KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 20. nóvember 2024 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 1151/2024

í stjórnsýslumáli nr. KNU24050183

Kæra [...]

á ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum

I.          Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 29. maí 2024 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Georgíu (hér eftir kærandi), ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 23. maí 2024, um frávísun frá Íslandi.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og barst kæran fyrir lok kærufrests.

Lagagrundvöllur

Í máli þessu koma einkum til skoðunar ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016 ásamt síðari breytingum, reglugerð um útlendinga nr. 540/2017 ásamt síðari breytingum, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæði laga um landamæri nr. 136/2022, reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017, reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins 2016/399 um för yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar), stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, sbr. lög nr. 33/1944, mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, auk annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

II.         Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi kom til Íslands með flugi frá Mílanó, Ítalíu, 23. maí 2024. Með ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 23. maí 2024, var kæranda vísað frá landinu.

Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að kæranda hafi verið frávísað frá Íslandi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Ákvörðuninni fylgdu þær viðbótarathugasemdir að ekki hafi verið unnt að staðfesta hótelbókun kæranda auk þess sem tilgangur dvalar væri óljós.

Í athugasemdum lögreglu, dags. 24. júní 2024, kemur fram að kærandi hafi virst ósannfærandi í samskiptum við lögregluna á Keflavíkurflugvelli. Fram kemur að kærandi hafi greint lögreglu frá gististað sínum en þegar lögregla hafi haft samband við umræddan gististað hafi komið í ljós að kærandi væri ekki skráður fyrir bókun á umræddu tímabili. Því mat lögregla sem svo að kærandi hafi sagt lögreglu ósatt um gistingu. Aðspurður um tilgang dvalar vísaði kærandi til vinar síns hér á landi sem hann hygðist verja tíma með og m.a. skoða jökla og fossa. Lögregla hafi þó fundið að því að kærandi gæti ekki nefnt einstaka jökla eða fossa sem hann hugðist skoða. Að öllu framangreindu virtu hafi lögregla tekið ákvörðunum frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kærði ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum til kærunefndar útlendingamála 29. maí 2024. Í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga um útlendinga og 1. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga var kæranda skipaður talsmaður með bréfi Útlendingastofnunar, dags. 2. júlí 2024. Greinargerð og frekari fylgigögn voru lögð fram hjá kærunefnd 12. júní 2024.

III.       Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er greint frá því að hann hafi komið til landsins 23. maí 2024 í þeim tilgangi að dvelja hér í nokkra daga. Við afskipti lögreglu hafi hann greint frá því að hann væri ferðamaður og hefði lagt fram gögn til staðfestingar á flugi fyrir brottför og gistiplássi. Þrátt fyrir framangreint hafi kæranda verið frávísað, með vísan til c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, með þeim rökstuðningi að ekki hafi verið unnt að staðfesta gistibókun hans, auk þess sem tilgangur dvalar væri óljós. Kærandi kveðst hafa andmælt þessari skýringu þegar lögregla tók ákvörðun sína og kveðst þvert á móti hafa sýnt fram á tilgang með komu sinni til landsins. Þá vísar kærandi sérstaklega til fylgigagna í samræmi við viðeigandi ákvæði reglugerðar um för yfir landamæri á borð við gistibókun og farmiða úr landi að nýju.

Kærandi byggir málatilbúnað sinn á verulegum málsmeðferðarannmörkum. Í fyrsta lagi telur kærandi lögreglu ekki hafa fylgt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Vísar kærandi til þess að lögregla hafi ekki tilgreint í ákvörðun hvaða gögn eða skjöl hafi skort við mat á því hvort kærandi uppfyllti skilyrði fyrir inngöngu í landið. Þar að auki tilgreinir kærandi að lögregla hafi ákveðið að líta fram hjá framlögðum gögnum um flug og gistingu, og ekki tekið tillit til andmæla sem kærandi reyndi að koma á framfæri. Í öðru lagi vísar kærandi til þess að ákvörðun lögreglu hafi ekki verið rökstudd og standist ekki áskilnað 22. gr. stjórnsýslulaga, enda var kæranda með engu móti kleift að gera sér grein fyrir þeim forsendum sem lagðar voru til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Þá vísar kærandi til þess að lögregla hafi brugðist leiðbeiningaskyldu sinni með því að bjóða kæranda ekki að skýra nánar frá tilgangi komu sinnar eða leggja fram frekari gögn. Þar að auki ber kærandi fyrir sig að brotið sé gegn 11. gr. stjórnsýslulaga, og vísar til annarra einstaklinga sem hafi skýrt frá sambærilegum tilgangi fyrir komu til landsins og lagt fram sambærileg gögn og fengið inngöngu án vandkvæða. Loks vísar kærandi til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og telur lögreglu hafa gengið lengra en ástæða var til við ákvarðanatöku sína.

Meðal fylgigagna sem lögð voru fram á kærustigi voru staðfesting á bókuðu brottfararflugi og staðfesting á bókaðri hótelgistingu. Með tölvubréfi, dags. 30. október 2024, óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá [...], hvar kærandi kvaðst hafa bókað sér gistingu. Fram kom í svörum gististaðarins, dags. 30. nóvember 2024, að kærandi hafi átt tvær bókanir, aðra frá 22. til 23. maí og hina frá 23. til 27. maí. Samkvæmt bókunarstaðfestingu sem kærandi lagði fram hjá kærunefnd hafði hann bókað gistingu sína á vefsvæði þriðja aðila, og hafi bókanirnar þess vegna ekki verið tengdar saman í bókunarkerfi gististaðarins.

IV.       Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Kærandi er ríkisborgari Georgíu og þarf ekki vegabréfsáritun til landgöngu, sé hann handhafi vegabréfs með lífkennum, sbr. viðauka 9 við reglugerð um vegabréfsáritanir nr. 795/2022, og má dvelja hér á landi í 90 daga á hverju 180 daga tímabili.

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum um frávísun kæranda, dags. 23. maí 2024, byggir á c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. reglugerð um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Í c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga kemur fram að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi við komu til landsins eða allt að sjö sólarhringum frá komu þegar hann hefur ekki tilskilið leyfi til dvalar eða vinnu eða getur ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn er upp fyrir dvölinni. Í greinargerð með frumvarpi því sem varð að gildandi lögum um útlendinga segir m.a. að ákvæði c-liðar mæli fyrir um að heimilt sé að vísa útlendingi frá landi ef hann geti ekki leitt líkur að þeim tilgangi sem gefinn sé upp fyrir dvölinni. Sé ákvæðið efnislega samhljóða c-lið 1. mgr. 5. gr. reglugerðar (EB) nr. 562/2006 um för fólks yfir landamæri (Schengen-landamærareglurnar). Þá er í greinargerðinni vísað til 5. gr. reglugerðar um för yfir landamæri nr. 866/2017.

Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. a. laga um útlendinga tekur lögreglustjóri ákvörðun um frávísun við komu til landsins. Útlendingastofnun tekur ákvörðun um frávísun eftir komu til landsins og aðrar ákvarðanir samkvæmt XII. kafla laganna. 

Með reglugerð nr. 866/2017 um för yfir landamæri voru innleidd ákvæði reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 2016/399 um setningu sambandsreglna um för fólks yfir landamæri (e. Schengen Borders Code) og tók reglugerðin við af áðurnefndri reglugerð nr. 562/2006. Í 5. gr. reglugerðar nr. 866/2017 er mælt fyrir um skilyrði fyrir komu útlendinga til landsins sem hvorki eru EES- né EFTA borgarar. Kemur þar fram að útlendingur sem hvorki er EES- né EFTA-borgari, sem hyggst dvelja á Schengen-svæðinu, þ.m.t. Íslandi, í allt að 90 daga á 180 daga tímabili verði, auk þeirra skilyrða sem koma fram í 106. gr. laga um útlendinga, að uppfylla þau skilyrði sem fram koma í a-e-liðum ákvæðisins. Eru skilyrðin eftirfarandi: Að framvísa gildum, lögmætum og ófölsuðum ferðaskilríkjum eða öðru kennivottorði sem heimilar honum för yfir landamæri, sbr. viðauka 3. Ferðaskilríki skal vera gefið út á sl. 10 árum til þess að það teljist gilt og gildistími ferðaskilríkis vera í a.m.k. þrjá mánuði umfram brottfarardag, sbr. a-lið. Hafa gilda vegabréfsáritun sé hann ekki undanþeginn áritunarskyldu, nema hann hafi gilt dvalarleyfi eða gilda vegabréfsáritun til langs tíma, sbr. viðeigandi viðauka í reglugerð um vegabréfsáritanir, sbr. b-lið. Má ekki vera skráður í Schengen-upplýsingakerfið í þeim tilgangi að meina honum komu til landsins, sbr. c-lið. Má ekki vera talinn ógna þjóðaröryggi, allsherjarreglu, almannaheilsu eða alþjóðasamskiptum ríkisins eða annars Schengen-ríkis, sbr. d-lið. Loks þarf viðkomandi að geta fært rök fyrir tilgangi og skilyrðum fyrirhugaðrar dvalar, og hafa nægt fé sér til framfærslu, á meðan dvöl stendur og vegna ferðar til upprunalands eða gegnumferðar til þriðja lands, eða vera í aðstöðu til að útvega sér slíkt fé á lögmætan hátt, sbr. e-lið.

Til sönnunar á að framangreindum skilyrðum 5. gr. reglugerðarinnar fyrir komu sé fullnægt sé landamæraverði m.a. heimilt að krefja útlending samkvæmt 1. mgr. um eftirfarandi gögn vegna ferðalaga af persónulegum ástæðum: Gögn sem sýna fram á tryggt húsnæði, t.d. boðsbréf frá gestgjafa eða önnur gögn sem sýna fram á hvar viðkomandi hyggst búa, gögn sem staðfesta ferðaáætlun, staðfesting bókunar á skipulagðri ferð eða önnur gögn sem varpa ljósi á fyrirhugaða ferðaáætlun og gögn varðandi heimferð, s.s. farmiða.

Samkvæmt gögnum málsins greindi kærandi lögreglu frá því að ætla að dvelja hér á landi í fimm daga frá 23. til 27. maí 2024. Kærandi bar fyrir sig að eiga bókaðan farmiða úr landi að nýju sem lögregla hafi fengið staðfest af þjónustuaðila flugfélagsins á Keflavíkurflugvelli. Enn fremur bar kærandi fyrir sig að hafa átt bókaða gistingu á [...] frá 22. til 27. maí 2024 en þegar lögregla setti sig í samband við gististaðinn hafi komið fram að kærandi hafi ekki átt bókaða gistingu á umræddu tímabili. Kærandi hefur lagt fram afrit af bókun sinni til kærunefndar sem staðfest hefur verið af umræddum gististað. Kærandi tjáði lögreglu að hann hygðist verja tíma sínum hér á landi með vini sínum. Samkvæmt frumskýrslu lögreglu, dags. 4. júní 2024, sem undirrituð er 20. júní 2024, ræddi lögregla við umræddan vin í komusal Keflavíkurflugvallar og framvísaði hann íslensku dvalarleyfi gagnvart lögreglu. Í skýrslu lögreglu kemur m.a. fram að kærandi hafi ætlað sér að skoða Reykjavík, fossa og jökla á Íslandi en þegar hann hafi verið spurður nánar hafi hann ekki getað greint frá einstökum stöðum en þess í stað vísað til vinar síns, sem búsettur væri hér á landi, og ætlaði að aðstoða kæranda við að skoða sig um.

Fyrir liggur að upplýsingar sem lögregla aflaði varðandi gistingu kæranda reyndust byggðar á misskilningi, og hefur nú verið staðfest að kærandi hafi átt bókaða gistingu hér á landi. Þá hefur ekkert komið fram við meðferð málsins sem útilokar þá frásögn kæranda að tilgangur ferðar hans hingað til lands hafi verið að heimsækja vin sinn, sem hafi gilt dvalarleyfi hér á landi. Að framangreindu virtu hefur kærandi leitt nægar líkur á þeim tilgangi sem hann hafi gefið upp fyrir dvöl sinni hér á landi og eru skilyrði til frávísunar, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, því ekki uppfyllt.

Að öllu framangreindu virtu er hin kærða ákvörðun um frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga felld úr gildi.

Athugasemdir við störf lögreglu

Lögreglustjórinn á Suðurnesjum tók hina kærðu ákvörðun 23. maí 2024 en hún var kærð til kærunefndar 29. maí 2024. Hin kærða ákvörðun var framkvæmd 24. maí 2024, sbr. til hliðsjónar 1. málsl. 1. mgr. 103. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd óskaði eftir afhendingu gagna málsins af hálfu lögreglustjórans á Suðurnesjum með tölvubréfi, dags. 29. maí 2024, og lét lögregla nefndinni gögn málsins í té 24. júní 2024. Gagnasending lögreglu innihélt skjal, sem nefnt var frumskýrsla, en skýrslan er dagsett 4. júní 2024 og undirrituð 20. júní 2024.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 40/2012 ber stjórnvöldum, við meðferð stjórnsýslumála, að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega eða viðkomandi fær vitneskju um með öðrum hætti ef þær hafa þýðingu fyrir úrlausn máls og er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Sama á við um helstu ákvarðanir um meðferð máls og helstu forsendur ákvarðana, enda komi þær ekki fram í öðrum gögnum málsins. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til upplýsingalaga kemur fram að skráning upplýsinga í samræmi við umrætt lagaákvæði skuli gera eins fljótt og unnt er svo skráning upplýsinganna verði bæði nákvæm og rétt. Þá er haft í huga að oft er ekki fyrirséð á þeim tíma sem upplýsingar koma fram hvort þær hafi þýðingu fyrir málið sem ætti að leiða til þess að meira sé skráð en minna, þó ekki svo langt að það standi nauðsynlegri skilvirkni stjórnsýslunnar fyrir þrifum. 

Framangreind skráningarskylda á við án tillits til þess hvort mál hefur sætt kæru til æðra stjórnvalds. Þrátt fyrir þetta verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að farist hafi fyrir að skrá formlega niður þau atvik sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og að það hafi ekki verið gert fyrr en rúmri viku eftir að ákvörðunin var tekin. Verður því ekki annað séð en að við meðferð lögreglu í máli kæranda hafi skráningarskylda 1. mgr. 27. gr. upplýsingalaga verið vanrækt, enda upplýsingarnar ekki skráðar eins fljótt og unnt var. Kærunefnd beinir því til lögreglu að gæta að framangreindu við meðferð mála um frávísun. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum er felld úr gildi.

The decision of the Police Commissioner of Suðurnes District is vacated.

Valgerður María Sigurðardóttir

Gunnar Páll Baldvinsson                                                                                             Sandra Hlíf Ocares