Nr. 166/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 21. apríl 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 166/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU21020036
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 12. febrúar 2021 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera [...] og vera ríkisborgari Palestínu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 26. janúar 2021, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi til meðferðar á ný á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Kærandi krefst þess til vara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, í fyrsta lagi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga, og í öðru lagi á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 4. september 2020. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 9. september 2020, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Grikklandi og að honum hafði verið veitt alþjóðleg vernd þar í landi þann 2. maí 2019. Með umsókn framvísaði kærandi dvalarleyfisskírteini frá Grikklandi með gildistíma frá 15. maí 2019 til 14. maí 2022 og grísku flóttamannavegabréfi með gildistíma til 8. mars 2025. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, þann 29. september 2020, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 26. janúar 2021 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 28. janúar 2021 og kærði kærandi ákvörðunina þann 12. febrúar 2021 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd þann 23. febrúar 2021 ásamt fylgigögnum. Þá bárust frekari gögn þann 19. mars 2021.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Grikklands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi greint frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi þjáðst af brjósklosi og krónískum blóðflæðisvanda í fótum auk þess sem hann sé með gallsteina. Aðspurður um andlega heilsu sína hafi kærandi greint frá því að vera kvíðinn og að hann hafi átt erfitt með svefn. Þá hafi skimun Útlendingastofnunar sýnt jákvæða svörun við andlegum vandamálum. Kærandi hafi greint frá því að vilja ekki snúa aftur til Grikklands og verða þar aftur heimilislaus. Kæranda hafi verið hent út úr flóttamannabúðunum eftir að hann fékk alþjóðlega vernd í Grikklandi og hann hafi misst alla framfærslu áður en honum hafi verið veitt dvalarleyfi. Kærandi hafi því sofið á götunni eða hafist við í yfirgefnum húsum, án rennandi vatns og rafmagns. Kæranda hafi aðeins tekist að finna takmarkaða atvinnu á svörtum markaði tvo daga í mánuði. Kærandi hafi þurft að betla til að drýgja tekjur sínar til að geta keypt mat en oft hafi heilu dagarnir liðið án þess að hann hafi fengið að borða. Kærandi hafi átt erfitt með að leita sér nauðsynlegrar læknisaðstoðar eftir að hann hafi fengið vernd. Þá hafi kærandi orðið fyrir tíðum fordómum í Grikklandi, jafnvel árásum. Kærandi hafi jafnframt ekki getað sameinast fjölskyldu sinni í Grikklandi.
Kærandi gerir m.a. athugasemdir við mat Útlendingastofnunar á aðstæðum hans í Grikklandi, s.s. umfjöllun stofnunarinnar um þá heilbrigðis- og félagsþjónustu, atvinnumöguleika og húsnæði sem honum standi til boða í Grikklandi. Kærandi vísar í greinargerð sinni til fjölmargra heimilda sem hann telur að gefi til kynna að raunveruleg staða flóttafólks í Grikklandi sé önnur en Útlendingastofnun leggi til grundvallar í máli kæranda. Þá gerir kærandi athugasemd við það mat Útlendingastofnunar að honum standi raunhæf úrræði til boða vegna kynþáttarfordóma og mismununar. Jafnframt gerir kærandi athugasemd við mat Útlendingastofnunar þegar kemur að möguleikum hans á fjölskyldusameiningu. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 421/2020 í máli nr. KNU20110005. Kærandi telur að í ljósi umfjöllunar í úrskurðinum um þá fjárhagsaðstoð sem honum standi til boða í Grikklandi að hann muni ekki fá fjárhagsaðstoð frá grískum stjórnvöldum verði honum snúið þangað aftur enda telur hann að hann sé einnig útilokaður frá annarri aðstoð, s.s. aðgengi að húsnæði.
Kærandi fjallar um áhrif Covid-19 faraldursins í Grikklandi og telur að gríðarleg óvissa ríki í heiminum öllum um áhrif faraldursins á innviði ríkja og réttindi og aðstæður flóttafólks. Grikklandi hafi glímt við gríðarmiklar efnahagslegar áskoranir síðustu ár sem hafi haft mikil áhrif á innviði ríkisins. Neikvæðar afleiðingar Covid-19 faraldursins leiði til frekari aðgangshindrana, réttindaskerðingar og mismununar í garð flóttafólks í Grikklandi. Háttsettir embættismenn í Grikklandi hafi jafnvel opinberlega lýst því yfir að innflytjendur og flóttafólk beri ábyrgð á fjölda Covid-19 smita í Aþenu. Með orðum sínum hafi stjórnvöld tengt útbreiðslu Covid-19 faraldursins við flóttafólk og með því kynt undir fordóma í garð flóttafólks, sem þegar hafi verið gífurlegir. Kærandi telur að ekki sé hægt að segja til um hvaða áhrif Covid-19 faraldurinn muni hafa til langs tíma á heilsufar flóttafólks og hversu rík þjónustuþörf þeirra sem upplifað hafi þessar erfiðu aðstæður muni verða.
Þess er aðallega krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi til meðferðar á ný á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Kærandi vísar til úrskurðar kærunefndar nr. 76/2021 í máli nr. KNU20120021 frá 18. febrúar 2021. Kærandi telur að í ljósi hins nefnda fordæmis sé kærunefnd skylt að leggja fyrir Útlendingastofnun að taka mál hans til meðferðar á ný.
Þess er krafist til vara að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd á Íslandi verði tekin til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 42. gr. sömu laga. Kærandi vísar til þess að íslensk stjórnvöld hafi ekki sent umsækjendur um alþjóðlega vernd til Grikklands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar síðan í október 2010. Þá vísar kærandi til þess að þótt grísk löggjöf og löggjöf Evrópusambandsins leggi yfirvöldum ákveðnar skyldur á herðar hafi hann lifað í sárri fátækt, ekki átt kost á að nærast, ekki notið almenns hreinlætis eða haft þak yfir höfuðið en framburður hans sé m.a. studdur skýrslum alþjóðastofnana.
Þá byggir kærandi á því að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi vegna sérstakra ástæðna í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Bæði vegna þeirrar alvarlegu mismununar sem hann muni verða fyrir í Grikklandi, verði hann sendur þangað aftur, þar sem staða hans verði verulega síðri en almennings og hann muni eiga erfitt uppdráttar sem og vegna viðkvæmrar stöðu hans persónulega. Íslenskum stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending gæti haft í för með sér fyrir hann, líkamlegar og andlegar. Auk þess beri stjórnvöldum að meta hvort kærandi sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 25. gr. sömu laga. Viðkvæm staða kæranda skuli hafa vægi við mat á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu taldar uppi í málinu samkvæmt lögskýringargögnum. Þá fjallar kærandi um reglugerð nr. 276/2018 sem breytti reglugerð nr. 540/2017 er varðar framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir fyrri niðurstöðu kærunefndar útlendingamála telur kærandi að umrædd reglugerð skorti lagastoð, þ.e. í þeim tilvikum þegar reglugerðin gerir ríkari kröfur en fram komi í lögum um útlendinga. Kærandi vísar einnig til þess að í orðalagi 32. gr. a reglugerðarinnar komi fram viðmið sem sett séu fram í dæmaskyni og því sé ekki um að ræða tæmandi talningu á þeim þáttum sem taka beri tillit til við mat á því hvort sérstakar ástæður eigi við. Kærandi telur að margt bendi til þess að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins. Kærandi glími við alvarlegan og margþættan heilsufarsvanda og nauðsynlegt sé að íslensk stjórnvöld afli tæmandi greiningar á stöðu hans. Vísar kærandi til 10. gr. stjórnsýslulaga, 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 25. gr. sömu laga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins var kæranda veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi þann 2. maí 2019 og hefur framvísað grísku dvalarleyfisskírteini með gildistíma til 14. maí 2022. Að mati kærunefndar telst sú vernd sem kærandi nýtur í Grikklandi virk alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Aðstæður í Grikklandi
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Grikklandi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
- 2020 – Country Reports on Human Rights Practices: Greece (United States Department of State, 30. mars 2021);
· Amnesty International Report 2020/21 – Greece (Amnesty International, 7. apríl 2021);
- Annual report 2019 – Executive Summary (The Greek Ombudsman Independent Authority, 31. desember 2019);
· Asylum Information Database, Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, júní 2020);
· Beneficiaries of international protection in Greece – Access to documents and socio-economic rights (Refugee Support Aegean, 22. mars 2021);
· Commissioner for Human Rights: Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic, following her visit to Greece from 25 to 29 June 2018 (Council of Europe, 6. nóvember 2018);
· EU/Greece: Pressure to Minimize Number of Migrants Identified as ´vulnerable´ (Human Rights Watch, 1. júní 2017);
- Freedom in the World 2020 – Greece (Freedom House, 5. júní 2020);
· Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015);
· Migration Flows and Refugee Protection – Administrative challenges and human rights issues (The Greek Ombudsman, apríl 2017);
· Petition to the European Parliament – Regarding degrading reception conditions and EU funding in Greece (Solidarity Now, mars 2017);
· Report on the Living Conditions of Beneficiaries of International Protection in Greece (Passerell, nóvember 2020);
· Reports of the Special Rapporteur on the human rights of migrants on his mission to Greece, (United Nations, General Assembly, 24. apríl 2017);
- State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2016 – Greece (Minority Rights Group International, 12. júlí 2016);
- Upplýsingar af vefsíðu Doctors of the World (https://mdmgreece.gr/);
· Upplýsingar af vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal): https://e-justice.europa.eu;
· Upplýsingasíða Refugee Info Greece (http://refugee.info/greece/), sótt 21. apríl 2021;
· Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 21. apríl 2021);
· Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 21. apríl 2021) og
· World Report 2021 – European Union (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).
Af framangreindum gögnum verður ráðið að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur meðal annars bent á þau neikvæðu áhrif sem efnahagsástand í Grikklandi hafi haft á aðstæður einstaklinga sem hlotið hafi vernd þar í landi og möguleika þeirra á að aðlagast grísku samfélagi. Að mati kærunefndar er ljóst af framangreindum gögnum að þeir einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifi oft á jaðri samfélagsins og búa í sumum tilvikum við félagslega einangrun. Einstaklingar með alþjóðlega vernd eiga hins vegar sambærilegan rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar og í dvalarleyfi þeirra felst jafnframt aðgangur að vinnumarkaði. Þá veita frjáls félagasamtök einstaklingum með alþjóðlega vernd aðstoð við að kynna sér réttindi sín í Grikklandi.
Samkvæmt skýrslu European Council on Refugees and Exciles (ECRE) frá því í júní 2020 eiga einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi rétt á endurgjaldslausri grunnheilbrigðisþjónustu undir sömu skilyrðum og grískir ríkisborgarar, þ. á m. nauðsynlegri geðheilbrigðisþjónustu og lyfjum. Samkvæmt fyrrnefndri skýrslu hefur bág fjárhagsstaða gríska ríkisins haft mikil áhrif á heilbrigðiskerfi landsins og hefur kostnaðarþátttaka almennings aukist við kaup á lyfjum og þjónustu. Þannig geti verið vandkvæðum bundið að sækja sér heilbrigðisþjónustu þar í landi og þá sérstaklega sérhæfða heilbrigðisþjónustu, m.a. vegna skorts á fjármagni og starfsfólki. Þetta eigi jafnt við um alla borgara Grikklands, bæði gríska ríkisborgara og aðra sem hafi rétt til dvalar í ríkinu. Auk þess hafi útgáfa kennitalna (AMKA) falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt upplýsingasíðu Refugee Info Greece fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í Grikklandi hafi allir umsækjendur um alþjóðlega vernd fengið svokallað AMKA eða kennitölu sem veitti þeim m.a. aðgang að heilbrigðiskerfinu. Í janúar 2020 hafi skilyrði fyrir útgáfu kennitölu (AMKA) breyst og fái umsækjendur um alþjóðlega vernd nú útgefin ákveðin heilbrigðisþjónustunúmer sem sé tímabundið úrræði, meðan þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd fái útgefna kennitölu (AMKA) sem teljist varanlegt úrræði. Þegar umsækjanda sé veitt alþjóðleg vernd í Grikklandi verði heilbrigðisþjónustunúmerið óvirkt mánuði eftir að viðkomandi hljóti dvalarleyfi. Einstaklingar geti þá í kjölfarið sótt um kennitölu (AMKA) í næstu þjónustumiðstöð. Til að sækja um kennitölu (AMKA) þurfi einstaklingar að framvísa dvalarleyfi eða ferðaskilríkjum og staðfestingu á heimilisfangi. Til að fá kennitölu gefna út sé nægilegt að sýna fram á heimilisfang í búðum eða í gistiskýli.
Í skýrslu ECRE kemur fram að aðgengi einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi að húsnæði sé háð sömu skilyrðum og takmörkunum og aðgengi annarra ríkisborgara þriðju ríkja með heimild til dvalar í Grikklandi. Fá gistiskýli séu í boði fyrir heimilislausa auk þess sem ekkert húsnæði sé til staðar sem einungis sé ætlað einstaklingum með alþjóðlega vernd. Erfitt geti reynst að fá pláss í gistiskýlum þar sem aðsóknin sé mikil og dæmi séu um að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafist við í yfirgefnum húsum og yfirfullum íbúðum við mjög bágar aðstæður. Eigi þetta einnig við um einstaklinga sem hafi verið sendir aftur til Grikklands frá öðrum Evrópuríkjum. Þá hafi í mars 2020 verið gerðar breytingar á útlendingalöggjöfinni í Grikklandi sem kveði á um að þegar ákvörðun um að veita alþjóðlega vernd liggi fyrir skuli draga úr fjár- og húsnæðisstuðningi. Handhöfum alþjóðlegrar verndar sem dvelji í úrræðum innan hins svokallaða ESTIA kerfi eða öðrum úrræðum, þar með talið hótelum og íbúðum, sé skylt að yfirgefa þau innan 30 daga eftir að hafa hlotið alþjóðlega vernd. Þó séu undantekningar frá þessari reglu, sérstaklega þegar um sé að ræða fólk sem glími við alvarlegan heilsubrest. Í skýrslu Passerell frá því í nóvember 2020 kemur fram að félagasamtök bjóði upp á gistiúrræði fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd í Grikklandi en langur biðlisti sé eftir plássi þar og barnafjölskyldur og einstaklingar í viðkvæmri stöðu gangi fyrir.
Þá kemur fram í skýrslu ECRE að einstaklingar með alþjóðlega vernd eigi sambærilegan rétt á félagslegri aðstoð og grískir ríkisborgarar. Þær félagslegu bætur sem í boði séu í Grikklandi séu t.d. bætur fyrir fjölskyldur en skilyrði fyrir slíkum bótum sé að sýnt sé fram á tíu ára óslitna og varanlega búsetu í Grikklandi. Þá veiti grísk yfirvöld einstaklingum, m.a. handhöfum alþjóðlegrar verndar, sem búi undir fátæktarmörkum fjárhagsaðstoð í formi mánaðarlegra greiðslna, svokallaðan KEA styrk Einstaklingar sem hyggist nýta sér úrræðið þurfi að uppfylla ýmis skilyrði; þeir þurfi m.a. að hafa kennitölu, skattnúmer (AFM), gilt dvalarleyfi og bankareikning. Þá þurfi þeir að leggja fram ýmis gögn, m.a. framvísa leigusamningi í þeim tilvikum þegar þeir búi í leiguhúsnæði og í tilviki heimilislausra einstaklinga þurfi þeir að framvísa vottorði um heimilisleysi frá gistiskýlinu eða sveitarfélaginu þar sem þeir búi. Samkvæmt framangreindri skýrslu er erfitt að uppfylla skilyrðin. Þá séu í reynd engir aðrir framfærslustyrkir en KEA í boði. Jafnframt séu engin sérúrræði til staðar varðandi félagsþjónustu fyrir fólk í viðkvæmri stöðu, s.s. þolendur pyndinga.
Samkvæmt skýrslu ECRE hafa einstaklingar með alþjóðlega vernd aðgang að atvinnumarkaðnum með sömu skilyrðum og ríkisborgarar Grikklands. Ekki sé þörf á sérstöku atvinnuleyfi. Atvinnuleysi sé hins vegar mikið í landinu og samkeppni við grískumælandi einstaklinga og erfiðleikar við að fá skattnúmer (AFM) útgefið dragi úr atvinnumöguleikum handhafa alþjóðlegrar verndar. Þessir erfiðleikar við að sækja sér atvinnu hafi leitt til þess að einstaklingar reyni að afla sér tekna með óformlegum og jafnvel ólöglegum leiðum sem hindri þar með aðlögun þeirra að samfélaginu. Samkvæmt rannsókn frá árinu 2018 hafi meirihluti þeirra flóttamanna sem þá hafi verið starfandi verið í óskráðu starfi. Þeir einstaklingar sem ekki starfi innan hins hefðbundna atvinnumarkaðar hafi ekki aðgang að almannatryggingakerfinu og vinni sér ekki inn atvinnutengd réttindi, s.s. atvinnuleysisbætur. Mikill meirihluti einstaklinga með alþjóðlega vernd og umsækjendur um vernd reiði sig því á fjárhagsaðstoð og dreifingu matvæla og muna af hálfu stjórnvalda og mannúðarsamtaka til þess að uppfylla grunnþarfir sínar. Í skýrslu ECRE kemur fram að einstaklingar með alþjóðlega vernd hafi mætt erfiðleikum við að fá útgefið skattnúmer hjá grískum stjórnvöldum. Útgáfa skattnúmers sé grundvöllur þess að geta lifað og starfað löglega í Grikklandi og þess að einstaklingar geti sótt aðstoð og réttindi hjá grískum stjórnvöldum. Skattnúmerið sé forsenda þess að geta sótt um félagslega aðstoð, til að vinna hvort sem er sem starfsmaður hjá öðrum eða að hefja eigin rekstur, og til þess að gera samninga um leigu á húsnæði. Samkvæmt upplýsingasíðu fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfi einstaklingar sem hyggist sækja um skattnúmer að framvísa ferðaskilríki eða dvalarleyfi og staðfestingu á heimilisfangi eða heimilisleysi. Umsóknarferlið fari einungis fram á grísku en umsækjendur geti leitað eftir aðstoð hjá endurskoðendum eða frjálsum félagasamtökum.
Vegna heimilda um þessa erfiðleika varðandi útgáfu skattnúmera sendi kærunefnd útlendingamála árið 2020 fyrirspurn til Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og óskaði eftir upplýsingum um hvort stofnuninni væri kunnugt um hindranir sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi kunni að mæta við að verða sér úti um slíkt skattnúmer. Í svari Flóttamannastofnunnar, dags. 10. mars 2020, kemur m.a. fram að almennt þurfi að sækja um skattnúmerið í eigin persónu hjá viðeigandi stjórnvaldi, umsóknina þurfi að fylla út á grísku og sýna þurfi skilríki s.s. dvalarskírteini. Þá sé engin túlkaþjónusta í boði en öll málsmeðferðin, bæði skriflega umsóknin og samskipti við stjórnvöld, þurfi að fara fram á grísku. Starfsmenn grískra yfirvalda séu ekki skyldugir samkvæmt lögum til þess að tala ensku í störfum sínum eða vinna með gögn sem ekki séu skrifuð eða þýdd yfir á grísku. Niðurstaða umsóknar um skattnúmer sé því undir því komin að starfsmaðurinn sé viljugur til samvinnu og að umsækjandi um skattnúmer hafi grunn í ensku eða grísku. Þá kom fram í svari Flóttamannastofnunar að það væri mismunandi og oft misvísandi framkvæmd milli þeirra stjórnvalda sem sjái um útgáfu númeranna. Framkvæmdin færi í raun eftir því hversu vant starfsfólkið væri að þjónusta þennan hóp. Þá geti viðmót og vilji starfsmanna stjórnvaldsins haft áhrif á niðurstöðu varðandi útgáfu skattnúmers og þeir umsækjendur sem njóti aðstoðar frjálsra félagasamtaka eða lögmanna í umsóknarferlinu séu líklegri til þess að fá jákvætt svar við umsókn sinni. Þá hafi komið upp vandamál hjá þessum hópi varðandi það að tengja skattnúmer hjóna saman. Grísk skattayfirvöld hafi árið 2018, gefið út fyrirmæli um ítarlegri skoðun á skilríkjum erlendra umsækjenda um skattnúmer, sem hafi í kjölfarið leitt til þess að biðtími eftir niðurstöðu hafi lengst töluvert hjá þeim hópi. Flóttamannastofnun, gríski umboðsmaðurinn og frjáls félagasamtök hafi í kjölfarið ítrekað lýst yfir áhyggjum vegna þessa og því hafi grísk stjórnvöld brugðist við með breytingu á framkvæmd, en þó sé þörf á frekari aðgerðum til að bæta þetta ferli. Þá sé óvíst hver staðan sé varðandi þann málafjölda sem enn bíði afgreiðslu af þessum sökum.
Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2020 kemur fram að dæmi séu um að flóttafólk sé beitt ofbeldi, þ. á m. af hendi grísku lögreglunnar. Þá kemur fram að þarlend lög og stjórnarskrá leggi bann við pyndingum og annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Enn fremur séu ofbeldisbrot rannsökuð af grísku lögreglunni en embætti umboðsmanns rannsaki meint brot lögreglu. Af framangreindri skýrslu verði ráðið að ýmsir annmarkar séu á dómskerfi landsins en sjálfstæði dómstóla sé tryggt í framkvæmd, svo og réttindi brotaþola og sakborninga. Þá kemur fram í vefgátt um evrópsk réttarkerfi (e. European e-Justice Portal) að útlendingar í Grikklandi sem séu þolendur glæpa og tali hvorki né skilji grísku eigi rétt á túlkaþjónustu og upplýsingum um mál þeirra á tungumáli sem þeir skilji.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga verður því aðeins beitt ef stjórnvöld telja, á grundvelli hlutlægra og trúverðugra upplýsinga sem eru nægilega nákvæmar og uppfærðar eftir því sem við á, að skilyrði þess séu uppfyllt. Ákvæði 2. mgr. 36. gr. er til viðbótar þeirri vernd sem 3. mgr. 36. gr. veitir umsækjendum um alþjóðlega vernd.
Á grundvelli 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga setti ráðherra reglugerð nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017, en með henni bættust tvær greinar, 32. gr. a og 32. gr. b, við reglugerðina. Í 32. gr. a reglugerðarinnar kemur fram að með sérstökum ástæðum samkvæmt 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga sé átt við einstaklingsbundnar ástæður er varða umsækjanda sjálfan. Þá eru í ákvæðinu jafnframt talin upp viðmið í dæmaskyni sem leggja skuli til grundvallar við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi en þau viðmið varða aðallega alvarlega mismunun eða alvarleg veikindi. Þar sem tilvikin eru talin upp í dæmaskyni geta aðrar aðstæður, sambærilegar í eðli sínu og af svipuðu alvarleikastigi, haft vægi við ákvörðun um hvort sérstakar ástæður séu til að taka mál umsækjanda til efnismeðferðar hér á landi, svo framarlega sem slíkar aðstæður séu ekki sérstaklega undanskildar, sbr. 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar.
Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar skal líta til þess hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, svo sem ef ríkið útilokar viðkomandi frá menntun, nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu, nauðsynlegri þjónustu vegna fötlunar, eða atvinnuþátttöku á grundvelli kynhneigðar, kynþáttar eða kyns eða ef umsækjandi getur vænst þess að staða hans, í ljósi framangreindra ástæðna, verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki. Kærunefnd telur að orðalagið „muni eiga“ feli ekki í sér kröfu um afdráttarlausa sönnun þess að umsækjandi verði fyrir alvarlegri mismunun sem leiði til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar. Orðalagið gerir þó kröfu um að tilteknar líkur verði að vera á alvarlegri mismunun, þ.e. að sýna verður fram á að kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir mismunun af þeim toga, með þeim afleiðingum, og af því alvarleikastigi sem ákvæðið lýsir en að ekki sé nægilegt að aðeins sé um að ræða möguleika á slíkri mismunun. Af því leiðir að þó svo að dæmi séu um að einstaklingar í sambærilegri stöðu og kærandi í viðtökuríki hafi orðið fyrir alvarlegri mismunun af þeim toga sem 32. gr. a reglugerðar um útlendinga mælir fyrir um telst kærandi ekki sjálfkrafa eiga slíkt á hættu heldur þarf að sýna fram á að verulegar ástæður séu til að ætla að kærandi, eða einstaklingur í sambærilegri stöðu og kærandi, verði fyrir slíkri meðferð.
Þá skal líta til þess hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi, s.s. skyndilegan og lífshættulegan sjúkdóm og meðferð við honum er aðgengileg hér á landi en ekki í viðtökuríki. Í reglugerðinni kemur fram að meðferð teljist, að öllu jöfnu, ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana heldur sé átt við þau tilvik þar sem meðferð er til í viðtökuríkinu en umsækjanda muni ekki standa hún til boða. Við mat á því hvort umsækjandi glími við mikil og alvarleg veikindi lítur kærunefnd m.a. til heilsufarsgagna málsins og hlutlægra og trúverðugra gagna um hvort sú heilbrigðisþjónusta sem hann þarfnast sé honum aðgengileg í viðtökuríki.
Af 3. mgr. 32. gr. a reglugerðarinnar má jafnframt ráða að heilsufar umsækjanda hafi takmarkað vægi umfram það sem leiðir af 2. mgr. 32. gr. a, nema það teljist til ástæðna sem séu svo einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Þá tekur 3. mgr. 32. gr. a af tvímæli um það að efnahagslegar ástæður geta ekki talist til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Slíkar aðstæður gætu þó fallið undir 3. mgr. 36. gr. nái þær því alvarleikastigi sem við á, sbr. umfjöllun hér í framhaldinu.
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] ára. Í komunótu frá Göngudeild sóttvarna, dags. 13. október 2020, kemur fram að kærandi hafi greint frá því að vera með lifrarvandamál og bakflæði. Þá hafi kærandi kvartað undan verk í hægra hné, sem hafi varað í ár og hann eigi erfitt með gang. Við þreifingu hafi komið í ljós að hann sé líklega með vökva í hnjánum og æðahnúta. Þá hafi kærandi greint frá því að vera með bakverki og eiga erfitt með að hreyfa sig vegna þess. Í komunótu frá heilsugæslunni í Keflavík, dags. 30. október 2020, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna verkja í mjóbaki sem lýsi sér sem taugaverkur sem leiði að hné. Þá sé kærandi jafnframt með verki í hné. Kærandi hafi einnig greint frá því að vera með sýkingu í blöðruhálskirtli og hann sé með blóð í þvagi og hægðum. Jafnframt hafi hann fundið fyrir sviða við þvaglát og óþægindum við endaþarm. Kærandi hafi greint frá því að vera með stóran stein í gallblöðru. Þá sé kærandi með mikla verki í tám þegar hann gangi. Endaþarmsskoðun hafi leitt í ljós verki við blöðruhálskirtil og gyllinæð. Kæranda hafi verið ávísað sýklalyfi vegna sýkingar í blöðruhálskirtli. Jafnframt hafi kæranda verið ávísað verkjastillandi og bólgueyðandi lyfi. Í samskiptaseðli frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 6. nóvember 2020, kemur fram að kærandi hafi leitað þangað vegna sömu vandamála og áður. Kærandi hafi óskað eftir myndgreiningu á hægra hné og baki. Kæranda hafi verið ráðlagt að taka inn hægðalosandi lyf og gera æfingar vegna verkja í baki og hné. Í samskiptaseðli frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 9. nóvember 2020, kemur fram að kærandi hafi verið sendur í röntgenmyndatöku af hægra hné og í blóðprufu. Í samskiptaseðlum frá heilsugæslu Keflavíkur, dags. 23. nóvember til 4. desember 2020, kemur fram að niðurstaða úr blóðprufu hafi verið eðlileg. Kærandi hafi einnig óskað eftir læknisskoðun vegna verkja í fótum. Þá hafi verið pöntuð fyrir kæranda myndataka vegna verks í hné. Kærandi hafi kvartað yfir verk í vinstri handlegg. Kæranda hafi verið ráðlagt að halda áfram að taka inn verkjastillandi og bólgueyðandi lyf. Þá hafi kærandi kvartað undan einkennum frá blöðruhálskirtli en hann hafi verið með þvagtregðu og stinningarvanda. Gerð hafi verið beiðni um þvagprufu. Niðurstöður úr þvagræktun hafi ekki sýnt vöxt í þvagi en kæranda hafi verið ávísað lyfi vegna þvagtregðu. Í samskiptaseðli hjúkrunar frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. 18. desember 2020, kemur fram að kærandi hafi verið með andþyngsli og bakverk. Kærandi hafi farið í Covid-19 sýnatöku sem hafi reynst neikvæð. Í samskiptaseðli frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. dagana 6. og 13. janúar 2021, kemur fram að kærandi hafi greint frá hröðum hjartslætti sem komi skyndilega upp úr þurru. Líklega sé um kvíðatengt vandamál að ræða. Þá hafi kærandi greint frá magaverkjum sem komi eftir að hann borði og drekki. Líklega sé um bakflæði að ræða og honum hafi verið ávísað lyfjum vegna þessa. Þá hafi kærandi greint frá verkjum í baki sem hann kveði vera vegna brjóskloss. Útbúin hafi verið beiðni til Sjúkratrygginga Íslands vegna sjúkraþjálfunar. Í samskiptaseðli frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. 26. febrúar 2021, kemur fram að kærandi fái stingi á nóttunni yfir hjartastað og þurfi að taka inn verkjalyf svo þeir hverfi. Þá hafi kærandi greint frá því að vera með gallsteina auk þess sem hann sé alltaf með verk undir hægra rifjabarði. Kæranda hafi verið ávísað verkjalyfjum við verkjum í brjóstkassa og stoðkerfi. Þá þurfi kærandi að fara í ómun af kviðarholi m.t.t. gallsteina. Í niðurstöðum úr ómun frá Röntgen Domus, dags. 10. mars 2021, kemur fram að samgróningar (e. concrement) séu í gallblöðru og grunur sé um gallblöðrubólgu. Í læknisvottorði frá heilsugæslunni Sólvangi, dags. 19. mars 2021, kemur fram að kærandi þurfi að fara í röntgenmyndatöku á hné og tám. Þá hafi verið gerð tilvísun til kviðarholsskurðdeildar á Landspítalanum vegna frekara mats. Í vottorði frá sálfræðingi hjá Miðstöð sálfræðinga, dags. 6. apríl 2021, kemur fram að kærandi hafi hitt sálfræðing í fimm skipti. Bæði andleg og líkamleg líðan kæranda sé ekki góð og honum líði mjög illa að vera án barna sinna og eiginkonu. Þá hafi verið lagður DASS sjálfsmatslisti fyrir kæranda og benda niðurstöður til þess að hann finni fyrir alvarlegum einkennum þunglyndis og kvíða en miðlungs alvarlegum einkennum streitu.
Kærandi hefur m.a. borið fyrir sig að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans vegna slæmra aðstæðna í Grikklandi. Í greinargerð kæranda til kærunefndar vísar hann til þess að hann hafi ekki aðgang að fullnægjandi heilbrigðisþjónustu þar í landi.
Þann 26. janúar 2021 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda þar sem m.a. var fjallað um aðgengi flóttafólks að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er þar m.a. rakið að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi eigi rétt á heilbrigðisþjónustu til jafns við gríska ríkisborgara. Þá rakti Útlendingastofnun þau heilsufarsgögn sem lágu fyrir í málinu en fyrir lá í málinu komunótur frá Göngudeild sóttvarna, dags. 13. til 19. október 2020, og komunótur frá heilbrigðisstofnun Suðurnesja, dags. 29. október til 3. nóvember 2020. Þann 12. febrúar 2021 kærði kærandi ákvörðun Útlendingastofnunar til kærunefndar útlendingamála. Við meðferð málsins hjá kærunefnd hefur kærandi lagt fram ný heilsufarsgögn sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun. Í niðurstöðum úr ómun frá Röntgen Domus, dags. 10. mars 2021, kemur fram að grunur sé um gallblöðrubólgu. Þá hafi heilsugæslan Sólvangi gert tilvísun til kviðarholsskurðdeildar á Landspítalanum vegna frekara mats. Kærandi hefur jafnframt lagt fram vottorð frá sálfræðingi, dags. 6. apríl 2021, þar sem m.a. kemur fram að kærandi finni fyrir alvarlegum einkennum þunglyndis og kvíða en miðlungs alvarlegum einkennum streitu. Með tölvubréfi, dags. 9. apríl 2021, óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun um hvort að upplýsingar hafi legið fyrir um hvort kærandi hefði kennitölu og skattnúmer í Grikklandi. Samkvæmt svari frá Útlendingastofnun, þann sama dag, liggja engar upplýsingar fyrir um það hvort kærandi sé með kennitölu eða skattnúmer í Grikklandi og þá var hann ekki spurður sérstaklega að því í viðtali hjá stofnuninni.
Aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi hafa þegar verið raktar. Eins og komið hefur fram hafa einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd að mestu sambærileg réttindi að lögum og grískir ríkisborgarar, m.a. hvað varðar grunnheilbrigðisþjónustu, félagslega aðstoð og rétt til að stunda atvinnu. Aftur á móti, líkt og að framan greinir og fram kom m.a. í úrskurðum kærunefndar frá 25. mars 2020 í málum nr. KNU19090042 og KNU20020034, KNU19110022 og KNU19110023 og KNU19110050 og KNU19110051, virðast vera ýmsar hindranir á möguleikum flóttamanna til þess að sækja réttindi sín, t. a. m. við að fá útgefið skattnúmer í Grikklandi, en númerið er, líkt og áður hefur komið fram, nauðsynlegt til þess að starfa löglega í landinu, sækja um félagslegar bætur og gera leigusamning um húsnæði. Það er því grunnforsenda þess að geta framfleytt sér löglega í Grikklandi. Þá hafi gögn bent til þess að erfiðleikar við öflun kennitalna (AMKA) fyrir flóttamenn hafi falið í sér hindranir fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd við að afla sér heilbrigðisþjónustu í landinu. Það er þó almennt mat kærunefndar, m.a. með vísan til gagna sem kærunefnd aflaði sérstaklega frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, að þrátt fyrir að einstaklingar með alþjóðlega vernd geti mætt ýmsum hindrunum við umsókn og útgáfu skattnúmers þá bendi gögn og skýrslur um Grikkland ekki til þess að það sé þeim ómögulegt. Þá hefur kærunefnd talið það sama eiga við um útgáfu kennitalna til flóttamanna. Í fyrrgreindum málum var það þó m.a. mat nefndarinnar að í ljósi aðgangshindrana að grunnþjónustu og lagalegum réttindum í Grikklandi, og þeirrar stöðu sem uppi var á þeim tíma vegna átaka við landamærin og fordæmalausrar stöðu vegna Covid-19 faraldursins, að ástæða hafi verið til að ætla að foreldrar með börn á framfæri sínu væru í verri aðstöðu en áður til að sækja sér réttindi sín, framfleyta fjölskyldu sinni og verða sér úti um húsnæði, og þar með tryggja grunnþarfir barnanna.
Í því máli sem hér er til meðferðar er kærandi, samkvæmt framlögðum heilsufarsgögnum, með veggþykknun í gallblöðru. Þá hefur verið gerð tilvísun fyrir hann til skurðlæknis en ekki liggur fyrir hvort farið hafi fram frekara mat á veikindum kæranda, hvort þörf sé á skurðaðgerð eða hvaða læknisþjónustu hann komi til með að þurfa á að halda. Kærunefnd telur sig ekki vera í aðstöðu til að draga nægilega skýrar ályktanir af þeim læknisfræðilegu gögnum sem liggja fyrir í málinu um alvarleika veikinda kæranda og hvaða afleiðingar það hafi fái hann ekki viðeigandi heilbrigðisþjónustu. Kærunefnd telur að í ljósi þess, þeirra aðgangshindrana sem geti verið til staðar að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi og fjallað hefur verið um hér að framan og þess álags sem Covid-19 faraldurinn hefur haft á heilbrigðiskerfið í Grikklandi verði að fara fram frekari rannsókn á heilsufari kæranda, þeirri læknisþjónustu sem hann komi til með að þurfa á að halda og raunverulegu aðgengi hans að heilbrigðisþjónustu í Grikklandi. Er það mat kærunefndar að sérstakt tilefni sé til að afla upplýsinga um hvort kærandi hafi kennitölu í Grikklandi ásamt því að kanna hvort hann hafi skattnúmer þar í landi.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra gagna og upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar.
Meginmarkmið stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgara með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Vegna nýrra heilsufarsgagna sem ekki lágu fyrir við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun og skorts á upplýsingum um hvort kærandi hafi kennitölu og skattnúmer í Grikklandi telur kærunefnd ekki annað tækt en að senda málið til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni til frekari rannsóknar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til meðferðar á ný.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the case.
Tómas Hrafn Sveinsson
Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir