Kærð ákvörðun Fiskistofu um veiðileyfissviptingu
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] f.h. [B hf.], dags. 5. nóvember 2019, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2019, um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá 1. desember 2019, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2019, um að svipta skipið [C] um leyfi til veiða í atvinnuskyni verði felld úr gildi og ráðuneytið leggi fyrir Fiskistofu að taka nýja ákvörðun með lögmætum og rökstuddum hætti.
Málsatvik og málsmeðferð
Af gögnum málsins má ráða að Fiskistofa hafi með bréfi, dags. 1. október 2019, tilkynnt kæranda um ætlað brot gegn reglum um flokkun undirmálsafla hjá fiskiskipinu [C]. Fram kom að við mælingu á þorski sem skipið hafi landað sem undirmálsafla, dags. 22. ágúst 2019, hafi komið í ljós að 26.65% af fjölda fiska hafi verið lengri en 51 cm. Skipstjóri skipsins hafi verið viðstaddur lengdarmælingarnar og hafi niðurstöðurnar verið kynntar honum. Fiskistofa vísaði til þess að samkvæmt reglugerð nr. 674/2018, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2018/2019 sé heimilt að telja þorsk sem sé styttri en 50 cm að hálfu til aflamarks. Kæranda hafi verið gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu áður en ákvörðun var tekin um ætlað brot. Fiskistofa hafi einnig vakið athygli á að fiskiskipið [C] hafi verið svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku með vísan til 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 sbr. ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. desember 2017. Sviptingar á veiðileyfi skv. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 hafi ítrekunaráhrif í tvö ár og sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996 og kynni að hafa áhrif á beitingu viðurlaga.
Í svarbréfi kæranda, dags. 15. október 2019, hafi ekki verið bornar brigður á mælingar Fiskistofu og atvikið harmað en bent hafi verið á að samkvæmt Gaflinum muni það hafa verið 621 kg. af þorski sem hafi verið flokkaður sem undirmálsfiskur þannig að málið snúist um einungis ca. 166 kg. af óslægðum þorski eða ca. 88 kg. óslægt, sem hafi verið ranglega flokkaður. Benti kærandi á að á árinu 2015 hefði sambærilegu máli varðandi annað skip félagsins verið lokið með þeim hætti að sá afli, sem hafði verið færður til undirmáls í því tilviki, hafi verið skráður til aflamarks að fullu. Með vísan til þess fór kærandi fram á, með tilliti til jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga, að máli fiskiskipsins [C] yrði lokið með sama hætti. Þá hafi kærandi bent á að umrætt magn þess fisks sem ranglega hafi verið flokkað sem undirmálsfiskur væri aðeins 0,006% af heildarþorskafla skipsins í umræddri veiðiferð og það væri ekki í samræmi við tilefnið að svipta skipið veiðileyfi. Þá gerir kærandi athugasemdir við að Fiskistofa teldi að svipting veiðileyfis fiskiskipsins [C] á árinu 2017 gæti haft ítrekunaráhrif á meint brot [C] nú og benti á að atvik í þessum tveimur málum væru svo eðlisólík að ekki gæti komið til álita að láta fyrra brotið hafa ítrekunaráhrif á þetta síðara mál. Kærandi fór því fram á að málinu yrði lokið með því að færa umræddan undirmálsafla að fullu til aflamarks en til vara að málinu yrði lokið með áminningu.
Með bréfi, dags. 5. nóvember 2019, barst ráðuneytinu stjórnsýslukæra [A] f.h. [B hf.], þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2019, þar sem Fiskistofa sviptir fiskiskipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá 1. desember 2019, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu, dags 5. nóvember 2019, um ofnagreinda kæru og barst umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 11. nóvember 2019. Umsögn Fiskistofu var send kæranda og bárust athugasemdir frá honum við framangreinda umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 21. nóvember 2019. Ekki þótti ástæða til að senda þá umsögn til Fiskistofu og var málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.
Kærandi óskaði eftir því með tölvupósti, dags. 26. nóvember 2019, að ráðuneytið beitti heimild sinni í 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar með vísan til þess hversu skammur tími væri til þess að veiðileyfissvipting samkvæmt hinni kærðu ákvörðun kæmi til framkvæmda. Með tölvupósti ráðuneytisins til kæranda, dags. 28. nóvember 2019, var fallist á beiðni kæranda og var réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar frestað á meðan kærumálið væri til meðferðar í ráðuneytinu, eða fram til 1. maí 2020.
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2019, um að svipta skipið [C] um leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá 1. desember 2019, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.
Í kæru eru gerðar athugasemdir við orðfar Fiskistofu í hinni kærðu ákvörðun. Í fyrsta lagi bendir kærandi á orðalag í næstneðstu málsgrein á 2. bls. í hinni kæru ákvörðun þar sem Fiskistofa segir: “Hvorki í lagatexta né lögskýringargögnum er að finna vísbendingar um að löggjafinn hafi ætlað sér að meðalhófsreglur stjórnsýsluréttar heimiluðu eða skylduðu Fiskistofu að grípa til vægari viðurlaga, hafi á annað borð verið sýnt fram á að brot hafi verið framið.” Þá bendir kærandi á orðalag neðst í málsgreininni ofarlega á bls. 3 þar sem Fiskistofa segir: “Þrátt fyrir að meðalhófsregla yrði talin styðja slíka framkvæmd, án þess að lagatexti eða lögskýringargöng bendi til þess, getur útgerð ekki á grundvelli jafnræðisreglu átt kröfu á því að endurtekin brot hennar verði afgreidd án viðurlaga eins og útgerð [C] virðist gera. Verður máli þessu því ekki lokið án viðurlaga.” Kærandi telur að af orðfarinu verði vart dregin önnur ályktun en sú að Fiskistofa líti þannig á að grundvallarreglur stjórnsýslulaga eigi ekki við um viðurlagaákvarðanir stofnunarinnar, þar sem þess væri ekki getið sérstaklega í viðkomandi refsi-/viðurlagaheimildum að stjórnsýslulög eigi við. Kærandi bendir þó á að í umsögn Fiskistofu frá 11. nóvember 2019 segi Fiskistofa að stjórnsýslulög eigi við um málið og að hún hafi farið eftir þeim.
Þá bendir kærandi á að í umsögn Fiskistofu segi einnig að lögmætisreglan feli það í sér að ákvarðanir Fiskistofu þurfi að vera í samræmi við lög og geti meðalhófsregla 12. gr. laga nr. 37/1993 því ekki heimilað né skyldað Fiskistofu að beita vægari viðurlögum en þeim viðurlögum sem löggjafinn hafi mælt fyrir um að beitt skuli að lágmarki. Í þessu sambandi bendir kærandi á að þegar stjórnvöld taki íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir verði þær að hafa skýra lagastoð skv. lögmætisreglunni og ekki sé um það deilt að slíka lagastoð sé að finna m.a. í 15. gr. laga nr. 57/1996. Hins vegar hafi fræðimenn bent á að meðalhófsreglan í 12. gr. stjórnsýslulaga hafi sérstaka þýðingu við beitingu þvingunarúrræða stjórnvalda og beri því að taka tillit til atvika í hvert og eitt sinn, þegar þvingunaraðgerðum/viðurlögum sé beitt og þannig verði þessar reglur ekki aðskildar.
Kærandi telur að umrætt atvik, sem leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar sé smávægilegt brot og varði nokkra umfram sentímetra á fáeinum fiskum, samtals 0,006% af heildar þorskafla í ferðinni og umframkílóin hafi verið örfá. Að svipta skip veiðileyfi vegna þessa, sé úr meðalhófi. Þá hafi verið óskað eftir því í andmælabréfi kæranda til Fiskistofu, dags. 15. október 2019, að umræddur afli yrði færður að fullu til aflamarks og bent hafi verið á að sambærilegu máli, varðandi annað skip útgerðarinnar fiskiskipið [D] , hafi verið lokið með þeim hætti á árinu 2015. Með vísan til þessa fordæmis og jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins hafi verið farið fram á að máli fiskiskipsins [C] yrði lokið með sama hætti.
Kærandi mótmælir því að veiðileyfissvipting fiskiskipsins [C] frá desember 2017 hafi ítrekunaráhrif í þessu máli. Hér bendir kærandi á að sú veiðileyfissvipting komi til vegna þess að bílstjóri á flutningabíl hafi ekki látið vigta með löggildum hætti á heimavigt, afla sem hafi verið sendur til endurvigtunar í Þorlákshöfn. Það hafi verið starfsmaður kæranda sem hafi vakið athygli á málinu, en þrátt fyrir atvik málsins hafi það samt verið metið skipstjóra til saka og útgerðin svipt veiðileyfinu. Þannig telur kærandi að atvik í þessum tveimur málum séu svo eðlisólík og varði atvik sem ekki megi rekja til athafna áhafnar fiskiskipsins [C] og því geti ekki komið til álita að láta fyrra brotið hafa ítrekunaráhrif á atvik í hinu kærða máli.
Þá gerir kærandi athugasemdir við niðurlag ákvörðunarinnar neðst á bls. 3 þar sem segir: “Ákvörðunin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár skv. 19. gr. laga nr. 57/1996 og geta þau eftir atvikum haft áhrif á ákvörðun viðurlaga ef skip útgerðarinnar brjóta síðar gegn lögum eða reglum settum samkvæmt þeim.” Kærandi mótmælir ofangreindri túlkun Fiskistofu um að ákvörðunin hafi ítrekunaráhrif á önnur skip útgerðarinnar en fiskiskipið [C] þar sem slík túlkun fái ekki stoð í 15. gr. laga nr. 57/1996 né í 24. gr. laga nr. 116/2006 þar sem alltaf sé miðað við viðkomandi skip (í eintölu) en ekki eigenda þess né önnur skip viðkomandi eiganda. Þannig telur kærandi að ítrekunaráhrif gildi einungis um viðkomandi skip, sem talið er að brotið hafi af sér. Jafnframt segir í athugasemdum kæranda við umsögn Fiskistofu að í upphafi 15. gr. laga nr. 57/1996 segi: “Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða…” og upphaf 24. gr. laga nr. 116/2006 hljóði svo: “Fiskistofa skal veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða…” Í þessu sambandi bendir kærandi á að orðið skip sé eins í eintölu og fleirtölu en það sé ljóst að orðið skip í framangreindum lagatilvitnunum vísi til skips í eintölu. Þá telur kærandi að sú skýring styðjist einnig við ummæli í greinargerð með lögum nr. 163/2006, 2. gr. (sem nú sé umrædd 15. gr. laga 57/1996) en í greinargerðinni segir m.a.: “Það þýðir að ef Fiskistofa kemst að þeirri niðurstöðu að umræddir aðilar hafi brotið gegn ákvæðum laganna ber henni að svipta hlutaðeigandi skip leyfi til veiða í atvinnuskyni…” Að mati kæranda séu þarna tekin af öll tvímæli að átt sé við skip í eintölu í þessum lagagreinum og af því leiði að útgerð skips verði ekki látin sæta ítrekunaráhrifum vegna hugsanlegra brota annarra skipa viðkomandi útgerðar. Þá bendir kærandi á að þetta hafi verið skilningur og framkvæmd Fiskistofu til langs tíma en með ákvörðun um “Stjórnsýsluframkvæmd við ítrekuð brot” sem gerð hafi verið opinber þann 1. mars 2019 vísi Fiskistofa til úrskurðar ANR frá 18. desember 2018 og bendir á að úrskurðurinn “geti haft það í för með sér að fái eitt skip útgerðar áminningu geti viðurlög við síðari brotum annarra skipa sömu útgerðar leitt til harðari viðurlaga en við fyrri stjórnsýsluframkvæmd þar sem litið verði á slík brot sem ítrekuð brot sömu útgerðar.” Kærandi mótmælir þessari túlkun Fiskistofu á úrskurðinum og telur hana ekki styðjast við réttan skilning á niðurstöðu hans sem hafi einungis snúist um það hvort ítrekunaráhrif næðu til skipsins eftir eigendaskipti að því. Þá telur kærandi að ráðuneytið hafi úrskurðað réttilega að ekki væri hægt að beita ítrekunarákvæðum gagnvart nýjum eiganda skips vegna eldra brots sem nýi eigandinn hafði ekki framið heldur annar aðili, þ.e. fyrri eigandi skipsins. Ítrekunaráhrifin eigi einungis við ef sami aðili gerðist sekur um brot oftar en einu sinni á viðkomandi skipi. Með vísan til þessa krefst kærandi þess að fari svo að ráðuneytið staðfesti veiðileyfissviptingu fiskiskipsins [C] þá verði tekið fram að ítrekunaráhrif gildi um það skip einungis, en ekki önnur skip kæranda.
Málsástæður og lagarök Fiskistofu
Í umsögn Fiskistofu er vísað til rökstuðnings sem fylgdi hinni kærðu ákvörðun. Þar segir m.a. á að í andmælum kæranda segi að ákvörðun Fiskistofu, frá 21. desember 2017, um að svipta [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, geti ekki haft ítrekunaráhrif á viðurlög í málinu. Í því máli hafi málsatvik verið þau að ökumaður sem flutti afla frá skipinu við löndun, hafi ekið með aflann á brott án þess að láta vigta hann á hafnarvog. Þessi mistök hafi svo uppgötvast áður en hróflað hafi verið við aflanum og hafi útgerðin sjálf tilkynnt um atvikið. Það geti ekki talist ítrekun á slíku broti, í skilningi 19. gr. laga nr. 57/1996, þó skipstjóri sama skips landi síðar sem undirmálsafla fiski sem ekki uppfyllir skilyrði til slíks. Í þessu sambandi bendir Fiskistofa á að í 19. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, segi að áminningar, sviptingar veiðileyfa og afturkallanir vigtunarleyfa sem ákveðnar séu skv. 15. og 17. gr. sömu laga eða 24. gr. laga nr. 116/2006, skuli hafa ítrekunaráhrif í tvö ár. Þá segir Fiskistofa að samkvæmt lögskýringagögnum skuli þetta ákvæði hafa áhrif ef sami aðili fremji ný brot gegn lögum og reglum á gildistíma ítrekunaráhrifanna. Það sé ekki skilyrði að síðara brotið sé gegn sömu hátternisreglu og hið fyrra. Af þeirri ástæðu beri að taka tillit til ítrekunaráhrifa 19.gr. laga nr. 57/1996 við beitingu viðurlaga í þessu máli. Þá er bent á að í því tilviki sem hér sé til meðferðar sé auk þess um eðlislík brot að ræða, hvað varði afleiðingar þeirra. Í báðum tilvikum sé um að ræða brot sem geti leitt til þess að frá aflamarki skips verði dreginn minni afli en beri að gera samkvæmt lögum og að skipið veiði þar af leiðandi meiri afla á fiskveiðiárinu en það hafi heimild til. Þannig telur Fiskistofa ekki koma til álita að líta á það brot sem þetta mál fjalli um sem fyrsta minniháttar brot í skilning 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.
Fiskistofa hafnar því að stofnunin telji að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi ekki um ákvarðanir Fiskistofu um beitingu viðurlaga. Fiskistofa telur þessa ályktun kæranda eigi sér enga stoð í gögnum málsins, enda sé það hafið yfir allan vafa að um málið gildi bæði efnis- og formreglur laga nr. 37/1993 og að farið hafi verið eftir þeim. Sá texti sem kærandi vísi til í rökstuðningi sínum vísi í fyrsta lagi til þess að hann hafi krafist þess í andmælum sínum að málinu yrði lokið án viðurlaga á grundvelli meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 3/1993. Í rökstuðningi sínum hafi Fiskistofa bent á þá staðreynd að 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, mæli fyrir um lögbundin lágmarksviðurlög en 3. mgr. sömu greinar mæli fyrir um undantekningu frá þeim sem beita skuli þegar fyrsta brot telst minni háttar. Um sé að ræða lögbundin lágmarksviðurlög. Þá bendir Fiskistofa á að lögmætisreglan feli það í sér að ákvarðanir Fiskistofu þurfi að vera í samræmi við lög og geti því meðalhófsregla 12. gr. laga nr. 37/1993 því ekki heimilað né skyldað Fiskistofu til að beita vægari viðurlögum en þeim viðurlögum sem löggjafinn hafi mælt fyrir um að beitt skuli að lágmarki. Í tilviki kæranda hafi verið beitt vægustu viðurlögum sem lög heimili.
Í umsögn Fiskistofu segir einnig að kærandi telji að Fiskistofa hafi litið fram hjá meðalhófsreglunni með því að svipta skip hans veiðileyfi fyrir svo litla yfirsjón sem raun beri vitni. Þessu hafni Fiskistofa og vísar til rökstuðnings í hinni kærðu ákvörðun, þar sem fram komi að við ákvörðun viðurlaga og með tilliti til ítrekunaráhrifa fyrra brots skv. 19. gr. laga nr. 57/1996, hafi vægustu mögulegu viðurlögum skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 verið beitt.
Að lokum bendir Fiskistofa á þá afstöðu kæranda að ítrekunarárhif komi aðeins til framkvæmda ef sama skip verði uppvíst að ítrekuðu broti á gildistíma ítrekunaráhrifanna en ekki ef sami aðili (útgerð) fremji ítrekuð brot. Hér bendir Fiskistofa á að það sé útgerð skips sem sé aðili að stjórnsýslumáli sem miði að því að upplýsa hvort brot hafi verið framið og hvort viðurlögum verði beitt. Verði niðurstaðan sú að brot hafi verið framið, teljist það vera brot hlutaðeigandi útgerðar og sé henni með skriflegri áminningu skv. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 56/1997, bent á að brot hafi verið framið af áhöfn á skipi í eigu útgerðarinnar. Með skriflegri áminningu sé útgerðinni gefinn kostur á að færa starfsemi sína í það horf sem lög mæli fyrir um en um leið leiðbeint um að ítrekunaráhrif 19. gr. laga nr. 57/1996, nái til allra skipa í eigu útgerðarinnar. . Viðurlögin ásamt íterkunaráhrifum þeirra beinist því að útgerðinni, en sé það útgerðin sem ráði yfir skipi sínu eða skipum og sé í aðstöðu til þess að breyta háttsemi sinni og áhafnarinnar. Þá bendir Fiskistofa á úrskurð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 18. desember 2018, í máli nr. ANR18020339 og þar séu tekin af tvímæli um að ítrekunaráhrif skv. 19. gr. beinist að þeim aðila sem gerði skipið út þegar brot sem leiddi til ítrekunaráhrifa hafi verið framið en ekki að skipinu sjálfu.
Niðurstaða
I.Kærufrestur
Ákvörðun Fiskistofu sem kærð er í máli þessu er dags. 25. október 2019. Stjórnsýslukæra í barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 5. nóvember 2019 eða innan eins mánaðar frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996. Kærufrestur í málinu var því ekki liðinn þegar stjórnsýlsukæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.
II. Rökstuðningur
Í máli þessu liggur fyrir að við mælingu eftirlitsmanna Fiskistofu á þorski sem fiskiskipið [C] landaði sem undirmálsafla, dags. 22. ágúst 2019, var 26.65% af fjölda fiska lengri en 51 cm. Kærandi bar ekki brigður á ofangreindar mælingar og harmaði þessi ónákvæmu vinnubrögð útgerðarinnar. Þannig er ljóst að kærandi braut gegn 6. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 674/2018, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2018/2019, við skráningu undirmálsfisks, en þar segir m.a. að þorskur styttri en 50 cm (27 cm hausaður) og ýsa styttri en 45 cm (26,5 hausuð) skuli teljast að hálfu til aflamarks, enda fari afli undir þessum stærðarmökum ekki yfir 10% af viðkomandi veiðiferð.
Með vísan til jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins gerir kærandi kröfu að málinu sé lokið með þeim hætti að sá afli sem færður hafi verið til undirmáls verði skráður til aflamarks skipsins að fullu og vísar til ákvörðunar Fiskistofu, dags. 23. nóvember 2015, varðandi fiskiskipið [D]. Ráðuneytið bendir á að í því máli sem kærandi vísar til hafi einungis 4% mældra fiska verið yfir viðmiðunarmörkum en í því máli sem hér er til skoðunar voru 26,65% mældra fiska yfir viðmiðunarmörkum. Með vísan til þess er ekki fallist á þá kröfu kæranda að jafnræðisregla stjórnsýsluréttar leiði það af sér að ljúka skuli þessu máli á sama hátt enda töluverður munur á því hvort 4% eða 26,65% mældra fiska séu yfir viðmiðunarmörkum.
Í 18. gr. reglugerðarinnar er mælt fyrir um að brot gegn ákvæðum hennar varði viðurlögum skv. lögum nr. 116/2006, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í 24. gr. laga nr. 116/2006 segir að Fiskistofa skuli veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða fyrir brot á lögum eða reglum settum samkvæmt þeim, eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, segir að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í 2. mgr. 15. gr. er mælt fyrir um lengd veiðileyfissviptinga en í 3. mgr. segir að við fyrsta minniháttar brot skuli Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Þá mótmælir kærandi jafnframt því að veiðileyfissvipting fiskiskipsins [C] frá 21. desember 2017 hafi ítrekunaráhrif í þessu máli. Kærandi segir að framangreind veiðileyfissvipting hafi komið til vegna þess að bílstjóri á flutningabíl hafi ekki látið vigta með löggildum hætti á heimavigt, afla sem verið var að senda til endurvigtunar í Þorlákshöfn. Það hafi verið starfsmaður kæranda sem hafi vakið athygli á málinu, en þrátt fyrir atvik málsins hafi það samt verið metið skipstjóra til sakar og útgerðin svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni. Telur kærandi því að það geti ekki talist ítrekun á slíku broti, í skilningi 19. gr. laga nr. 57/1996, þó skipstjóri sama skips landi síðar sem undirmálsafla fiski sem ekki uppfyllir skilyrði til slíks. Þannig séu atvik í þessum tveimur málum svo eðlisólík og varði atvik sem ekki megi rekja til athafna áhafnar fiskiskipsins [C] og því geti ekki komið til álita að láta fyrra brotið hafa ítrekunaráhrif á atvik í hinu kærða máli.
Ráðuneytið fellst ekki á ofangreinda málsástæðu kæranda varðandi ítrekunaráhrif og bendir á að það sé ekki skilyrði fyrir ítrekunaráhrifum skv. 19. gr. laga nr. 57/1996, að seinna brot sé gegn sömu hátternisreglu og hið fyrra. Af þeirri ástæðu ber að taka tillit til ítrekunaráhrifa 19. gr. laga nr. 57/1996 við beitingu viðurlaga í þessu máli.
Ítrekunaráhrif
Að lokum gerir kærandi athugasemdir við niðurlag ákvörðunarinnar þar sem segir: “Ákvörðunin hefur ítrekunaráhrif í tvö ár skv. 19. gr. laga nr. 57/1996 og geta þau eftir atvikum haft áhrif á ákvörðun viðurlaga ef skip útgerðarinnar brjóta síðar gegn lögum eða reglum settum samkvæmt þeim.” Kærandi mótmælir ofangreindri túlkun Fiskistofu um að ákvörðunin hafi ítrekunaráhrif á önnur skip útgerðarinnar en og krefst þess ef ráðuneytið staðfestir veiðisleyfissviptingu fiskiskipsins [C] að tiltekið verði að ítrekunaráhrif gildi um það skip einungis en ekki önnur skip útgerðarinnar
Í úrskurði ráðuneytisins dags. 18. desember 2018, kemur fram að Fiskistofa svipti skip kæranda leyfi til veiða í atvinnuskyni þar sem stofnunin taldi að ítrekunaráhrif vegna áminningar sem veitt var fyrri útgerð skipsins fylgdi með skipi við sölu skipsins og hefði þar með ítrekunaráhrif gagnvart nýjum útgerðaraðila. Ráðuneytið hafnaði því að ítrekunaráhrif fylgdu skipi við eigendaskipti þar sem áminningu var beint að fyrri eiganda. Í úrskurði ráðuneytisins kom fram að réttaráhrif skriflegrar áminningar séu ítrekunaráhrif í tvö ár sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996. Í ítrekun felist að sami aðili gerist sekur um brot oftar en einu sinni. Þannig sé tilgangur og eðli ítrekunaráhrifa slíkur að þeim sé ætlað að hafa í för með sér varnaðaráhrif á aðila vegna fyrri viðurlaga. Ekki verði séð að þeim tilgangi yrði náð ef ítrekunaráhrif vegna skriflegrar áminningar sem veitt sé útgerð væri ætlað að fylgja skipi við eigendaskipti eða breytingu á útgerðaraðila.
15. gr. laganna hljóðar svo:
Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim.
Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.
Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.
Í 19. gr. laganna segir að áminningar, sviptingar veiðileyfa og afturkallanir vigtunarleyfa, sem ákveðnar eru 15. og 17. gr. skulu hafa ítrekunaráhrif í tvö ár.
Ítrekunaráhrifum er ætlað að hafa íþyngjandi áhrif á þann sem fyrir þeim verður þar sem þau leiða til strangari viðurlaga. Lögmætisregla stjórnsýsluréttar leiðir af sér að stjórnvald skuli ekki taka íþyngjandi ákvörðun nema hafa til þess heimild í lögum. Það kemur hvorki fram í 15. gr. né 19. gr. laga nr. 57/1996 að skrifleg áminning sem beint er til útgerðar fylgi skipi við eigendaskipti og í ljósi þeirra íþyngjandi áhrifa sem ítrekunaráhrif hafa telur ráðuneytið ekki lagastoð fyrir því að láta ítrekunaráhrif sem leiða af áminningu sem beint er til útgerðar fylgja með við sölu skips.
Ráðuneytið getur ekki fallist túlkun Fiskistofu á 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 að áminning sem veitt er útgerð vegna brots skips í eigu útgerðarinnar hafi ítrekunaráhrif gagnvart öllum skipum í eigu útgerðarinnar. Í 1. mgr. 15. gr. segir að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga. Í 2. mgr. er mælt fyrir um lengd sviptingar og telur ráðuneytið ekki hægt að leggja annan skilning í ákvæðið eigi við um lengd sviptingar skipsins sem 1. mgr. tekur til. Í 3. mgr. kemur fram að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Ráðuneytið telur einnig að 3. mgr. taki til skipsins sem 1. mgr. á við. Þannig er það fyrsta minni háttar brot skipsins sem leiðir til skriflegrar áminningar sem veitt er útgerð en ekki fyrsta minni háttar brot útgerðar. Ráðuneytið getur því ekki fallist á að skrifleg áminning sem veitt er útgerð hafi ítrekunaráhrif gagnvart öllum skipum í flota útgerðarinnar.
Ráðuneytið telur að hin breytta stjórnsýsluframkvæmd sem boðuð var í kjölfar úrskurðar ANR frá 18. desember 2018 byggi á röngum skilningi framangreinds úrskurðar. Í úrskurðinum er byggt á því að ítrekunaráhrif samkvæmt 19. gr. skuli ekki beitt gagnvart skipi hafi eigendaskipti átt sér stað eftir að áminning hafi verið veitt fyrri eigendum. Þannig taldi ráðuneytið að túlkun Fiskistofu um að áminning skv. 3. mgr. 15. gr. væri þess eðlis að hún fylgdi ávallt skipi ætti ekki við í tilvikum þar sem eigendaskipti hefðu farið fram á skipinu enda áminningu beint til útgerðar. Úrskurðurinn hafði því í för með sér breytta stjórnsýsluframkvæmd varðandi beitingu ítrekunaráhrifa þegar eigendaskipti hafi átt sér stað. Ráðuneytið taldi fyrri framkvæmd íþyngjandi í tilvikum tengdum eigendaskiptum þar sem nýr eigandi hafi ekki gerst sekur um það brot sem áminning hafi verið veitt fyrir og ekki vera lagastoð fyrir slíkri framkvæmd. Ofangreind túlkun Fiskistofu á framangreindum úrskurði byggir þannig á því að breyta skuli stjórnsýsluframkvæmd varðandi ákvörðun viðurlaga við ítrekuð brot í öllum tilvikum en ekki einungis í þeim tilvikum sem vörðuðu eigendaskipti en slík túlkun verður að teljast mjög íþyngjandi og með vísan til framangreindrar túlkunar ráðuneytisins á 15. gr. laga nr. 57/1996 fær ráðuneytið ekki séð að slík framkvæmd hafi lagastoð.
Með vísan til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta skuli þann hluta ákvörðunar Fiskistofu, dags. 25. október 2019, sem lýtur að sviptingu fiskiskipsins [C] um leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Þar sem réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar var frestað meðan kærumálið væri til meðferðar í ráðuneytinu, eða fram til 1. maí 2020 skal veiðileyfissvipting gilda frá 1. maí 2020. Hvað ítrekunaráhrif ákvörðunarinnar, skv. 19. gr. laga nr. 57/1996 varðar þá skulu þau einungis gilda um fiskiskipið [C] en ekki önnur skip útgerðarinnar.
Úrskurður
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 25. október 2019, um að svipta fiskiskipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 er staðfest þannig að veiðileyfissviptingin gildir frá 1. maí 2020. Ítrekunaráhrif ákvörðunarinnar skv. 19. gr. laga nr. 57/1996 skulu einungis gilda um fiskiskipið[C]) en ekki önnur skip útgerðarinnar.