560/2014. Úrskurður frá 17. nóvember 2014
Úrskurður
Hinn 17. nóvember kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 560/2014 í máli ÚNU 14050006.
Kæra og málsatvik
Með erindi 21. maí 2014 kærði Félag sjúkraþjálfara afgreiðslu landlæknis á beiðni félagsins 13. nóvember 2013 um upplýsingar um nöfn þeirra sem hefðu starfað fyrir embætti landslæknis á árunum 2011, 2012 og 2013. Í beiðninni var einnig óskað eftir upplýsingum um starfssvið eða starfsheiti viðkomandi starfsmanna, menntun, föst launakjör og stéttarfélag. Fram kemur í gögnum sem fylgdu kærunni að embætti landslæknis hafi brugðist við beiðninni 16. janúar 2014 og látið félaginu í té upplýsingar sem embættið taldi að að féllu undir beiðni kæranda. Í tölvupósti kæranda 27. sama mánaðar til embættis landlæknis kom fram að afhent gögn væru ekki í samræmi við beiðni félagsins, enda hefðu aðeins verið afhentar upplýsingar um heildarlaun starfsmanna BHM við embættið, án orlofs og desemberuppbótar. Degi síðar var erindi kæranda svarað á þann veg að frekari gögn yrðu ekki afhent. Kærandi ítrekaði erindi sitt við embætti landlæknis 14. mars og 14. apríl 2014 en ekki liggur fyrir í gögnum málsins að því hafi verið svarað.
Í kærunni er þess óskað að úrskurðarnefndin taki ákvörðun landlæknis til meðferðar og úrskurði um réttmæti kröfu kæranda um að umbeðnar upplýsingar verði afhentar.
Málsmeðferð
Með bréfi 11. júní 2014 var landlækni gefinn kostur á að veita úrskurðarnefndinni umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þann 18. sama mánaðar var af hálfu landlæknis brugðist við erindinu. Í umsögn embættisins kom fram að kæranda hefðu verið afhentar sömu upplýsingar og teknar hefðu verið saman fyrir BHM vegna beiðni þess félags sem ekki hefði lotið að sömu atriðum og fram komu í beiðni kæranda. Ekki hefðu komið tilmæli frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu til forstöðumanna ríkisstofnanna um það hversu ítarlegar upplýsingar ætti að afhenda stéttarfélögum. Þær upplýsingar sem kæranda hefðu verið veittar gæfu raunsanna mynd af kjörum þeirra starfsmanna embættisins sem væru félagar í BHM. Ekki hefði þótt réttlætanlegt að afhenda kæranda svo viðkvæmar upplýsingar sem ráðningarsamningar allra starfsmanna embættis landlæknis fælu í sér, enda hefðu á þessum tíma ekki komið nein tilmæli frá forsætisráðuneytinu eða fjármála- og efnahagsráðuneytinu þess efnis að stofnunum bæri að afhenda ráðningarsamninga allra starfsmanna þeirra eða að öðrum kosti að vinna úr þeim gögnum nafnalista með upplýsingum um launakjör. Í erindi kæranda hafi ekki verið óskað eftir upplýsingum um tiltekna nafngreinda starfsmenn heldur alla starfsmenn sem starfa eða hafa starfað hjá embættinu á árunum 2011, 2012 og 2013. Þá er í umsögn embættisins vísað til ráðgjafar frá forsætisráðuneytinu þess efnis að embættinu bæri ekki skylda til að útbúa ný gögn. Erindi kæranda fæli í sér umtalsverða vinnu þar sem ekki lægju fyrir á einum stað allar þær upplýsingar sem óskað væri eftir. Embættið teldi sér ekki fært að afhenda kæranda ráðningarsamninga núverandi og fyrrverandi starfsmanna sinna, enda væru þar upplýsingar sem ekki ættu erindi við almenning svo sem bankaupplýsingar. Þá væru ráðningarsamningarnir ekki í öllum tilvikum réttir þar sem nokkrir einstaklingar hefðu sótt sér viðbótarmenntun.
Þann 8. júlí 2014 gaf úrskurðarnefndin kæranda færi á að koma á framfæri athugasemdum vegna umsagnar landlæknis. Athugasemdir kæranda bárust nefndinni 29. júlí 2014. Þar kemur fram að kæranda hafi ekki þótt þörf á að nafngreina alla starfsmenn landlæknis í erindinu og að embættið hafi ekki gert athugasemd við afmörkun beiðninnar í kjölfar þess að hún barst. Dregur kærandi í efa að þær launaupplýsingar sem óskað sé eftir liggi ekki fyrir á einum stað og að það feli í sér umtalsverða vinnu að taka þær saman. Þá kemur fram í athugasemdum kæranda að félagið muni ekki sækjast eftir að fá afrit af ráðningarsamningum starfsmanna landlæknis í stað þeirra upplýsinga sem óskað hefur verið eftir, enda sé fram komið að þeir séu ekki í öllum tilvikum réttir.
Niðurstaða
Af hálfu landlæknis var brugðist við beiðni kæranda 16. janúar 2014 með afhendingu gagna sem áður höfðu verið afhent öðru félagi vegna beiðni þess til embættisins. Hin afhentu gögn hafa verið látin úrskurðarnefndinni í té og er ljóst að þar er ekki um að ræða þær upplýsingar sem kærandi óskaði eftir. Kærandi ítrekaði beiðni sína 27. janúar sama ár en degi síðar tilkynnti embætti landlæknis kæranda að frekari gögn yrðu ekki afhent. Embættið brást ekki við frekari ítrekunum kæranda 14. mars og 14. apríl sama ár. Hvorki í svörum landlæknis 16. janúar 2014 né 28. sama mánaðar var kæranda leiðbeint um heimild til kæru til úrskurðarnefndar um upplýsingamál eða frest til slíkrar kæru, sbr. 1. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, en slíkt er skylt samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laganna. Með vísan til 1. málsliðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er því afsakanlegt að kæran hafi ekki borist fyrr en að liðnum kærufresti og verður henni því ekki vísað frá úrskurðarnefndinni af þeim sökum.
Beiðni kæranda 13. nóvember 2013 var svofelld: „Hér með fer Félag sjúkraþjálfara fram á að fá upplýsingar um launakjör starfsmanna stofnunarinnar, skv. 7. gr. upplýsingalaga [...] nr. 140/2012. farið er fram á upplýsingar um nöfn starfsmanna og starfssvið/starfsheiti, menntun, föst launakjör og stéttarfélag. Farið er fram á að upplýsingarnar nái yfir árin 2011, 2012 og 2013.“
Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga skal sá sem fer fram á aðgang að gögnum tilgreina þau eða efni þess máls sem þau tilheyra með nægjanlega skýrum hætti til að hægt sé, án verulegrar fyrirhafnar, að afmarka beiðni við tiltekin gögn eða tiltekið mál. Af ákvæðinu leiðir að til að hægt sé að afgreiða beiðni verði hún því að vera fram sett með nægilega nákvæmum hætti til að stjórnvald geti, t.d. með einfaldri orða- eða efnisatriðaleit í málaskrá sinni, fundið þau mál sem lúta að því málefni sem aðili óskar að fá upplýsingar um. Úrskurðarnefndin telur að beiðni kæranda uppfylli ákvæði 1. mgr. 15. gr. upplýsingalaga, enda lýtur hún að afmörkuðum upplýsingum er varða starfsmenn landlæknis á ákveðnu árabili.
Réttur kæranda til aðgangs að gögnum er reistur á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga þar sem kveðið er á um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sömu laga tekur sá réttur ekki til gagna í málum sem varða umsóknir um starf, framgang í starfi eða starfssambandið að öðru leyti. Frá þeirri reglu eru undantekningar sem meðal annars koma fram í 2. mgr. 7. gr. laganna. Samkvæmt 3. málslið þess lagaákvæðis er skylt að veita almenningi upplýsingar um föst launakjör annarra starfsmanna en æðstu stjórnenda. Þá er skylt að veita almenningi upplýsingar um launakjör æðstu stjórnenda og launakjör þeirra samkvæmt 4. töluliðar sama lagaákvæðis.
Samkvæmt framangreindum ákvæðum hvílir sú skylda á þeim aðilum sem falla undir gildissvið upplýsingalaga að veita upplýsingar um föst launakjör starfsmanna sé þeirra óskað en almenningur á rýmri rétt á aðgangi að upplýsingum launakjör æðstu stjórnenda. Eins og kemur fram í athugasemdum um 3. tölulið 2. mgr. 7. gr. í frumvarpi núgildandi upplýsingalaga nær rétturinn til gagna um föst launakjör starfsmanna, þar á meðal ráðningarsamninga og öðrum ákvörðunum og samningum sem kunna að liggja fyrir um föst laun þeirra. Rétturinn til aðgangs nær þannig til gagna sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaðurinn á rétt til. Á hinn bóginn er óheimilt að veita aðgang að gögnum sem hafa að geyma upplýsingar um greidd heildarlaun opinbers starfsmanns hvort sem þau eru hærri en föst laun hans, t.d. sökum unninnar yfirvinnu, eða þá lægri af einhverjum ástæðum, svo sem vegna launafrádráttar af sérstökum ástæðum. Sem fyrr segir er réttur almennings til aðgangs að gögnum um laun æðri stjórnenda rýmri.
Í ljósi alls framangreinds átti kærandi rétt á að fá upplýsingar um föst launakjör starfsmanna landlæknis á grundvelli 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. að því er varðar almenna starfsmenn embættisins en á grundvelli 4. töluliðar sömu lagagreinar að því er varðar æðstu stjórnendur þess. Umræddur réttur skv. 2. mgr. 7. gr. lýtur að nánar tilgreindum „upplýsingum“ en ekki að tilteknum gögnum í fórum stjórnvalda. Eins og rakið er í úrskurði nefndarinnar frá 1. apríl 2014 í máli nr. A-520/2014 er stjórnvaldi því ekki skylt, í tilefni af beiðni um upplýsingar samkvæmt 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga, að afhenda gögn eins og ráðningarsamninga og aðrar ákvarðanir eða samninga sem kunna að liggja fyrir um föst laun starfsmanns eða gögn sem geyma upplýsingar um allar fastar greiðslur sem starfsmaður á rétt til, kjósi það fremur að útbúa og veita aðgang að öðru gagni þar sem upplýsingar þær sem tilgreindar eru í ákvæðinu koma fram. Embætti landlæknis var unnt og því skylt að verða við beiðni kæranda annað hvort með því að safna saman þeim gögnum sem fyrir liggja um föst launakjör umræddra starfsmanna og strika út þær upplýsingar sem óheimilt er að birta eða með því að útbúa nýtt gagn með hinum umbeðnu upplýsingum.
Það er því niðustaða úrsukrðarnefndar um upplýsingamál að landlækni hafi skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga verið skylt að veita kæranda upplýsingar um nöfn og starfssvið þeirra starfsmanna sem störfuðu hjá embættinu á umræddu árabili og föst launakjör en ekki um menntun þeirra eða stéttarfélagsaðild.
Af hálfu landlæknis hefur meðal annars verið vísað til þess að það fæli í sér umtalsverða vinnu að safna saman hinum umbeðnu upplýsingum. Kemur því til skoðunar hvort embættinu hafi verið heimilt að synja kærendum um aðgang að hinum umbeðnu upplýsingum á grundvelli 1. tölul. 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga en ákvæðið er svofellt:
Beiðni má í undantekningartilfellum hafna ef: 1. meðferð hennar tæki svo mikinn tíma eða krefðist svo mikillar vinnu að ekki telst af þeim sökum fært að verða við henni,
Af orðalagi ákvæðisins og athugasemdum um það í frumvarpi til upplýsingalaga má ráða að 1. töluliður 4. mgr. 15. gr. upplýsingalaga hafi að geyma afar þrönga undantekningarreglu sem aðeins verður beitt ef afgreiðsla upplýsingabeiðni muni „leiða til umtalsverðar skerðingar á möguleikum stjórnvalds til að sinna öðrum hlutverkum sínum“. Landlæknisembættið hefur látið úrskurðarnefndinni í té 57 ráðningarsamninga sem falla undir beiðni kæranda og gefur fjöldi þeirra til kynna umfang þeirra upplýsinga sem óskað er eftir. Verður það ekki talið slíkt að umtalsverð skerðing yrði á möguleikum landlæknis til að sinna lögbundum hlutverkum sínum þótt orðið yrði við beiðni kæranda.
Í ljósi alls framangreinds var ákvörðun landlæknis um að bregðast við beiðni kæranda 13. nóvember 2013 með því að afhenda kæranda þau gögn sem veitt voru BHM í tilefni af beiðni þess félags ekki í samræmi við ákvæði upplýsingalaga. Bar embættinu að veita þær upplýsingar sem óskað var eftir og skylt var að veita samkvæmt 2., 3. og 4. málslið 2. mgr. 7. gr. upplýsingalaga. Verður því lagt fyrir landlækni að veita kæranda aðgang að upplýsingum um nöfn þeirra starfsmanna sem störfuðu hjá embættinu á árunum 2011, 2012 og 2013, föst launakjör þeirra og starfssvið.
Úrskurðarorð
Lagt er fyrir landlækni að veita kæranda aðgang að upplýsingum um nöfn þeirra starfsmanna sem störfuðu hjá embættinu á árunum 2011, 2012 og 2013, föst launakjör þeirra og starfssvið.
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson