Kæra vegna opnunar póstsendingar
Lögmál ehf.
Skólavörðustíg 12
101 Reykjavík
Reykjavík 23. febrúar 2015
Tilv.: FJR14060096/16.2.2
Ráðuneytið vísar til kæru sem dagsett er 17. júní 2014. Kærandi er [A], kt. […].
Kærandi krefst þess að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendingu merkta honum, sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, stimplaða um afhendingu til póststöðvar, […] 17. apríl 2014, sem kæranda barst með póstburðarmanni nokkrum dögum síðar með tilkynningu frá tollstjóra um að umslagið hafi verið opnað vegna tolleftirlits. Til vara krefst kærandi að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendinguna án þess að gefa kæranda kost á því að vera viðstaddur.
Málavextir og málsástæður.
Kæra.
Í kæru er málsatvikum þannig lýst að í aprílmánuði 2014 hafi kæranda borist boðsbréf í lokuðu umslagi frá enskum vini sínum sem búsettur er í Lundúnum í Englandi. Kærandi telur augljóst að bréfið hafi verið opnað á bakhlið en límt aftur og merkt með miða frá Tollstjóra þar sem komi fram að bréfið hafi verið opnað vegna tolleftirlits.
Kærandi telur opnun tollstjóra á póstsendingunni ólögmæta. Því til stuðnings vísar hann til 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944 (hér eftir nefnd stjórnarskráin), sbr. 9. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem kveðið er á um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Sérstaklega vísar kærandi til ákvæða 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að ekki megi gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild og að hið sama eigi við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns. Þá vísar kærandi til ákvæðis 3. mgr. sömu greinar stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að með sérstakri lagaheimild sé heimilt að takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu að því tilskyldu að brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra. Í kærunni kemur einnig fram að í 156. gr. tollalaga, nr. 88/2005, (hér eftir nefnd tollalög) sé kveðið á um heimild tollgæslu til að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um sé að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Þá bendir kærandi á að í 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. tollalaga sé hugtakið vara skilgreint á þann hátt að undir það falli hver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá. Einnig bendir hann á skilgreiningu á hugtakinu bréf í 6. mgr. 4. gr. laga, nr. 19/2002, um póstþjónustu (hér eftir nefnd lög um póstþjónustu), en undir það falla skrifleg boðskipti rituð á hvers konar miðil sem senda á og afhenda á heimilisfang sem sendandi hefur gefið til kynna á bréfinu eða umbúðum þess. Þá tekur kærandi fram að ekki sé litið á bækur, verðlista, dagblöð og tímarit sem bréfasendingu samkvæmt síðarnefndu skilgreiningunni. Að lokum vísar kærandi til 1. mgr. 70. gr. sakamálalaga, nr. 88/2008, (hér eftir nefnd sakamálalög) þar sem kveðið er á um að hald megi leggja á bréf eða aðrar sendingar, sem eru í vörslum póst- eða flutningafyrirtækis, svo og á símskeyti, símbréf, tölvubréf eða aðrar sendingar, sem eru í vörslum fjarskiptafyrirtækis, enda sé það gert vegna rannsóknar út af broti sem varðað getur fangelsisrefsingu að lögum. Hafi sendandi og viðtakandi ekki verið staddir við haldlagningu skuli hún tilkynnt þeim svo fljótt sem verða má, þó þannig að það skaði ekki frekari rannsókn málsins. Þá kemur fram að samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar megi rannsókn á efni bréfa, skeyta eða sendinga, sem hald er lagt á einungis fara fram samkvæmt úrskurði dómara.
Að áliti kæranda nær friðhelgisákvæði 71. gr. stjórnarskrárinnar til bréfsendinga og bendir hann sérstaklega á þá almennu leiðbeiningarreglu við lögskýringu að lagaákvæði sem fela í sér undantekningu frá ákvæði stjórnarskrárinnar beri að skýra þröngt. Í því ljósi telur kærandi boðsbréfið ekki geta talist falla undir hugtakið vara sem tollgæslu hafi verið heimilt að opna til þess að ákveða hvort sendingin hafi átt að bera aðflutningsgjöld án þess að gætt væri ákvæða 2. mgr. 48. gr. laga um póstþjónustu og kæranda gefinn kostur á að vera viðstaddur. Enn fremur telur kærandi að tollgæslu hafi verið óheimilt að opna bréfið vegna athugunar á því hvort í því hafi t.d. verið ólögleg efni. Bendir kærandi á að í þeim tilvikum sem slíkt er gert megi leit einungis fara fram samkvæmt úrskurði dómara skv. 70. gr. sakamálalaga.
Umsögn tollstjóra.
Í umsögn tollstjóra um málið er greint frá tilgangi tolleftirlits með innfluttum póstsendingum. Annars vegar telur tollstjóri stefnt að því að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning til landsins og hins vegar að tryggja rétta álagningu aðflutningsgjalda. Bendir tollstjóri á að ríkir almannahagsmunir krefjist þess að þessu hlutverki, sem sérstaklega sé kveðið á um í 2. og 3. tl. 40. gr. tollalaga, sé sinnt eftir bestu getu. Þá kemur fram að tollyfirvöld hafi skv. 156. gr. tollalaga víðtæka heimild til að rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um ræðir vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Þá er í umsögninni bent á að friðhelgi einkalífsins verði sett takmörk með sérstakri lagaheimild ef brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Telur tollstjóri að löggjafinn hafi metið það svo að brýna nauðsyn hafi borið til að veita tollstjóra þá heimild sem kemur fram í 156. gr. tollalaga. Er það mat tollstjóra að eftirlitið sem viðhaft er skili samfélaginu miklum ávinningi. Með vísan til framangreinds telur tollstjóri tollgæsluna hafa víðtæka heimild til að skoða og rannsaka allan varning sem kemur hingað til lands en heimildin sé þó bundin málefnalegum sjónarmiðum. Þá kemur fram að tollstjóra beri ávallt að virða ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í umsögninni kemur fram að sendingar í pósti séu ekki opnaðar ef unnt er að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti. Þá segir að opnun sendibréfs án vitundar viðtakanda fari einungis fram sé rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning. Ástæðu þess að viðtakandi póstsendingar sé ekki kallaður til að vera viðstaddur opnun sendingar kveður tollstjóri vera þá að mikið óhagræði væri af því, bæði fyrir viðskiptavininn og fyrir eftirlitið auk þess sem slíkt geti spillt rannsóknarhagsmunum. Þá er umsögn tollstjóra tíundað að rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning geti vaknað af ýmsum ástæðum, m.a. geti verið lykt af fíkniefnum af bréfi vegna innihalds þess eða vegna þess að lykt hefur smitast á það af annarri sendingu og fíkniefnahundur verður þess var. Að auki geti grunur einnig vaknað við gegnumlýsingu eða við að þreifa bréfið.
Í umsögninni bendir tollstjóri á að enga lagalega skilgreiningu sé að finna á hugtakinu sendibréf og að samkvæmt skilgreiningnum póstsins geti bréf vegið allt að 2 kg. Segir tollstjóri að sendibréf, eins og almenningur mundi skilgreina þau, séu sjaldan opnuð miðað við þann fjölda bréfa em berast til landsins.
Tollstjóri telur vafasamt að ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs geti komið til skoðunar í máli kæranda. Því til stuðnings er vísað til fylgigagns kæru þar sem er að finna ljósrit af umslaginu sem var opnað. Bent er á að viðtakandi sendingarinnar sé [A],[…], […], […] og utanáskriftin sé rituð á á límmiða sem límdur hafi verið á umslagið. Telur tollstjóri áletrunina bera með sér að um fyrirtækjapóst sé að ræða með viðskiptalegu erindi enda sé einkapóstur almennt sendur á heimili viðtakanda. Að mati tollstjóra getur ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs ekki átt við um fyrirtækjapóst. Að því sögðu bendir hann þó á að fyllsta meðalhófs sé gætt þegar um fyrirtækjapóst sé að ræða og sömu vinnubrögðum viðhöfð við opnun fyrirtækjapósts og einkapósts.
Tollstjóri segir í umsögn sinni að ekki sé hægt að fullyrða hvað hafi valdið því að sendibréf kæranda var opnað enda sé aðeins að finna ljósrit af umslaginu í fylgigögnum og því sé óljóst hvert útlit innihaldsins hafi verið og hvernig bréfið hafi komið út í þreifingu. Sökum þess að fram komi í kæru að um boðsbréf hafi verið að ræða telur Tollstjóri möguleika á að eitthvað hafi verið upphleypt í boðsbréfinu sem hafi valdið því að það var umfangsmeira en venjuleg bréf.
Tollstjóri hafnar því að ákvæði laga um póstþjónustu við í málinu. Hann bendir á að þau gildi um póstþjónustu sem felist í móttku eða söfnun, flokkun, flutningi og skilum á póstsendingum gegn greiðslu og um starfsemi sem því tengist skv. 1. gr. sbr. 18. mgr. 4. gr. þeirra. Tollstjóri telur að tollverðir starfi ekki við póstþjónustu og verk þeirra falli ekki undir gildissvið laga um póstþjónustu. Embættið vekur þó athygli á því að skv. 6. mgr. 31. gr. laganna teljist sendandi vera eigandi póstsendingar sem hann hefur afhent póstrekanda þar til hún hefur verið afhent viðtakanda og hann hafi jafnframt ráðstöfunarrétt yfir sendingunni og sé heimilt að gefa póstrekanda ný fyrirmæli um póstmeðferð þar til hún hefur verið afhent tilgreindum viðtakanda.
Tollstjóri hafnar því enn fremur að 70. gr. sakamálalaga eigi við í málinu. Bendir hann á að í þeirri lagagrein sé fjallað um haldlagningu muna, m.a. bréfa. Að mati tollstjóra er póstsending ekki haldlögð þegar hún er tekin til tolleftirlits heldur sé hún skoðuð og rannsökuð af tollgæslu samkvæmt heimild 156. gr. tollalaga. Ef í ljós komi við skoðunina að um ólöglegan varning sé að ræða geti hins vegar komið til haldlagningar vörunnar eins og heimilt sé skv. 161. gr. tollalaga. Þannig nefnir tollstjóri sem dæmi að tolleftirlit sem framkvæmt er á grænu hliði þegar farangur er skoðaður, skoðun á póstsendingum, gámaskoðun og fleira geti ekki falið í sér haldlagningu nema eitthvað sérstakt komi til. Er það mat tollstjóra að hið sama eigi við um skoðun á þunnum sendibréfum.
Forsendur.
Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. sömu greinar stjórnarskrárinnar má ekki gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Hið sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns skv. 2. málsl. sömu málsgreinar. Í sérstökum athugasemdum við 9. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sem varð að 71. gr. gildandi stjórnarskrárinnar, kemur fram að í 2. mgr. hennar séu ráðgerðar ýmsar takmarkanir á þeim réttindum sem talin eru í 1. mgr. og einkanlega sé um að ræða þvingunaraðgerðir sem eru nauðsynlegar í þágu rannsóknar opinbers máls. Þó er tekið fram að það sé ekki algilt og undir sambærilega skerðingu á einkalífi manns falli t.d. símahleranir og önnur inngrip í tjáskipti manna. Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. sömu greinar stjórnarskrárinnar má með sérstakri lagaheimild takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu ef brýna nauðsyn ber til vegna réttinda annarra.
Samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 156. gr. tollalaga er tollgæslu heimilt að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Hugtakið vara er í skilgreint í 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. laganna á þann hátt að undir það fellur hver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá.
Niðurstaða.
Öllum er tryggður réttur til friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þeim rétti má setja takmörk með sérstakri og skýlausri lagaheimild. Eins og fram hefur komið heimilar ákvæði 156. gr. tollalaga tollstjóra að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað.
Ákvæði gildandi tollalaga eiga mörg hver rót sína að rekja til eldri tollalaga. Meðal þeirra eru tollalög, nr. 55/1987, sem sett voru með það markmið að leiðarljósi að hafa í einum lagabálki ákvæði sem snerta tollmeðferð og tollheimtu við innflutning og útflutning á vörum. Í 45. gr. tollalaga nr. 55/1987 var að finna ákvæði samhljóða 156. gr. tollalaga en á beitingu þess reyndi í dómi Hæstaréttar Íslands frá 15. mars 2001 (Hrd. nr. 354/2000). Í dóminum var komist að þeirri niðurstöðu að sú aðferð sem tollstjóri beitti við opnun póstsendinga hefði þrengt um of að friðhelgi einkalífs sóknaraðila þrátt fyrir að aðgerðir tollstjóra hefðu byggst á ótvíræðri lagaheimild.
Í málinu hefur komið fram að bréfsendingar geti innhaldið vörur sem hlotið geti tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Lögákveðið eftirlitshlutverk tollstjóra og sá tilgangur tollmeðferðar sem nefndur var hér að framan mælir gegn svo strangri túlkun á ákvæði 156. gr. tollalaga að heimild til tolleftirlits nái einungis til þeirra sendibréfa sem fyrirfram sé ljóst að innihaldi slíka vöru. Ljóst er að slík túlkun mundi gera tollstjóra ómögulegt að sinna lögbundnu eftirlitshlutverki sínu. Öll lokuð sendibréf hljóta því að falla undir hugtakið vara í skilningi 156. gr. tollalaga.
Tilgangur tollmeðferðar er annars vegar sá að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda. Þessi tilgangur endurspeglast m.a. í skilgreiningu 40. gr. tollalaga á hlutverki tollstjóra. Tolleftirliti er þannig augljóslega m.a. ætlað að stuðla að almannaheill og efnahagslegri farsæld þjóðarinnar og hefur löggjafinn í ljósi þessa talið brýnt að veita tollstjóra þá heimild sem fram kemur í 156. gr. tollalaga.
Þrátt fyrir að tollstjóri treysti sér ekki til að fullyrða um hver hafi verið ástæða þess að sendibréfið sem barst kæranda var opnað hefur komið fram að póstsendingar séu ekki opnaðar nema rökstuddur grunur sé um að þær innihaldi ólögmætan varning og ekki sé unnt að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti.
Fyrir liggur að á tímabilinu 1. júlí 2014 til 20. nóvember sama ár bárust um 1.150.000 bréfsendingar, 0,1 gr. til 2,0 kg., til landsins. Af þeim voru 3.722 teknar til skoðunar af tollstjóra. Rík hagkvæmnirök hníga að því að tollstjóra sé heimilað að opna slíkar sendingar í eftirlitsskyni þegar nauðsyn ber til. Ber þess einnig að gæta að hagsmunir bæði viðtakanda og sendanda sendibréfa njóta undir slíkum kringumstæðum ákveðinnar verndar í ljósi þagnarskylduákvæðis 188. gr. tollalaga.
Af gildissviðsafmörkun 1. gr. laga nr. 19/2002, um póstþjónustu, leiðir að þau gilda ekki um tolleftirlit tollstjóra. Þá leiðir af fyrirliggjandi upplýsingum og ákvæðum 156. sbr. 161. gr. tollalaga að sendibréf það sem kæranda barst getur ekki talist hafa verið haldlagt af tollstjóra við opnun þess.
Að öllu framangreindu sögðu telur ráðuneytið að tollstjóra hafi verið heimilt að opna póstsendingu til kæranda, [A], sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, stimplað um afhendingu til póststöðvar, […]17. apríl 2014, sem barst kæranda með póstburðarmanni nokkrum dögum síðar með áritun um að það hefði verið opnað vegna tolleftirlits.
Úrskurðarorð.
Kröfum kæranda, aðallega um að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendingu til hans sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, stimplað um afhendingu til póststöðvar, […] 17. apríl 2014, sem kæranda barst með póstburðarmanni nokkrum dögum síðar með tilkynningu frá tollstjóra um að umslagið hafi verið opnað vegna tolleftirlits og til vara að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendinguna án þess að gefa kæranda kost á því að vera viðstaddur, er hafnað.
Beðist er velvirðingar á þeim drætti sem hefur orðið á málinu.
Fyrir hönd ráðherra