Skýrsla nefndar um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins komin út

Starfshópur innanríkisráðherra sem fjallað hefur um málefni útlendinga utan Evrópska efnahagssvæðisins hefur skilað tillögum sínum og eru þær settar fram í ellefu liðum. Skýrslan var kynnt á fundi í Þjóðmenningarhúsinu í dag. Halla Gunnarsdóttir, formaður nefndarinnar, kynnti helstu tillögur skýrslunnar og Ögmundur Jónasson innanríkisráðherra og Guðbjartur Hannesson velferðarráðherra fluttu ávörp.

Meðal tillagna starfshópsins er að ein heildarlög taki til dvalar- og atvinnuleyfa útlendinga, réttindi fylgi einstaklingi en ekki dvalarleyfi og að almennt gildi að rétti til dvalar fylgi réttur til atvinnu. Þá leggur hópurinn til að horfið verði frá því að refsa hælisleitendum fyrir að framvísa fölsuðum skilríkjum og að komið verði á laggirnar sjálfstæðri úrskurðarnefnd í málefnum hælisleitenda, sem hugsanlega nái til allra kærumála á grundvelli útlendingalaga. Skýrslan var kynnt á fundi með fjölmiðlum í dag.

Fram kom á fundinum að mikilvægt væri að halda áfram umræðu og vinnu með tillögurnar sem nú liggja fyrir sem snúast ekki síst um breytingar á regluverki. Sagðist innanríkisráðherra vonast til að hægt yrði að leggja fram frumvarp á hausti komanda er byggðist á þessum tillögum og að Alþingi gæti afgreitt það á næsta þingi.

Stefna mótuð í málefnum útlendinga

Ögmundur Jónasson innanríkisráðherra skipaði starfshópinn í júlí 2011 og var verkefni hans að fjalla um málefni útlendinga utan Fríverslunarsamtaka Evrópu (EFTA) og Evrópska efnahagssvæðisins sem leita eftir dvöl á Íslandi. Skyldi starfshópurinn móta heildstæða stefnu íslenskra stjórnvalda í málefnum útlendinga og hafa að leiðarljósi að tryggja mannúðlega meðferð stjórnvalda á því sviði. Var hópnum meðal annars falið að taka sérstaklega til skoðunar þann tíma sem afgreiðsla mála tekur og áhrif málsmeðferðartímans á umsækjendur um hæli og dvalarleyfi.

Í nefndina voru skipuð Halla Gunnarsdóttir, aðstoðarmaður innanríkisráðherra sem jafnframt var formaður nefndarinnar, Haukur Ólafsson, deildarstjóri mannréttinda og jafnréttis á skrifstofu alþjóða- og öryggissviðs utanríkisráðuneytisins, Ingvar Sverrisson, sjálfstætt starfandi ráðgjafi, Linda Rós Alfreðsdóttir, sérfræðingur á skrifstofu velferðarþjónustu velferðarráðuneytisins, María Rún Bjarnadóttir, lögfræðingur á skrifstofu mannréttinda og sveitarstjórnarmála hjá innanríkisráðuneytinu og Rósa Dögg Flosadóttir, lögfræðingur á skrifstofu mannréttinda og sveitarfélaga hjá innanríkisráðuneytinu.

Starfsmaður nefndarinnar var Elín Rósa Finnbogadóttir, fulltrúi á skrifstofu stefnumótunar og þróunar hjá innanríkisráðuneytinu. Frá 29. ágúst 2011 starfaði með nefndinni Hrefna Dögg Gunnarsdóttir, meistaranemi við lagadeild Háskóla Íslands. Tók hún síðar sæti Rósu Daggar Flosadóttur í nefndinni ásamt því að sinna rannsóknum fyrir nefndina. Frá og með 30. janúar 2012 tók Davíð Logi Sigurðsson, sérfræðingur á alþjóða- og öryggissviði utanríkisráðuneytisins, sæti Hauks Ólafssonar í nefndinni.

Leitað til fjölmargra aðila

Nefndin ákvað á fyrsta fundi sínum að leita til fjölmargra aðila sem hafa reynslu af löggjöf um aðgengi útlendinga að Íslandi og fékk fulltrúa þeirra á fund sinn. Þá sat nefndin ásamt innanríkisráðherra fund með hælisleitendum, með félagsþjónustu Reykjanesbæjar og fleiri aðilum og kynnti sér einnig stefnu stjórnvalda í nágrannalöndum í málefnum útlendinga, nýlegar lagabreytingar og reynslu Dana, Norðmanna og Svía í málefnum útlendinga utan EES.

Í skýrslu nefndarinnar er fjallað um markmið stefnumótunar, regluverk um aðgengi útlendinga utan EES og vegabréfsáritanir en megin kafli hennar fjallar um dvalar- og atvinnuleyfi, svo sem framkvæmd laga, grunnskilyrði, umsóknarferil, málshraða og fleiri atriði.

Síðasti hluti skýrslunnar eru tillögur Höllu Gunnarsdóttur, fulltrúa innanríkisráðherra, og Ingvars Sverrissonar, fulltrúa velferðarráðherra, um stefnu stjórnvalda um aðgengi útlendinga utan EES að Íslandi.

Ræða Höllu Gunnarsdóttur við kynningu skýrslunnar

Samantekt á tillögum nefndar

1) Ein heildarlög um dvalar- og atvinnuleyfi útlendinga byggð á sjónarmiði um mannúð

Sett verði ein heildarlög um útlendinga þar sem skýrt komi fram að tilgangur þeirra skuli vera mannúð og réttaröryggi útlendinga á Íslandi. Lögin taki til dvalar- og atvinnuleyfa og séu einföld yfirlestrar og í uppsetningu svo auðvelt sé að skilja skilyrði leyfa og réttindi sem þeim fylgja. Til að ná því markmiði skulu lögin m.a. innihalda orðskýringar.

2) Framkvæmd nýrra heildarlaga um útlendinga verði á ábyrgð innanríkisráðuneytis

Með nýrri löggjöf verði kveðið á um skýra verkaskiptinu milli ráðuneyta og undirstofnana um framkvæmd laganna. Innanríkisráðuneytið ber ábyrgð á heildarlögum um aðgengi að landinu en bindandi aðkoma Vinnumálastofnunar vegna dvalarleyfa sem byggja á atvinnuþátttöku verður tryggð. Hlutverk Vinnumálastofnunar verði mótað eftir tillögu Vinnumálastofnunar og Útlendingastofnunar í samráði við velferðarráðuneytið og innanríkisráðuneytið. Velferðarráðuneytið ber ábyrgð á málefnum innflytjenda á Íslandi. Til að tryggja að samhliða sé fjallað um aðgengi og samfélagslega aðlögun skal með lögum komið á fót samráðsnefnd undir forystu velferðarráðuneytis, með aðkomu innanríkisráðuneytis og mennta- og menningarmálaráðuneytis, sem skal starfa í nánu samráði við stofnanir og frjáls félagasamtök sem koma að málaflokknum. Hlutverk samráðsnefndarinnar verði að fjalla heildstætt um aðgengi og aðlögun útlendinga og vera ráðherrum og ríkisstjórn ráðgefandi. Við stefnumótun skulu mannúðarsjónarmið ávallt höfð að leiðarljósi og að auki tekið mið af íslensku samfélagi, velferðarþjónustu og vinnumarkaði.

3) Skilyrði dvalarleyfis

Horfið verði frá þeirri framkvæmd að kalla eftir sakavottorði vegna allra umsókna um dvalarleyfi. Útlendingastofnun verði játað svigrúm til að meta hvenær kalla skuli eftir sakavottorði og að meginreglu verði litið til þess hvort um er að ræða leyfi til skammtímadvalar eða leyfi sem þarf að afgreiða með skjótum hætti. Fræðsla um réttindi og skyldur útlendinga, s.s. réttindi launafólks, kvenna og almenn fræðsla um málefni útlendinga verði hluti af umsóknarferli um dvalarleyfi. Nánari eftirgrennslan verði með skilyrðum sem aðrir en útlendingar, s.s. móttökufjölskyldur vistráðinna, skulu uppfylla.

4) Dvalarleyfisflokkar

Dvalarleyfisflokkar verða sem hér segir: Dvalarleyfi á grundvelli atvinnuþátttöku, dvalarleyfi fyrir íþróttafólk, dvalarleyfi vegna árstíðabundinna eða verkefnabundinna starfa, dvalarleyfi fyrir vistráðna, dvalarleyfi fyrir sjálfboðaliða, dvalarleyfi vegna menntunar, dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar, dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla, dvalarleyfi án atvinnuþátttöku, dvalarleyfi af mannúðarástæðum, dvalarleyfi fyrir fórnarlömb mansals, dvalarleyfi sem flóttamaður, bráðabirgðadvalarleyfi, búsetuleyfi.

5) Réttindasöfnun útlendinga

Réttindasöfnun verði jöfnuð meðal dvalarleyfisflokka. Sé dvalarleyfi veitt fylgir því sjálfkrafa réttur til að stunda atvinnu nema í undantekningartilvikum skammtímadvalarleyfa. Menntunarstig verður ekki ráðandi þáttur varðandi réttindasöfnun og þar með talið fjölskyldusameiningu. Réttindi fylgja einstaklingnum en ekki dvalarleyfi.

6) Fjölskyldusameining

Hugtakið aðstandandi verði rýmkað og fært til samræmis við reglur sem gilda um fjölskyldusameiningar EES borgara. Að meginstefnu til njóti þeir sem eru á dvalarleyfi til langtímadvalar heimildar til að fá til sín fjölskyldu sína. Undantekningar frá þessu eru bundnar skammtímadvalarleyfum, s.s. á grundvelli vistráðningar, sjálfboðastarfa, árstíðabundinna/verkefnabundinna starfa og dvalarleyfis án atvinnuleyfis.

7) Koma hælisleitenda og flóttamanna til landsins

Lögfest verði ákvæði í samræmi við 31. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna sem kveður á um bann við refsingum vegna ólöglegrar komu. Lögreglu verði veittar heimildir til að takmarka ferðir hælisleitenda á meðan þeir eru auðkenndir en ávallt verði beitt vægustu úrræðum sem völ er á. Sérstakt tillit skuli tekið til berskjaldaðra hópa.

8) Málsmeðferð hælismála

Lögregla sinni grunnupplýsingavinnu en fyrsta hælisviðtal fari fram hjá Útlendingastofnun. Lögfest verði ákvæði um réttaraðstoð á fyrsta stjórnsýslustigi og sérstakt tillit tekið til nauðsynlegrar túlkaþjónustu vegna samskipta talsmanna og hælisleitenda. Málsmeðferð fyrir lægra og æðra settu stjórnvaldi taki að jafnaði ekki lengri tíma en sex mánuði samanlagt. Hælisleitanda skal tryggður aðgangur að upplýsingum um stöðu máls síns. Endurskoða skal reglulega hvort ástæða er til að breyta verklagi stjórnvalda um birtingu úrskurða í hælismálum, þ.m.t. úrskurða um frestun réttaráhrifa meðan mál er til meðferðar fyrir dómstólum. Innanríkisráðuneytið hugi vel að mati á málsástæðum hælisleitanda sem óskar frestunar réttaráhrifa. Ógildi dómstóll stjórnvaldsákvörðun verði leitast við að tryggja ferðir hælisleitanda til Íslands að nýju. Þá er lagt til að tekið verði upp samstarf við International Organization for Migration (IOM) um aðstoð vegna heimferða.

9) Hælisleitendur á barnsaldri

Sérstakri málsmeðferð vegna hælisleitenda á barnsaldri verði komið á fót og verklagsreglur birtar. Tekið skal sérstakt tillit til fylgdarlausra barna. Aðstoð, þjónusta og búsetuúrræði skulu jafnframt vera í samræmi við aldur barns og sérstök áhersla verði lögð á að leitarþjónusta standi fylgdarlausum börnum til boða.

10) Aðstoð og þjónusta við hælisleitendur og flóttamenn

Aðstoð og þjónusta við hælisleitendur stuðli að virkni þeirra, s.s. með náms- og atvinnumöguleikum. Val skuli vera til staðar um búsetuúrræði án þess að búseta hælisleitanda komi niður á þjónustuúrræðum. Tryggja skal að hælisleitendur geti nýtt sér almenningssamgöngur. Þjónusta við hælisleitendur sem fá viðurkennda stöðu sem flóttamenn verði færð til samræmis við þá þjónustu sem veitt er flóttamannahópum, eftir því sem kostur er.

11) Sjálfstæð úrskurðarnefnd

Sett verði á fót sjálfstæð úrskurðarnefnd, a.m.k. í hælismálum. Tekin verði afstaða til þess hvort úrskurðarnefnd skuli ná til allra mála á grundvelli útlendingalaga, þ.m.t. dvalarleyfa og vegabréfsáritana. Í hælismálum verði synjanir á lægra stjórnsýslustigi sendar úrskurðarnefnd sjálfkrafa og málsmeðferð skal vera munnleg. Lagt er til að í málefnum hælisleitenda tilnefni Dómarafélag Íslands formann nefndar. Mannréttindaskrifstofa Íslands og Alþingi tilnefni meðstjórnendur. Nefndarmenn skulu hafa haldgóða þekkingu og reynslu á flóttamannarétti.