verði við beiðni um aðgang að gögnum tekin „svo fljótt sem verða má“. Hafi beiðni ekki verið afgreidd innan sjö daga frá mótöku hennar skal skýra aðila frá ástæðum tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Kæranda var ekki gert kunnugt um tafir á meðferð málsins innan þess frests sem mælt er fyrir um í ákvæðinu. Bréf skattrannsóknarstjóra til úrskurðarnefndarinnar 26. júní 2014 verður ekki skilið á annan veg en að mistök hafi orðið hjá embætti skattrannsóknarstjóra sem ollu töfunum. Við meðferð málsins var því hvorki tekin ákvörðun svo fljótt sem verða mátti né var kæranda skýrt frá ástæðum tafanna þrátt fyrir áskilnað 1. mgr. 17. gr. upplýsingalaga þar að lútandi. Voru því annmarkar á meðferð skattrannsóknarstjóra á beiðni kæranda er lúta að málshraða. Slíkir annmarkar leiða almennt séð ekki einir og sér til ógildingar stjórnvaldsákvarðana sbr. dóm Hæstaréttar Íslands 20. september 2001 í máli nr. 114/2001 sem birtur er í dómasafni réttarins 2001 bls. 2917. Verður skattrannsóknarstjóra því ekki gert að afhenda hin umbeðna lista vegna annmarka er varða málshraða, enda liggur ekki fyrir þeir hafi haft áhrif á niðurstöðu málsins.
Með bréfi 28. nóvember 2013 létu bresk skattyfirvöld skattrannsóknarstjóra í té listann sem kærandi óskar aðgangs að. Í bréfi skattrannsóknarstjóra til úrskurðarnefndarinnar og síðara bréfi breskra skattyfirvalda 11. febrúar 2014 kemur fram að gögnin séu afhent í samræmi við 25. gr. þágildandi tvísköttunarsamning Íslands og Bretlands (Samningur milli ríkisstjórnar Lýðveldisins Íslands og ríkisstjórnar Sameinaða konungsríkisins Stóra-Bretlands og Norður-Írlands til að komast hjá tvísköttun og koma í veg fyrir undanskot frá skattlagningu á tekjur og söluhagnað af eignum) en síðari samningur milli landanna um sama efni, sem vísað er til af hálfu kæranda, hafði þá ekki tekið gildi. Í umræddu ákvæði samningsins segir eftirfarandi í 1. tölulið:
Bær stjórnvöld í aðildarríkjunum skulu skiptast á þeim upplýsingum sem nauðsynlegar eru vegna framkvæmdar ákvæða samnings þessa eða innlendrar löggjafar aðildarríkjanna varðandi þá skatta sem samningurinn tekur til að því leyti sem viðkomandi skattlagning er í samræmi við samninginn, einkum til að koma í veg fyrir svik og til að auðvelda framkvæmd lagaákvæða sem sporna við því að komist verði hjá skattlagningu. Allar upplýsingar mótteknar af aðildarríki skal með fara sem trúnaðarmál á sama hátt og upplýsingar sem aflað er samkvæmt innlendri löggjöf þess ríkis og skal eingöngu gera kunnar aðilum eða stjórnvöldum (þar með töldum dómstólum og framkvæmdaraðilum) sem hafa með höndum ákvörðun eða innheimtu á þeim sköttum eða fullnustu- eða ákæruvald varðandi þá skatta sem samningurinn tekur til.
Verður 2. málsliður ákvæðisins ekki skilinn öðruvísi en að trúnaðar hvíli á þeim upplýsingum sem íslensk skattayfirvöld taka við á grundvelli þess. Þá er ljóst samkvæmt framangreindu að af hálfu breskra skattyfirvalda var hinn umbeðni listi látinn íslenskum yfirvöldum í té með vísan til 25. gr. tvísköttunarsamnings ríkjanna og í trúnaði.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga gilda lögin ekki um upplýsingar sem trúnaður skal ríkja um samkvæmt þjóðréttarsamningnum sem Ísland á aðild að. Á tvísköttunarsamning Íslands og Bretlands verður að líta sem þjóðréttarsamning í skilningi 2. ml. 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Trúnaður á grundvelli 25. gr. tvísköttunarsamnings Íslands og Bretlands frá 1991 og 2. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er óháður því að upplýsingar kunna að vera kunnar öðrum en þeim stjórnvöldum sem í hlut eiga. Af þessum sökum gilda upplýsingalög nr. 140/2012 ekki um umrædd gögn og er málinu því vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Úrskurðarorð
Beiðni A um aðgang að lista frá breskum yfirvöldum með nöfnum tíu Íslendinga sem tengjast skattaskjólum er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson