Kæra vegna synjunar Embættis landlæknis um sérfræðingsleyfi í hjúkrun

Úrskurður velferðarráðuneytisins nr. 002/2016

Þriðjudaginn 21. júní 2016 var í velferðarráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi:

Ú R S K U R Ð U R

Með bréfi, dags. 28. ágúst 2015 kærði A (hér eftir nefnd kærandi), til velferðarráðuneytisins ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 24. júní 2015, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í hjúkrun.

I. Kröfur.

Kærandi gerir þær kröfur að ákvörðun Embættis landlæknis, dags. 24. júní 2015, um að synja kæranda um sérfræðileyfi í hjúkrun verði endurskoðuð á grundvelli röksemda í kæru.

II. Málsmeðferð ráðuneytisins.

Ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 1. september 2015, eftir umsögn Embættis landlæknis og öllum gögnum varðandi málið. Embættið óskaði eftir viðbótarfresti til 9. október 2015, til að skila umsögn í málinu og var orðið við þeirri ósk. Umsögn embættisins barst velferðarráðuneytinu með bréfi, dags. 7. október 2015, og var hún send kæranda með bréfi ráðuneytisins, dags. 23. október 2015, og honum gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 4. nóvember 2015.

III. Málavextir.

Hinn 17. júlí 2014, sótti kærandi um sérfræðileyfi í hjúkrun til Embættis landlæknis, sbr. reglugerð nr. 512/2013, um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi. Umsóknin var send hjúkrunarfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands til umsagnar, sbr. 2. mgr. 7. gr. fyrrgreindrar reglugerðar, og er umsögnin dagsett hinn 21. október 2014. Í umsögn umsagnarnefndar um hjúkrunar- og sérfræðileyfi í hjúkrun við hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands kemur meðal annars fram að kærandi hafi lokið MPH námi í lýðheilsuvísindum frá Háskóla Íslands með áherslu á faraldsfræði, diplómanámi í stjórnun og rekstri heilbrigðisþjónustu frá Endurmenntun Háskóla Íslands og þverfræðilegu námskeiði á meistarastigi í þróun klínískra leiðbeininga, námi í uppeldis– og kennslufræði til kennsluréttinda frá Háskóla Íslands, auk þriggja námskeiða á meistarastigi í sýkingavörnum og ónæmis- og mótefnafræði frá N í G. Að mati nefndarinnar telst meistaranám kæranda þverfaglegt, en ekki gráða í hjúkrunarfræði og uppfylli því ekki fyllilega þau viðmið sem uppfylla þurfi alþjóðlega til að hljóta sérfræðileyfi í hjúkrun. Ennfremur bendir nefndin á að umsóknargögn kæranda geti þess ekki að hún hafi starfað við hjúkrun í nánu samstarfi við sérfræðinga í hjúkrun að loknu meistaraprófi í meira en tvö ár í fullu starfi eða lokið formlegu tveggja ára starfsnámi við Landspítala í sérgreininni sem hún sækir um. Í framhaldinu kemur fram að nám og starfsreynsla kæranda sé þess eðlis að hún hafi hlotið fjölbreytta menntun, þekkingu og reynslu sem geti nýst sem sérfræðingur í sýklavörnum en hún hafi á hinn bóginn ekki hlotið sérfræðimenntun í hjúkrun á sviði sýklavarna sérstaklega né klíníska sérfræðiþjálfun í þeirri sérgrein undir handleiðslu sérfræðinga í hjúkrun. Í niðurstöðu nefndarinnar kemur fram að kærandi þurfi að lágmarki að bæta við sig tveimur námskeiðum í hjúkrunarfræði á meistarastigi þar sem áhersla sé á þekkingu í hjúkrunarfræði og beitingu hennar og hljóta þjálfun í sérgreininni undir handleiðslu hjúkrunarfræðinga á því sviði.

Hinn 28. október 2014 sendi Embætti landlæknis kæranda afrit af umsögn umsagnarnefndar hjúkrunarfræðideildar Háskóla Íslands og veitti kæranda færi á andmælum til 10. nóvember 2014. Andmæli kæranda bárust embættinu hinn 9. nóvember 2014.

Í kjölfar andmæla kæranda var umsóknin send aftur til umsagnar til hjúkrunarfræðideildar Háskóla Íslands og barst seinni umsögnin með bréfi, dags. 18. nóvember 2014. Í umsögn hjúkrunarfræðideildar er vísað til 5. gr. reglugerðar nr. 124/2003, um veitingu sérfræðileyfa í hjúkrun (reglugerðin var felld brott með reglugerð nr. 512/2013, um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi), sem sé skýr að mati nefndarinnar og að umsögnin byggi alfarið á reglugerðinni. Þar kemur meðal annars fram að sambærileg menntun geti ekki fallið utan hjúkrunarfræðinnar að mati umsagnarnefndar heldur hljóti að vera túlkuð sem sambærileg menntun innan hjúkrunarfræðinnar á meistara eða doktorsstigi. Þá kemur fram að skýrt sé kveðið á um í reglugerðinni að sérfræðiþjálfun skuli vera undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun. Ennfremur segir að sérfræðimenntun sé sérstaða hverrar faggreinar og þurfi að vera innan hennar enda skýrt í reglugerðinni. Í niðurstöðu umsagnarinnar sé ítrekað að til að geta hlotið sérfræðileyfi í sýkingavarnarhjúkrun samkvæmt gildandi reglugerð nr. 24/2013, (gildandi reglugerð er nr. 512/2013), þurfi kærandi að bæta við sig að lágmarki tveimur námskeiðum í hjúkrunarfræði á meistarastigi með áherslu á þekkingu í hjúkrunarfræði og beitingu hennar og hljóta þjálfun í sérgreininni undir handleiðslu sérfræðinga í hjúkrun.

Hinn 24. júní 2015 afgreiddi Embætti landlæknis umsókn kæranda. Niðurstaða embættisins var að kærandi uppfyllti ekki skilyrði laga og reglugerðar um sérfræðiviðurkenningu á sviði sýkingavarna og var umsókninni því synjað.

Ákvörðun embættisins var kærð til velferðarráðuneytisins með bréfi, dags. 28. ágúst 2015.

IV. Málsástæður og lagarök kæranda.

Í kæru kemur fram að kærandi hafi sótt um sérfræðileyfi í hjúkrun á sérsviðinu sýkingavarnir, en á Íslandi sé enginn hjúkrunarfræðingur sérfræðingur í sýkingavörnum og því enginn hæfur til að veita kæranda tveggja ára leiðsögn samkvæmt reglugerð nr. 512/2013. Í 6. gr. reglugerðarinnar sé ekki kveðið á um hvernig bregðast skuli við ef upp komi slík staða. Ef um ófrávíkjanlega kröfu sé að ræða samkvæmt reglugerðinni, sé það að mati kæranda opinber krafa um að fyrsti umsækjandi um slíkt sérfræðileyfi fari erlendis og starfi þar undir leiðsögn sérfræðings á sviðinu, að því gefnu að þar sé að finna sérfræðing sem sé til þess hæfur að leiðbeina í tvö ár. Sé það tilfellið vakni upp sú spurning hvort ráðuneytið muni taka þátt í kostnaði við flutning og útvegun húsnæðis, tilgreina til hvaða lands og sjúkrahúss eigi að fara og útvegi stöðu og tryggi að til staðar sé sérfræðingur í hjúkrun á sérsviðinu sem væri viljugur til að veita leiðsögn á sérsviðinu.

Krafa um leiðsögn sérfræðings í hjúkrun geti verkað hamlandi á framþróun í hjúkrun og komið í veg fyrir að þeir sem séu í raun sérfræðingar á ákveðnum sviðum hjúkrunar fái það viðurkennt. Þar af leiðandi geti, að mati kæranda, fyrsti sérfræðingurinn á ákveðnu sérsviði aldrei orðið til. Kærandi dregur í framhaldinu þá ályktun að það geti varla verið markmið reglugerðarinnar að takmarka þróun í hjúkrun.

Í ljósi þess fer kærandi fram á að fallið verði frá kröfum um meistaranám frá hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands, þar sem slíkt nám sé ekki í boði og að meistaranám kæranda frá námsbraut í lýðheilsuvísindum auk námsleiða frá G verði metin jafngild. Þá fer kærandi fram á að samstarf í rúm ellefu ár við smitsjúkdómalækna, sýkla- og veirufræðinga á Landspítalanum og starfsfólk sóttvarnalæknis hjá Embætti landlæknis, komi í stað kröfu um starf í tvö ár undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun á sviði sýkingavarna.

Þá kemur fram í kæru að kærandi hafi starfað á sýkingavarnadeild frá 16. janúar 2004 og sem deildarstjóri frá 1. júlí 2008. Kærandi hafi á sama tíma lokið meistaranámi í lýðheilsuvísindum með áherslu á faraldsfræði og sýkingavarnir. Námskeið á meistarastigi í sýkingavörnum hafi verið sótt til G, en Háskóli Íslands bjóði ekki upp á slík námskeið. Kærandi hafi unnið námið með smitsjúkdómalæknum, sýkla- og veirufræðingum á Landspítala svo og starfsfólki Embættis sóttvarnalæknis, sem séu þeir einstaklingar sem hafi mesta þekkingu í sýkingavörnum. Megi þar meðal annars nefna smitsjúkdómalæknana B, C, og D. Í kæru kemur einnig fram að undarlegt verði því að teljast að samstarf við framangreinda sérfræðinga hafi ekki vægi við aðstæður þar sem á Íslandi sé ekki neinn hjúkrunarfræðingur sem sé sérfræðingur í sýkingavörnum.

Kærandi fari því fram á að starf á sýklavarnadeild Landspítala og samstarf við framangreinda smitsjúkdómalækna í rúm ellefu ár komi í stað kröfu um starf í tvö ár undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun.

Í umsögn umsagnanefndar um hjúkrunar- og sérfræðileyfi í hjúkrun við Háskóla Íslands komi fram að kærandi hafi ekki lokið meistaraprófi frá hjúkrunarfræðideild. Í því samhengi áréttar kærandi að hjúkrunarfræðideild bjóði ekki upp á nám sem henti þeim er vinna að sýkingavörnum og að enginn einstaklingur sé starfandi sem hafi þekkingu til að leiðbeina meistaranemum á sviði sýkingavarna. Námskeið í þekkingarþróun í hjúkrun nýtist illa í sýkingavörnum en námsskeið sem kennd séu sem skyldunámskeið við læknadeild, heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands í lýðheilsuvísindum nýtist aftur á móti vel, svo sem faraldsfræði, tölfræði og aðferðarfræði. Kærandi hafi því sótt meistaranám sitt í lýðheilsuvísindum og sérstök námskeið á meistarastigi í sýkingavörnum til G, þar sem engin slík námskeið séu í boði á Íslandi. Fram kemur í kæru að meistaraverkefni kæranda hafi fjallað um […]. Hafi leiðbeinandi verið C. Aðrir í meistaranefnd kæranda hafi verið B og D.

Kærandi fari fram á að meistaranám frá læknadeild í lýðheilsuvísindum verði metið jafngilt meistaranámi frá hjúkrunarfræðideild, en báðar deildir tilheyri heilbrigðisvísindasviði Háskóla Íslands.

Ekki komi fram í bréfi landlæknis, dags. 24. júní 2015, sem sé afgreiðsla embættisins á umsókn kæranda um sérfræðileyfi í hjúkrun, hvort skipuð hafi verið sérstök mats- og umsagnarnefnd til að meta umsókn kæranda eða hvort leitað hafi verið til annarra aðila, eins og skýr heimild sé til sem fram komi í 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013. Kærandi telji að í hennar tilviki hefði átt að nýta framangreinda heimild í ljósi þess að enginn sérfræðingur í hjúkrun á sérsviðinu sýkingavarnir sé á Íslandi né leiðbeiningar um viðbrögð í slíkum tilvikum.

Þá kemur fram í kæru að kærandi hafi:

[…]

Kærandi krefjist þess að reynsla, þekking og kunnátta á sviði sýkingavarna verði metin sér til tekna við mat á umsókn kæranda. Jafnframt sé óljóst hvort nýtt hafi verið heimild 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013 til að skipa mats- og umsagnarnefnd eða leitað hafi verið til annarra aðila til að meta umsókn kæranda. Með vísan til framanritaðs fari kærandi fram á að ákvörðun Embættis landlæknis verði endurskoðuð.

Í andmælabréfi kæranda, dags. 4. nóvember 2015, vegna umsagnar Embættis landlæknis um kæru, dags. 7. október 2015, vísar kærandi til eftirfarandi atriða í umsögn embættisins: Í fyrsta lagi að kærandi hafi ekki lokið meistaranámi í hjúkrun. Ástæða þess sé að við hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands sé ekki boðið upp á meistaranám í sýkingavörnum. Ennfremur áréttar kærandi að enginn hjúkrunarfræðingur hafi lokið námi í sýkingavörnum á Íslandi. Þeir heilbrigðisstarfsmenn sem hafi aflað sér menntunar í sýkingavörnum hafi gert það erlendis. Einungis einn hjúkrunarfræðingur hafi gert það og það sé kærandi. Kærandi fullyrðir á hinn bóginn að hún hafi lokið meistaranámi og hafi sambærilega menntun. Í öðru lagi komi fram í umsögninni að þverfaglegt meistaranám í lýðheilsuvísindum sé ekki sambærilegt meistaranámi í hjúkrun. Að mati kæranda hljóti meistaranám, óháð því frá hvaða deild Háskóla Íslands það er, ætíð að teljast meistaranám. Kærandi áréttar að meistaranám frá hjúkrunarfræðideild geti ekki talist meira eða betra en meistaranám frá öðrum deildum heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands þar sem kröfur hljóti að vera sambærilegar þó að námsgreinar séu mismunandi. Í þverfaglegu meistaranámi kæranda í lýðheilsuvísindum hafi verið mörg skyldunámskeið til sérhæfingar í sýkingavörnum. Kærandi hafi sótt sérstök valnámskeið í sýkingavörnum til G, þar sem slík námskeið séu ekki í boði hér á landi. Kærandi telur að ef að námskeið í þekkingarþróun í hjúkrun séu grundvallarnámskeið til að hjúkrunarfræðingur geti beitt þekkingu sinni í hjúkrun þá hljóti slíkt námskeið að þurfa að vera einn af hornsteinum í grunnnámi hjúkrunar. Hjúkrunarfræðingur þurfi að geta beitt þekkingu í hjúkrun óháð því hvort grunnnámi, meistaranámi eða doktorsnámi hafi verið lokið. Í daglegum störfum sínum séu hjúkrunarfræðingar að beita þekkingu sinni þegar þeir sinna sjúklingum og taka ákvörðun um hjúkrunarmeðferð sjúklinga. Í þriðja lagi telji kærandi að ekki sé unnt að uppfylla kröfu um tveggja ára starf undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun á sérsviðinu sýkingavarnir hér á landi, þar sem enginn hjúkrunarfræðingur sé með slíka sérhæfingu og hafi því í för með sér að fyrsti sérfræðingurinn í hjúkrun á sérsviðinu geti ekki orðið til hér á landi. Sækja þurfi því slíka leiðsögn erlendis að því gefnu að til staðar sé hjúkrunarfræðingur með sérhæfingu á viðkomandi sérsviði. Að mati kæranda sé undarlegt að þekking og reynsla annarra heilbrigðisstarfsmanna sem starfi á viðkomandi sérsviði sé einskis metin.

Í ljósi framanritaðs óskaði kærandi í andmælabréfi, dags. 4. nóvember 2015, svara við eftirfarandi spurningum. Í fyrsta lagi hvort það sé markmið reglugerðar nr. 512/2013 að aldrei geti orðið til fyrsti sérfræðingurinn í hjúkrun á Íslandi nema hann fari erlendis í tvö ár, hvort til staðar séu skýrar kröfur um þá eiginleika sem hinn erlendi leiðbeinandi þurfi að uppfylla og hvort fyrir liggi listi hjá hjúkrunarfræðideild eða ráðuneytinu yfir einstaklinga sem uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til leiðbeinenda erlendis. Í öðru lagi spyr kærandi hvort meistaranám við hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands sé meira og betur metið en annað meistaranám við sama skóla svo sem þverfaglegt meistaranám frá deild lýðheilsuvísinda, þó svo að þverfaglegt meistaranám í deild lýðheilsuvísinda falli mun betur að sviði sýkingavarna. Í þriðja lagi spyr kærandi hvort áratuga reynsla og þekking sérfræðinga á sviði sýkingavarna með aðra grunnmenntun en hjúkrun, svo sem læknar, sé talin ófullnægjandi. Ennfremur spyr kærandi hvort áratuga samstarf við slíka einstaklinga sé talið minna virði en tveggja ára starf undir handleiðslu sérfræðings í hjúkrun, sem ekki sé til á landinu. Í fjórða lagi spyr kærandi hvort sérfræðingur í sýkingavörnum eigi ef til vill ekki að heyra undir hjúkrun heldur lýðheilsufræði. Að mati kæranda yrði Ísland þá fyrsta landið til að ,,útskúfa“ sýkingavarnir frá hjúkrun. Erlendis séu sérfræðingar í sýkingavörnum oftast læknar, hjúkrunarfræðingar eða lífeindafræðingar.

Kærandi krefst að ákvörðun embættisins verði endurskoðuð. Þá krefst kærandi að skipuð verði sérstök mats- og umsagnarnefnd til að meta umsókn kæranda og að leitað verði álits annarra aðila en heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands og Háskólans á Akureyri skv. 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013.

V. Málsástæður og lagarök Embættis landlæknis.

Í umsögn embættisins um kæru kemur m.a. fram að með bréfi, dags. 24. júní 2015, hafi Embætti landlæknis synjað kæranda um veitingu sérfræðileyfis í hjúkrun og hafi byggt niðurstöðu sína á að skilyrði reglugerðar nr. 512/2013 um veitingu sérfræðileyfis í hjúkrun hafi ekki verið uppfyllt. Málsmeðferð embættisins vegna umsóknar kæranda sé rakin í synjunarbréfi, dags. 24. júní 2015.

Í 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013 komi fram skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í hjúkrun en þar segi m.a.:

1. hann skal hafa starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi skv. 2. gr.,

2. hann skal hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í hjúkrunarfræði frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun, og

3. hann skal hafa starfað við hjúkrun undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Sé starfshlutfall lægra lengist starfstíminn sem því nemur.

Í niðurstöðu afgreiðslu embættisins, dags. 24. júní 2015, kemur fram að í reglugerð nr. 512/2013, sé kveðið á um að umsækjandi skuli hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í hjúkrunarfræði frá viðurkenndum háskóla. Þá sé einnig heimilt að veita sérfræðiviðurkenningu á grundvelli sambærilegrar menntunar.Kærandi hafi ekki lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í hjúkrun. Kærandi hafi lokið þverfaglegu meistaranámi við lýðheilsuvísindadeild frá læknadeild Háskóla Íslands, en ekki sérfræðinámi í hjúkrun. Það sé ítarlega rökstutt mat hjúkrunarfræðideildar að menntun kæranda uppfylli ekki skilyrði fyrir veitingu sérfræðileyfis í hjúkrun. Hafi landlæknir farið ítarlega yfir gögn málsins og sé sammála sérfræðinefndinni. Ýmsar heilbrigðisstéttir geti öðlast sérfræðileyfi í sinni starfsgrein, en þá þurfi sérfræðimenntun að vera á viðkomandi sérsviði en ekki þverfræðilegt nám.

Þá sé í framangreindri reglugerð kveðið á um að umsækjandi skuli hafa starfað við hjúkrun undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun að loknu prófi, skv. 3. tölul. sem svari til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hans um sérfræðileyfi taki til. Kærandi hafi vissulega starfað undir leiðsögn ýmissa samstarfsmanna og annarra sem kærandi telji upp í andmælum sínum. Ætla megi einnig að sem deildarstjóri sýkingavarnadeildar hafi kærandi starfað náið með yfirlæknum deildarinnar, en þeir séu ekki sérfræðingar í hjúkrun og uppfylli því ekki skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, sem sé skýrt og afdráttarlaust. Ekki sé heimilt samkvæmt reglugerðinni að víkja frá framangreindu ákvæði þó að á Íslandi starfi ekki hjúkrunarfræðingur með sérfræðileyfi í sýkingavörnum. Það sé því niðurstaða landlæknis að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði laga og reglugerðar um sérfræðiviðurkenningu á sviði sýkingavarna.

Ráðuneytið hafi óskað með bréfi, dags. 1. september 2015, eftir umsögn embættisins um kæru vegna ákvörðunar landlæknis um að synja kæranda um sérfræðileyfi í hjúkrun. Í umsögninni sem dagsett er 7. október 2015, kemur fram að kærandi hafi ekki lokið prófum, skv. 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013. Komi því til skoðunar hvort að kærandi hafi lokið menntun sem geti talist sambærileg. Kærandi hafi lokið þverfaglegu meistaranámi við deild lýðheilsuvísinda frá læknadeild Háskóla Íslands, en á grundvelli fyrirliggjandi gagna sé það mat landlæknis að ekki sé unnt að fallast á að meistaranám kæranda í lýðheilsuvísindum geti talist sambærilegt við meistarapróf í hjúkrunarfræði. Meistarapróf í lýðheilsuvísindum skili kæranda ekki því lágmarksnámi í hjúkrunarfræði er varði þekkingu í hjúkrunarfræði og beitingu þeirrar þekkingar, en þá kröfu verði að gera til náms til grundvallar sérfræðileyfi í faggreininni hjúkrun. Sérfræðimenntun sé sérstaða hverrar faggreinar og þurfi því, eðli máls samkvæmt, að byggja á viðkomandi faggrein. Þetta sé grundvallaratriði þegar metið sé hvort að sérfræðinám í tiltekinni faggrein sé til staðar.

Að mati embættisins hafi kærandi ekki uppfyllt skilyrði 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013.

Þá kemur fram í umsögn embættisins, dags. 7. október 2015, að það sé mat embættisins að kærandi uppfylli ekki heldur skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar, um að hafa starfað undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun á umræddu sérsviði. Ætla megi að kærandi hafi í störfum sínum sem hjúkrunarfræðingur, m.a. sem deildarstjóri sýkingavarnadeildar, starfað náið með sérfræðingum á sviði sýkingavarna, svo sem yfirlæknum deildarinnar. Landlæknir telji ennfremur að gera megi ráð fyrir að kærandi hafi á grundvelli starfsreynslu sinnar hlotið leiðsögn frá ýmsum starfsmönnum og fleirum. Það sé þó mat landlæknis að framangreind reynsla bæti ekki upp skýra kröfu reglugerðarinnar um klíníska sérfræðiþjálfun undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun.

Að mati landlæknis sé starfsreynsla og menntun kæranda fjölþætt og kærandi búi yfir sérþekkingu á sviði sýkingavarna. Skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013, til að hljóta sérfræðileyfi í hjúkrun séu, að mati landlæknis, ekki uppfyllt og þar af leiðandi hafi niðurstaðan orðið sú að ekki væri heimilt að veita kæranda sérfræðileyfi í hjúkrun.

VI. Niðurstaða ráðuneytisins.

Kæran lýtur að synjun Embættis landlæknis um útgáfu sérfræðileyfis í hjúkrun til handa kæranda frá 24. júní 2015. Kærandi krefst að ákvörðun embættisins verði endurskoðuð á grundvelli raka í kæru.

Í 1. mgr. 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn nr. 34/2012 kemur m.a. fram að við löggildingu nýrra sérfræðigreina skuli einkum litið til öryggis og hagsmuna sjúklinga. Einnig skuli viðkomandi sérfræðigrein standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi.

Þá kemur fram í 2. mgr. 8. gr. laganna að í reglugerð um veitingu sérfræðileyfis skuli kveðið á um þau skilyrði sem uppfylla þurfi til að hljóta leyfi til að kalla sig sérfræðing innan löggiltrar heilbrigðisstéttar og starfa sem slíkur hér á landi. Skuli þar miðað við að lokið hafi verið formlegu viðbótarnámi á viðkomandi sérsviði og það sérnám sem krafist sé til að hljóta sérfræðileyfi og um starfsþjálfun sé gerð krafa um hana. Enn fremur kemur fram að kveða eigi um í hvaða tilvikum skuli leitað umsagnar menntastofnunar eða annarra aðila um það hvort umsækjandi uppfylli skilyrði um sérfræðinám. Í ákvæðinu kemur einnig fram að heimilt sé að kveða á um skipun mats- og umsagnarnefndar til að meta umsagnir um sérfræðileyfi.

Reglugerð nr. 512/2013 um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi er sett með stoð í fyrrgreindri 8. gr. laga um heilbrigðisstarfsmenn. Í 6. gr. reglugerðarinnar segir m.a.:

„Sérfræðileyfi má veita á klínískum sérsviðum hjúkrunar. Skilyrði er að sérfræðinám umsækjanda sé skilgreint innan þess sérsviðs sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Viðkomandi sérsvið skal standa á traustum fræðilegum grunni og eiga sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi.

Með klínískum sérsviðum er átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga, svo og forvarnir og hjúkrunarfræðilega greiningu og meðferð.

Til að hjúkrunarfræðingur geti átt rétt á að hljóta sérfræðileyfi skv. 5. gr. skal hann uppfylla eftirtaldar kröfur:

1. hann skal hafa starfsleyfi sem hjúkrunarfræðingur hér á landi skv. 2. gr.,

2. hann skal hafa lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í hjúkrunarfræði frá viðurkenndum háskóla eða hafa sambærilega menntun, og

3. hann skal hafa starfað við hjúkrun undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun að loknu prófi skv. 2. tölul. sem svarar til að minnsta kosti tveggja ára í fullu starfi á því sérsviði sem umsókn hans um sérfræðileyfi tekur til. Sé starfshlutfall lægra lengist starfstíminn sem því nemur.“

Rök kæranda sem fram koma í kæru og andmælabréfi eru í fyrsta lagi að í ákvæði 6. gr. framangreindrar reglugerðar nr. 512/2013 sé ekki að finna viðbrögð við því þegar ekki sé til á Íslandi sérfræðingur í hjúkrun á því sérsviði sem sótt sé um sérfræðileyfi á. Þar af leiðandi verði fyrsti sérfræðingur á sérsviði að flytjast erlendis til að starfa, að því gefnu að þar sé að finna sérfræðing sem sé til þess hæfur að leiðbeina í tvö ár. Fer kærandi því fram á að fallið verði frá kröfum um meistaranám frá hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands, þar sem slíkt nám er ekki í boði og að meistaranám kæranda frá námsbraut í lýðheilsuvísindum auk námsleiða frá G verði metin jafngild.

Í öðru lagi fer kærandi fram á að samstarf í rúm ellefu ár við smitsjúkdómalækna, sýkla- og veirufræðinga á Landspítalanum og starfsfólk sóttvarnalæknis hjá Embætti landlæknis, komi í stað kröfu um starf í tvö ár undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun á sviði sýkingavarna. Eins og fram kemur í kæru er enginn sérfræðingur í hjúkrun á sérsviðinu sýkingavörnum á Íslandi og því enginn til þess bær að veita kæranda tveggja ára leiðsögn, skv. reglugerð nr. 512/2013. Krafa um leiðsögn sérfræðings í hjúkrun geti að mati kæranda verkað hamlandi á framþróun í hjúkrun og komið í veg fyrir að þeir sem séu í raun sérfræðingar á ákveðnum sviðum hjúkrunar fái það viðurkennt.

Að mati ráðuneytisins ber að túlka ákvæði reglugerðar nr. 512/2013 samkvæmt orðanna hljóðan og meta hvort nám kæranda sé sambærilegt við nám á klínískum sérsviðum hjúkrunar og hvort það standi á traustum fræðilegum grunni og eigi sér samsvörun á viðurkenndum alþjóðlegum vettvangi. Þá þarf að leggja mat á hvort sérsviðið sýkingavarnir falli að kröfu reglugerðar nr. 512/2013 um að þar sé átt við svið þar sem störf fela í sér bein samskipti við sjúklinga, svo og forvarnir og hjúkrunarfræðilega greiningu og meðferð.

Fyrir liggur að sérnám fyrir heilbrigðisstéttir er ekki í boði hér á landi á öllum sérsviðum stéttanna og á það ekki bara við um hjúkrunarfræðinga. Heilbrigðisstéttir sem hyggja á frekari sérhæfingu verða því að sækja slíkt nám erlendis ef það er ekki í boði hér á landi. Slíkt sérnám er alfarið á kostnað heilbrigðisstarfsmanns.

Samkvæmt framangreindu ákvæði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013, kemur skýrt fram að hjúkrunarfræðingur eigi að hafa starfað undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun að loknu meistaranámi í hjúkrun. Á umræddum tveimur árum eigi hjúkrunarfræðingur að þróa þekkingu sína á viðkomandi sérsviði áfram og því getur starfsreynsla fyrir meistaranám ekki komið í staðinn. Af gögnum málsins er ljóst að kærandi hefur ekki starfað á sérsviðinu sýkingavarnir undir leiðsögn sérfræðings í hjúkrun. Fram kemur í gögnum málsins að kærandi hafi haft sem leiðbeinendur varðandi meistaraverkefni sitt sérfræðinga í læknisfræði á sviði smitsjúkdóma svo og hjúkrunarfræðing sem hafi verið þáverandi […] gæða- og sýkingavarnadeildar Landspítala auk þess að vera með doktorspróf í hagfræði. Samstarf og leiðsögn heilbrigðisstarfsmanna í meistaraverkefni, getur að mati ráðuneytisins ekki komið í stað leiðsagnar sérfræðings í hjúkrun, né klíníska sérfræðiþjálfun í sérgrein undir handleiðslu sérfræðings í hjúkrun þar sem leiðsögnin miðast við starf á sérsviði hjúkrunar.

Að mati ráðuneytisins skilar meistarapróf í lýðheilsuvísindum ekki því lágmarksnámi í hjúkrunarfræði, sem leggja verður til grundvallar sérfræðileyfis í faggreininni hjúkrun.

Kærandi uppfyllir því að mati ráðuneytisins ekki framangreint skilyrði reglugerðarinnar.

Í þriðja lagi krefst kærandi þess að reynsla, þekking og kunnátta á sviði sýkingavarna verði metin sér til tekna við mat á umsókn kæranda.

Fyrir liggur að kærandi hefur hlotið fjölþætta menntun og reynslu sem nýst getur henni sem sérfræðingur í sýkingavörnum, en kærandi hefur ekki lokið meistaraprófi eða doktorsprófi í hjúkrunarfræði á sérsviðinu sýkingavarnir sérstaklega né klíníska sérfræðiþjálfun í þeirri sérgrein undir handleiðslu sérfræðings í hjúkrun skv. 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013. Til að öðlast sérfræðileyfi í sérgrein þarf sérfræðimenntun að vera á viðkomandi sérsviði, en ekki þverfaglegt nám. Þá séu læknar ekki sérfræðingar í hjúkrun. Ekki sé í reglugerðinni heimild til að víkja frá þeirri kröfu þó að ekki sé hér á landi sérfræðingur á því sérsviði sem sótt sé um sérfræðileyfi á.

Í fjórða lagi er óljóst að mati kæranda hvort nýtt hafi verið heimild 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013 til að skipa mats- og umsagnarnefnd eða leitað hafi verið til annarra aðila til að meta umsókn kæranda. Kærandi fer því fram á að skipuð verði sérstök mats- og umsagnarnefnd til að meta umsókn kæranda og að leitað verði álits annarra aðila en heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands og Háskólans á Akureyri skv. 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013.

Í 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013 kemur fram að áður en sérfræðileyfi er veitt skv. 5. gr. reglugerðarinnar skuli landlæknir leita umsagnar hjúkrunarfræðideildar heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands og heilbrigðisvísindasviðs Háskólans á Akureyri um hvort umsækjandi uppfylli skilyrði skv. 6. gr. reglugerðar. Hér er um lögboðna skyldu að ræða, sem hefur að mati ráðuneytisins ekki verið uppfyllt, en umsókn kæranda var ekki send til heilbrigðisvísindasviðs Háskólans á Akureyri til umsagnar.

Í ljósi umsagnar hjúkrunarfræðideildar Háskóla Íslands og þess sem fram kemur hér að framan um sérstöðu náms kæranda telur ráðuneytið um annmarka á málsmeðferð Embættis landlæknis sé að ræða á umsókn kæranda hvað varðar umsagnarferlið. Í ljósi þess að skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013 eru ekki uppfyllt leiði framangreindur annmarki að mati ráðuneytisins þó ekki til ógildingar ákvörðunar embættisins um að synja kæranda um sérfræðileyfi í hjúkrun.

Eins og fram kemur í 3. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 512/2013 er landlækni heimilt að skipa sérstaka mats- og umsagnarnefnd til að meta umsóknir um sérfræðileyfi og að lokum er landlækni heimilt skv. 4. mgr. sömu greinar að leita umsagnar annarra aðila eftir þörfum.

Í ljósi þess að um heimildarákvæði er að ræða telur ráðuneytið að það sé alfarið á valdi embættisins að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort nauðsynlegt sé að skipa sérstaka mats- og umsagnarnefnd til að meta umsóknir um sérfræðileyfi. Gerir ráðuneytið ekki athugasemd við að svo var ekki gert í máli kæranda.

Í fimmta lagi fer kærandi fram á að nám frá námsbraut í lýðheilsufræðum við læknadeild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands verði metið sambærilegt og jafngilt meistaranámi frá hjúkrunarfræðideild heilbrigðisvísindasviðs Háskóla Íslands. Meistarapróf kæranda frá læknadeild Háskóla Íslands sé þverfaglegt nám við deild lýðheilsuvísinda á sviði innan heilbrigðiskerfisins og snertir alla þætti og allar starfsstéttir heilbrigðiskerfisins.

Ráðuneytið bendir á aðþverfaglegt nám kæranda geti ekki talist vera sambærilegt við meistarapróf í hjúkrunarfræði, ekki einungis það sem er í boði við hjúkrunarfræðideild Háskóla Íslands, enda er ekki í 2. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar gerð krafa um meistaranám frá þeirri deild, heldur einnig meistarapróf eða doktorspróf í hjúkrunarfræði frá viðurkenndum háskóla eða að viðkomandi hafi sambærilega menntun. Við slíkt mat beri að hafa að leiðarljósi að sérnám er frekari sérhæfing á fræða- og starfssviði sem fellur innan hjúkrunar. Ráðuneytið telur að sambærileg menntun verði að falla innan hjúkrunarfræðinnar á meistara eða doktorsstigi. Sérfræðimenntun er sérstaða hverrar faggreinar. Til að öðlast sérfræðileyfi í sérgrein þurfi sérfræðimenntun að vera á viðkomandi sérsviði, en ekki þverfaglegt nám.

Hvað varðar spurningu kæranda hvort ráðuneytið muni taka þátt í kostnaði við flutning og útvegun húsnæðis, tilgreina til hvaða lands og sjúkrahúss eigi að fara og útvegi stöðu og tryggi að til staðar sé sérfræðingur í hjúkrun á sérsviðinu sem væri viljugur til að veita leiðsögn á sérsviðinu er því til að svara að allt sérfræðinám heilbrigðisstarfsmanna fer fram á þeirra ábyrgð og þeirra kostnað. Útvega heilbrigðisstarfsmenn sér sjálfir sérnámsstöðum erlendis og gangi úr skugga um að námið uppfylli skilyrði hér á landi. Njóta þeir oft liðsinnis sérfræðinga á viðkomandi sérsviðum við útvegun á sérnámsstöðum erlendis. Ráðuneytið kemur ekki með neinum hætti að skipulagningu námsstaða erlendis fyrir heilbrigðistarfsmenn.

Telja verður að rökstuðningi Embættis landlæknis fyrir hinni kærðu ákvörðun sé ábótavant en um er að ræða íþyngjandi ákvörðun. Þó telur ráðuneytið að framangreindir annmarkar á málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar séu ekki verulegir og þess eðlis að ógildingu varði eða hafi áhrif á niðurstöðu málsins.

Með vísan til þess að kærandi uppfyllir ekki að mati ráðuneytisins skilyrði 3. tölul. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 512/2013 um menntun, réttindi og skyldur hjúkrunarfræðinga og skilyrði til að hljóta starfsleyfi og sérfræðileyfi svo og þess sem fram kemur hér að framan er synjun landlæknis um útgáfu sérfræðileyfis í hjúkrun til handa kæranda staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Embættis landlæknis um synjun á útgáfu sérfræðileyfis í hjúkrun til handa A, er staðfest.