922/2020. Úrskurður frá 28. ágúst 2020
Úrskurður
Hinn 28. ágúst 2020 2020 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 922/2020 í máli ÚNU 20040015.Kæra og málsatvik
Með erindi, dags. 28. apríl 2020, kærði A synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.Með erindi til ráðuneytisins, dags. 22. mars 2020, óskaði kærandi eftir aðgangi að upplýsingum um sjálfa sig, meðal annars tölvupóstum og öðru sem unnið hefði verið með. Ráðuneytið svaraði beiðni kæranda þann 27. apríl 2020 og afhenti henni gögn sem skráð höfðu verið í gagnasafn ráðuneytisins og vörðuðu hana sjálfa. Í svarinu var tekið fram að í gögnunum væri að finna bréf frá Tollstjóra til ráðuneytisins, dags. 29. mars 2016, sem innihéldi viðhengi sem varðaði verklagsreglur og vinnulýsingu Tollstjóra, og að þau gögn væru ýmist merkt sem trúnaðarstig A, B eða C. Ráðuneytið teldi ekki unnt að afhenda kæranda upplýsingar á trúnaðarstigi B og C og var henni því synjað um þann hluta gagnanna.
Í kæru segir að í þeim gögnum sem ráðuneytið hafi afhent kæranda vanti verklagsreglur um meðhöndlun frávika á þjónustu. Þær upplýsingar falli ekki undir trúnaðarstig B og C, samkvæmt svari tiltekins starfsmanns Tollstjóra til fjármála- og efnahagsráðuneytisins. Hafi trúnaðarstigi verið breytt frá því að gögn bárust sé sú ákvörðun ekki afturvirk og séu umræddar verklagsreglur því enn á trúnaðarstigi A og aðgangur að gögnunum sé öllum heimill og þau megi birta. Hvað varði verklagsreglur um tollaeftirlitsaðgerð, sem falli undir trúnaðarstig B og séu aðgengilegar starfsfólki Tollsins, yfir 200 manns, óski kærandi eftir að fá afhent afrit sem barst ráðuneytinu og varði hana sjálfa. Kærandi segir það hafa komið fram að vegna atviks, sem hún hafi orðið fyrir árið 2014, hafi verið bætt inn í verklagsreglur tollsins meðalhófsreglunni sem lögfest sé með stjórnsýslulögum. Þær upplýsingar sem fram geti komið í fyrrnefndum verklagsreglum muni ekki ógna þjóðaröryggi eða koma upp um leynilegt tollaeftirlit og því vegi hagsmunir kæranda þyngra.
Kærandi óskar eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið geri grein fyrir því hvort óskað hafi verið eftir áliti Tollstjóra varðandi afhendingu gagna eða annarra samskipta. Kærandi kveðst hafa leitað til úrskurðarnefndar um upplýsingamál frá upphafi máls án úrlausnar vegna tafa og hunsunar stjórnsýslunnar og þekkingarleysis á aðstæðum hennar. Þegar kærandi hafi reynt að fá það staðfest að hún hafi áður leitað til fjármála- og efnahagsráðuneytisins hafi ekki fundist upplýsingar um hana eða að veittar hafi verið rangar upplýsingar. Það hafi verið kallað „misskilningur.“ Kærandi tekur fram að þegar einstaklingur leiti til æðra stjórnvalds sé þörf fyrir sanngirni og réttláta málsmeðferð. Þó að ágallar hafi verið í upphafi máls, ekki sé viðhöfð formleg skráning í málaskrá eða eitthvað skráð sem sé óheppilegt, þá hverfi ekki staðreyndir og því síður þörfin fyrir réttlæti. Því óski kærandi eftir að fjármála- og efnahagsráðuneytið skoði betur hvort ekki sé hægt að finna gögn sem staðfesti frá hvaða tíma kærandi hafi leitað þangað eða að kærandi fái staðfest að slík gögn hafi verið til.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt fjármala- og efnahagsráðuneytinu með bréfi, dags. 29. apríl 2020, og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn vegna hennar og afritum af gögnum sem kæran lýtur að.Í umsögn ráðuneytisins, dags. 14. maí 2020, segir að ráðuneytið hafi afhent kæranda upplýsingar um hana sjálfa sem skráðar voru hjá ráðuneytinu en í gögnunum hafi meðal annars verið að finna bréf frá Tollstjóra til ráðuneytisins, dags. 29. mars 2016, sem innihélt viðhengi sem varðaði verklagsreglur og vinnulýsingu Tollstjóra, gögn sem ýmist hafi verið merkt trúnaðarstigi A, B eða C. Gögn á trúnaðarstigi B og C hafi ekki verið afhend kæranda. Í gögnunum sjálfum komi fram að aðgangur að gögnum á trúnaðarstigi A sé öllum heimill og jafnframt megi birta slík gögn á ytri vef Tollstjóra. Þá komi fram að aðgangur að gögnum á trúnaðarstigi B takmarkist við starfsfólk Tollstjóra og aðgangur að gögnum á trúnaðarstigi C takmarkist við skilgreinda starfsemi Tollstjóra. Í umsögninni segir jafnframt að efnisatriði gagnanna séu þríþætt, í fyrsta lagi sé um að ræða verklagsreglur um tolleftirlitsaðgerð, merkt sem trúnaðarstig B, í öðru lagi verklagsreglur um meðhöndlun frábrigða í þjónustu, merkt sem trúnaðarstig B, og í þriðja lagi vinnulýsingu varðandi leit í flutningsbúnaði, merkt sem trúnaðarstig C. Að höfðu samráði ráðuneytisins og tollyfirvalda sé það mat beggja aðila að óeðlilegt sé að verklagsreglur og vinnulýsingar tollgæslunnar séu á vitorði almennings.
Í umsögninni segir að um umrædd gögn ríki sérstök þagnarskylda á grundvelli 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Umrætt ákvæði tollalaga er svohljóðandi:
„Starfsmenn tollyfirvalda eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnarskylda til upplýsinga er varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, starfsreglum tollyfirvalda eða eðli máls“
Þá fjallar ráðuneytið um 2. málsl. 3, mgr. 4. gr. upplýsingalaga, þar sem segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögum. Með gagnályktun frá ákvæðinu verði að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upplýsingalaga. Þegar um sé að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fari það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga eins og segi í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum. Ráðuneytið telji að líta beri á tilvitnað ákvæði í 1. mgr. 188. gr. tollalaga sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í framangreindum skilningi, að því er varði upplýsingar um starfshætti Tollstjóra, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og aðrar upplýsinga sem leynt skuli fara samkvæmt starfsreglum Tollstjóra eða eðli máls. Að öðru leyti vísi ráðuneytið til fyrri úrskurða nefndarinnar þessu tengdu og þá sérstaklega úrskurðar nr. 623/2016 frá 7. júní 2016.
Í umsögn ráðuneytisins segir einnig að þau gögn sem kærandi óski eftir séu undanþegin aðgangi almennings, sbr. 1. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, en þar sé tekið fram að heimilt sé að takmarka aðgang almennings að gögnum þegar mikilvægir almannahagsmunir krefjast, enda hafi þau að geyma upplýsingar um öryggi ríkisins eða varnarmál. Í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sé meðal annars eftirfarandi tekið fram varðandi 1. tölul. 10. gr. laganna:
„Með upplýsingum um öryggi ríkisins er eingöngu vísað til hinna veigamestu hagsmuna sem tengjast því hlutverki ríkisvaldsins að tryggja öryggi ríkisins inn á við og út á við. Upplýsingar um skipulag löggæslu, landhelgisgæslu, almannavarna og útlendingaeftirlits geta fallið hér undir. […] Við túlkun á ákvæðinu verður að hafa í huga að því er ætlað að vernda mjög þýðingarmikla hagsmuni. Ef upplýsingar þeim tengdar berast út getur það haft afdrifaríkar afleiðingar. Þess vegna verður að skýra ákvæðið tiltölulega rúmt.“
Ráðuneytið telji að fella megi skipulag tollgæslunnar undir framangreinda upptalningu, sem ekki sé tæmandi, enda verði að teljast mikilvægt að upplýsingar um verklag og vinnulýsingu varðandi tollgæslu sé ekki á almanna vitorði. Þá telji ráðuneytið enn fremur að takmarka eigi aðgang kæranda að umræddum gögnum á grundvelli 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, en þar sé tekið fram að heimilt sé að takmarka aðgang að upplýsingum ef um sé að ræða fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera ef þau yrðu þýðingarlaus eða skiluðu ekki tilætluðum árangri væru þau á almanna vitorði. Í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum sé meðal annars eftirfarandi tekið fram varðandi 5. tölul. 10. gr. laganna:
„Markmið þessa ákvæðis er að hindra að nokkur geti aflað sér á ótilhlýðilegan hátt vitneskju um fyrirhugaðar ráðstafanir á vegum hins opinbera. Með ráðstöfunum ú vegum ríkis og sveitarfélaga er m.a. átt við fyrirhugaðar ráðstafanir í fjármálum, svo sem aðgerðir í gjaldeyrismálum, skattamálum, tollamálum og öðrum málum er varða tekjuöflun hins opinbera. Ákvæði þetta getur þannig í sumum tilvikum verndað sömu hagsmuni og ákvæði 3. tölul. Hér undir falla einnig ráðstafanir sem ætlað er að tryggja öryggi, svo sem fyrirhugaðar eftirlitsaðgerðir lögreglu og annarra yfirvalda í þágu umferðaröryggis. Ákvæðið gerir ráð fyrir því að stjórnvald meti sjálfstætt í hverju tilviki hverjar afleiðingar það hefði ef ljóstrað yrði upp um fyrirhugaðar ráðstafanir. Séu líkur á því að árangur skerðist, þótt ekki sé nema að litlu leyti, mundi stjórnvaldi að öllu jöfnu vera heimilt að synja um að veita umbeðnar upplýsingar á grundvelli þessa ákvæðis.“
Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. maí 2020, og henni veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum í ljósi umsagnarinnar. Í athugasemdum kæranda, dags. 15. maí og 2. júní 2020, segir að málið snúist ekki um þjóðaröryggi. Kærandi spyr hvort ekkert hafi komið frá fjármála- og efnahagsráðuneytinu sem geti betur skýrt að kærandi hafi komið þangað áður en málið hafi verið tekið til skoðunar og vísar þar í það sem kallað hafi verið „misskilningurinn.“ Þá segir kærandi að trúnaðarstig geti ekki verið afturvirkt og vísar þar í kæru, dags. 28. apríl 2020.
Niðurstaða
Í málinu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum sem tilheyra málum sem voru til meðferðar hjá fjármála- og efnahagsráðuneytinu en málin varða kæranda sjálfan og samskipti við tollyfirvöld. Ráðuneytið afhenti kæranda umbeðin gögn að undanskildum þremur fylgiskjölum sem ráðuneytið taldi háð sérstakri þagnarskyldu, enda væri um að ræða verklagsreglur og vinnureglur Tollstjóra sem trúnaður ríkti um samkvæmt 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og X. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Ráðuneytið taldi einnig að gögnin væru undanþegin upplýsingarétti á grundvelli 1. og 5. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Gögnin sem kæranda var synjað um voru fylgiskjöl með tölvupóstsamskiptum ráðuneytisins og tollyfirvalda.Í 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður öðrum lagaákvæðum um upplýsingaskyldu. Þegar um er að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fer það eftir „efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upplýsingalaga“, eins og segir í skýringum við 4. gr. frumvarps þess sem síðar varð að upplýsingalögum, sbr. úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málum nr. 682/2017 og 910/2020. Samsvarandi skýringar var og að finna við 2. gr. frumvarps til eldri upplýsingalaga nr. 50/1996.
Í máli þessu reynir á hvort þau gögn sem kæranda var synjað um að aðgang að verði felld undir ákvæði 1. mgr. 188. gr. tollalaga, nr. 88/2005, og hvort ákvæðið feli í sér sérstakt þagnarskylduákvæði sem geti girt fyrir afhendingu upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum, sbr. gagnályktun frá 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga.
Í 1. mgr. 188. gr. tollalaga segir orðrétt:
„Starfsmenn tollyfirvalda eru bundnir þagnarskyldu skv. X. kafla stjórnsýslulaga. Tekur þetta til upplýsinga um einkahagi manna sem eðlilegt er að leynt fari, upplýsinga um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskja sem ráða má af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig tekur þagnarskylda til upplýsinga er varða starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn, og annarra upplýsinga sem leynt skulu fara samkvæmt lögum, starfsreglum tollyfirvalda eða eðli máls.“
Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál felur ákvæðið í sér sérstaka þagnarskyldureglu hvað varðar upplýsingar um viðskipti einstakra manna og fyrirtækja, þ.m.t. hvers konar vitneskju sem ráða megi af samritum af sölu- og vörureikningum sem tollyfirvöld halda eftir. Einnig gildi sérstök þagnarskylda um upplýsingar sem varði starfshætti tollyfirvalda, þ.m.t. fyrirhugaða tollrannsókn.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur yfirfarið umrædd gögn en um er að ræða verklagsreglur um tolleftirlitsaðgerð, merktar trúnaðarstigi B, útgefnar 26. janúar 2016, verklagsreglur um meðhöndlun frábrigða í þjónustu, merktar trúnaðarstigi B, útgefnar 19. mars 2015, og vinnulýsingu um leit í flutningsbúnaði, merkta trúnaðarstigi C, útgefna 18. september 2015. Ljóst er að gögnin varða starfshætti tollyfirvalda þar sem þau innihalda nákvæmar lýsingar á verklagi tollyfirvalda. Úrskurðarnefndin telur því engan vafa á því að gögnin séu undirorpin þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 188. gr. tollalaga. Verður því synjun fjármála- og efnahagsráðuneytisins staðfest.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun fjármála- og efnahagsráðuneytis, dags. 27. apríl 2020, á beiðni A að því er varðar Verklagsreglur og vinnulýsingar Tollstjóra sem eru merkt trúnaðarstigi B og C.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir