Úrskurður nr. 275/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 30. ágúst 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 275/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16030032

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 15. mars 2016 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. mars 2016, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðunin verði ógilt vegna brots á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 3. desember 2015. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 29. janúar 2016 ásamt talsmanni sínum. Þann 10. mars 2016 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka umsókn kæranda um hæli ekki til efnismeðferðar hér á landi. Kærandi kærði þá ákvörðun við birtingu þann 15. mars 2016. Kærandi óskaði eftir frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til meðferðar. Með bréfi kærunefndar, dags. 15. mars 2016, var fallist á beiðni um frestun réttaráhrifa. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 3. apríl 2016. Þann 5. júlí sl. kom kærandi fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Viðbótargögn bárust frá kæranda þann 8. júlí 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar var tekið fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að hann hafi orðið fyrir ofbeldi af hálfu frænda sinna í […]. Þá hafi hann einnig orðið fyrir ofbeldi í […]þegar hann dvaldi þar og sömuleiðis í Grikklandi. Mat Útlendingastofnun það svo að ekki verði litið svo á að ofbeldið sem hann hafi orðið fyrir jafnist á við pyndingar eða annað sem leitt geti til þess að hann teljist í sérstakri stöðu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að í 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga segi að flóttamaður

skv. 44. gr., sem er hér á landi eða kemur hér að landi, eigi samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli. Þá segi í b-lið 1. mgr. 46. gr. a að með fyrirvara um ákvæði 45. gr. geti stjórnvöld synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 46. gr. ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns. Í málinu liggi fyrir að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd í Grikklandi og hann sé með gilt dvalarleyfi þar í landi. Þurfi þá að líta til þess hvort ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga komi í veg fyrir að kærandi verði sendur aftur til Grikklands.

Óumdeilt sé því að kæranda hafi verið veitt viðbótarvernd í Grikklandi og þar með leyfi til að stunda þar atvinnu. Kærandi hafi því sömu lagalegu réttindi og grískir ríkisborgarar til þess að verða sér úti um atvinnu og afla sér framfæris. Þeir sem hafi fengið viðbótarvernd hafi einnig sömu lagalegu réttindi og grískir ríkisborgarar hvað varðar aðgang að menntun, heilbrigðisþjónustu og félagslegri þjónustu. Það skuli þó tekið fram að mikið atvinnuleysi ríki á Grikklandi um þessar mundir og ástand efnahagsmála sé slæmt. Í skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna frá 2014 komi fram að mikill skortur sé á aðlögunar- og stuðningsúrræðum fyrir fólk sem þegar hafi hlotið alþjóðlega vernd. Þar komi einnig fram að ekkert félagslegt húsnæðiskerfi sé til staðar og að dæmi séu um að innfæddir njóti forgangs í gistiskýlum fyrir heimilislausa.

Útlendingastofnun benti á að samkvæmt ítrekaðri dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu þurfi slæm meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu að ná tilteknu lágmarksalvarleikastigi til að falla undir gildissvið ákvæðisins. Í úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 51428/10, A.M.E. gegn Hollandi frá 13. janúar 2015, hafi dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að umsækjandi um hæli í Hollandi, sem hafði hlotið viðbótarvernd á Ítalíu, hefði ekki sýnt fram á að framtíðarhorfur hans, yrði hann sendur til Ítalíu, fælu í sér raunverulega og yfirvofandi hættu á nógu alvarlegum erfiðleikum til að falla undir gildissvið 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Einnig benti Útlendingastofnun á úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013. Í úrlausn dómsins hafi komið fram að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki skyldu á aðildarríki til að sjá öllum sem dveldu innan lögsögu þeirra fyrir heimili og ekki almenna skyldu á aðildarríki til að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum.

Komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu að þrátt fyrir að gagnrýna megi fjölmarga þætti er varði aðstæður þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikkklandi, verði ekki fullyrt að aðstæður kæranda varðandi húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 45. gr. laga um útlendinga og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Það var því mat Útlendingastofnunar að staða kæranda og framtíðarhorfur á Grikklandi séu ekki með þeim hætti að fari í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Útlendingastofnun hafi einnig farið yfir skýrslur varðandi kynþáttahatur og útlendingaandúð í Grikklandi. Samkvæmt þeim hafi hatursorðræða aukist talsvert frá árinu 2009, sérstaklega með uppgangi rasískra stjórnmálaafla. Hatursorðræðan beinist fyrst og fremst gegn innflytjendum, […]. Ofbeldisverknaðir gagnvart þessum hópum hafi aukist undanfarin ár en fórnarlömb slíkra árása séu í flestum tilvikum […]. Þá hafi lögregluyfirvöld verið gagnrýnd vegna aðgerðarleysis í tengslum við hatursglæpi og hafi lögreglan jafnvel verið sökuð um að vera þátttakandi í slíkum glæpum.

Grísk yfirvöld hafi ráðist í ýmsar aðgerðir að undanförnu til að stemma stigu við vaxandi útlendingahatri. Þau hafi í auknum mæli sótt gerendur til saka vegna ofbeldis- og hatursglæpa sem

beinast gegn innflytjendum. Úrbætur hafi verið gerðar á hegningarlögum landsins með aukinni áherslu á hatursglæpi. Innan lögreglunnar hafi verið stofnuð sérstök deild sem falið sé að rannsaka hatursglæpi og embætti sérstaks saksóknara vegna hatursglæpa hafi verið komið á fót árið 2013. Þá hafi verið gripið til aðgerða til þess að sporna við lögregluofbeldi og draga lögreglumenn sem gerast uppvísir að ofbeldisglæpum til ábyrgðar. Það var því mat Útlendingastofnunar að þrátt fyrir að Grikkland liggi undir gagnrýni vegna kynþáttamisréttis þá leiði það ekki til þeirrar niðurstöðu að kærandi hafi ástæðu til þess að óttast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá verði ekki talið að kærandi sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi sama ákvæðis. Var það mat Útlendingastofnunar að kæranda standi til boða viðeigandi réttarúrræði fyrir grískum landsrétti og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, telji hann að brotið hafi verið gegn rétti hans. Þá sé ekkert sem bendi til annars en að kærandi geti leitað til lögreglu óttist hann um öryggi sitt í Grikklandi.

Kæranda var vísað frá landi á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, og var réttaráhrifum ekki frestað með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. sömu laga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í upphafi greinargerðar sinnar tekur kærandi fram að ljóst sé að kærandi njóti alþjóðlegrar verndar í Grikklandi. Hins vegar byggist krafa kæranda um að verða ekki sendur til Grikklands á því að þangað megi ekki senda hann vegna þess að sterkar vísbendingar séu um að aðbúnaður og aðstæður sem hann megi eiga von á þar í landi séu svo slæmar að það jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi bendir jafnframt á að samkvæmt 45. gr. laga um útlendinga megi ekki senda útlending til svæðis þar sem hann sé í yfirvofandi hættu á að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Kærandi tekur fram að hann sé ekki að óska alþjóðlegrar verndar gagnvart Grikklandi, enda uppfylli hann ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga þar sem Grikkland sé ekki heimaland hans.

Kærandi tekur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann mótmælt því að verða sendur aftur til Grikklands. Hann hafi búið í Grikklandi í sjö ár án húsnæðis og atvinnu. Hann hafi búið í skúr ásamt fleiri […], þar sem hvorki hafi verið rafmagn né rennandi vatn. Hann hafi einungis átt kost á því að vinna tímabundið svarta vinnu. Hann óttist mjög að verða fyrir ofbeldi í Grikklandi af hálfu […]. Þeir hafi ráðist á vini hans og reynt að elta hann uppi í þeim tilgangi að ráðast á hann.

Í greinargerð bendir kærandi á að í skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna komi fram að þrátt fyrir að handhafar alþjóðlegrar verndar hljóti formlega ákveðin réttindi, hafi efnahagskreppan og skortur á samþættingar- og aðlögunarferlum gert það að verkum að flóttafólki sé mismunað og það jafnvel útskúfað félagslega og efnahagslega. Flóttamannastofnun sé kunnugt um mál margra einstaklinga sem hlotið hafi vernd sem hafi ekki fengið neinar upplýsingar um stöðu sína eða leiðbeiningar um hvernig þeir skuli bera sig við að nýta sér þá þjónustu sem sé í boði. Þessu hlutverki sinni sjálfboðaliðar með veikum mætti. Í nýlegum lögum séu þeir sem ekki eru grískir borgarar í raun útilokaðir frá aðgangi að félagslegum réttindum þar til þeir hafi búið í landinu í töluverðan tíma.

Í skýrslunni komi jafnframt fram að engin opinber stefna sé við lýði til þess að stuðla að atvinnuþátttöku viðurkenndra flóttamanna og að aðgangur að atvinnu sæti ýmsum takmörkunum. Handhafar viðbótarverndar séu oft meðhöndlaðir sem hælisleitendur, í bága við löggjöf Evrópusambandsins, og standi frammi fyrir sömu vandamálum í tengslum við útgáfu atvinnuleyfa og hælisleitendur. Einnig sé vandamál í tengslum við viðurkenningu yfirvalda á hæfni og fagmenntun sem viðkomandi hafi aflað sér utan Grikklands. Frjáls félagasamtök og samfélög flóttamanna hafi greint frá alvarlegri stöðu

viðurkenndra flóttamanna þar sem margir þeirra séu án atvinnu og bjargráðalausir. Ekkert félagslegt húsnæði sé í boði í Grikklandi eða aðrar lausnir eða stuðningsfyrirkomulag. Einstaklingar með alþjóðlega vernd þurfi því að keppa við gríska ríkisborgara um þá takmörkuðu félagslegu þjónustu sem sé í boði. Margir með viðurkennda stöðu flóttamanns verði heimilislausir og útsettir fyrir alls kyns áhættum.

Flóttamannastofnun hafi einnig áhyggjur af kynþáttafordómum, útlendingahatri og ofbeldi og telji stofnunin að öryggi hælisleitenda og flóttafólks sé ógnað vegna þessa. Almenningsálitið í landinu hafi snúist til hins verra á undanförnum misserum og spennan sé svo mikil að stór hætta sé á mismunun og misbeitingu. Ofbeldi hafi brotist út vegna kynþáttafordóma en ljóst sé að þessi atvik séu ekki tilkynnt og þeim ekki sinnt af stjórnvöldum. Kærandi vísar jafnframt í skýrslu Evrópunefndarinnar gegn kynþáttafordómum og umburðarleysi, máli sínu til stuðnings.

Kærandi bendir á að samkvæmt handbók Flóttamannastofnunar geti hann hafa sætt meðferð sem í sjálfu sér jafngildi ekki ofsóknum, t.d. ýmiss konar mismunun, sem sé samtvinnuð öðru mótlæti. Þegar mismunandi þættir séu teknir sem ein heild við slíkar aðstæður geti þeir haft þau áhrif á hugarástand kæranda að hann geti rökstutt skynsamlega staðhæfingar sínar um ástæðuríkan ótta við ofsóknir með því að telja þær samsafn af ástæðum. Þeir sem fái lakari meðferð sökum slíkrar mismununar geti talist fórnalömb ofsókna því mismunun jafngildi ofsóknum við tilteknar aðstæður. Svo sé ef meðferð, sem í felst mismunun, hefur verulega skaðlegar afleiðingar í för með sér fyrir viðkomandi, t.d. alvarlegar takmarkanir á rétti hans til að framfleyta sér. Þó að ráðstafanir sem feli í sér mismunun séu í sjálfu sér ekki af alvarlegum toga, þá geti þær engu að síður getið af sér hæfilegan ótta við ofsóknir. Þetta eigi við ef þær leiða til þess að viðkomandi er gripinn ótta og öryggisleysi um framtíð sína. Hvort slíkar ráðstafanir sem fela í sér mismunun jafngildi ofsóknum verði að meta með tilliti til aðstæðna hverju sinni, t.d. með tilliti til þess að viðkomandi hefur upplifað fjölda atvika sem fela í sér mismunun, þannig að um samsafn af ástæðum sé að ræða. Þá geti mismunun á grundvelli kynþáttar einnig jafngilt ofsóknum í skilningi flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Þetta sé tilfellið ef kynþáttamisréttið brýtur gegn mannlegri reisn að því marki að það brjóti gegn óafsalanlegum grundvallarmannréttindum.

Með því að senda kæranda til Grikklands sé brotið gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Að auki myndi slík ákvörðun brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Kærandi bendir á að í greinargerð kæranda til Útlendingastofnunar hafi verið færð rök fyrir því að kærandi teldist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Það hafi grundvallast á þrennu; í fyrsta lagi hafi kærandi mátt þola gegndarlaust ofbeldi frá unga aldri, […]. Í öðru lagi hafi kærandi enga menntun hlotið og hann sé ólæs og óskrifandi. Í þriðja lagi hafi kærandi verið á flótta frá barnsaldri. Í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi því verið slegið föstu að ofbeldið jafnist ekki á við pyndingar eða annað sem gæti leitt til þess að kærandi teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Telur kærandi að ekki verði ráðið af lestri ákvörðunarinnar á hverju sú niðurstaða sé byggð. Í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi kærandi greint frá því að […]. Tekur kærandi fram að fulltrúi Útlendingastofnunar hafi ekki spurt kæranda frekar út í ofbeldið. Telur kærandi að kanna beri nánar hvers konar ofbeldi kærandi hafi orðið fyrir í […]. Eins verði að taka tillit til þess að […]. Kærandi hafi aldrei fengið að ganga í skóla og hann hafi verið heimilislaus öll þau sjö ár sem hann hafi búið í Grikklandi. Óskar kærandi eftir því að kærunefnd rannsaki nánar eðli og alvarleika ofbeldisins og endurmeti niðurstöðu Útlendingastofnunar.

Kærandi byggir kæru sína einnig á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans um hæli

verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, enda séu nú uppi afar sérstakar aðstæður í Evrópu vegnar gríðarlegs fjölda hælisleitenda og flóttamanna í álfunni. Álagið á hæliskerfi Grikklands sé gríðarlegt og nú sé svo komið að grísk stjórnvöld hafi hótað að beita neitunarvaldi sínu í Evrópusambandinu ef önnur aðildarríki loka landamærum sínum og neita að taka við flóttamönnum og hælisleitendum.

Til vara gerir kærandi þá kröfu að honum verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi bendir á að í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingu á útlendingalögum, komi m.a. fram í sérstökum athugasemdum að ekki sé um tæmandi talningu að ræða í 12. gr. f laganna, þar sem veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni. Taka verði mið af svipuðum sjónarmiðum og gert sé í málum skv. VII. kafla laganna, s.s. almennum aðstæðum í því landi sem viðkomandi yrði sendur til, þar á meðal hvort grundvallarmannréttindi séu nægilega tryggð. Miðað sé við að heildarmat fari fram á öllum þáttum máls áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Þau tilvik sem falli undir 12. gr. f laga um útlendinga geti einnig náð til óvenjulegra aðstæðna á borð við náttúruhamfarir, en að jafnaði taki ákvæðið ekki til neyðar af efnahagslegum rótum, s.s. fátæktar eða húsnæðisskorts.

Kærandi vísar í umfjöllun Útlendingastofnunar um úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein og fl. gegn Hollandi og Ítalíu frá 2. apríl 2013. Auk þess vísar kærandi í úrlausn Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 40524/10, Naima Mohammed Hassan o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 27. ágúst 2013. Í framhaldi af því bendir kærandi á að það séu ekki einungis hælisleitendur sem séu sérstaklega viðkvæmur þjóðfélagshópur vegna stöðu sinnar. Einstaklingar með alþjóðlega vernd séu það einnig og engin ástæða sé til að greina þar sérstaklega á milli við mat á því hvort skilyrðum 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sé fullnægt eða ekki. Bæði hælisleitendur og einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti réttinda og beri skyldur samkvæmt löggjöf Evrópusambandsins. Öllum, sem kynnt hafi sér aðstæður hælisleitenda, einstaklinga með alþjóðlega vernd og flóttamanna í Grikklandi, sé ljóst að staða þessara einstaklinga sé afar viðkvæm. Aðstæður þeirra séu mjög erfiðar og sú aðstoð sem þeim sé tryggð með lögum sé alls ekki veitt í raun.

Mannréttindadómstóll Evrópu hafi í úrlausnum sínum komist að þeirri niðurstöðu að ítalskt dvalarleyfi veiti viðurkenndum flóttamönnum sömu réttarstöðu og ítölskum borgurum. Bendir kærandi á að sé það heimfært yfir á stöðuna í Grikklandi virðist sem einstaklingar með alþjóðlega vernd í Grikklandi njóti að mestu sömu réttinda og grískir borgarar. Kærandi bendir hins vegar á að hafa verði í huga það grundvallaratriði að þrátt fyrir að flóttamaður með viðurkennda stöðu njóti í orði kveðnu sömu réttinda og almennir borgarar viðkomandi lands þá séu flóttamenn í allt annarri og mun viðkvæmari stöðu.

Einstaklingur geti einn daginn verið heimilis- og bjargarlaus sem hælisleitandi og næsta dag verið áfram heimilis- og bjargarlaus, en með alþjóðlega vernd. Þó svo að einstaklingar með alþjóðlega vernd njóti sömu eða sambærilegra réttinda og almenningur þá sé staða þeirra sjaldnast á pari við hinn almenna borgara, öfugt við það sem Mannréttindadómstóll Evrópu virðist telja. Að gera greinarmun á því hvort um hælisleitanda eða einstakling með alþjóðlega vernd sé að ræða sé því ekki það sem mestu skipti, heldur skuli einblína á hvort viðkomandi einstaklingur sé í hættu á illri meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sáttmálinn mæli einungis fyrir um lágmarksvernd og hverju ríki sé heimilt að mæla fyrir um ríkari vernd en leiði af mannréttindasáttmálanum og dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu.

Kærandi bendir á að með hliðsjón af lögskýringargögnum varðandi 12. gr. f laga um útlendinga sé á engan hátt útilokað að ákvæðið geti átt við neyð af efnahagslegum rótum, s.s. vegna fátæktar eða

húsnæðisskorts. Með vísan til ofangreinds, og sér í lagi þess að kærandi teljist sérstaklega viðkvæmur einstaklingur, hafi kærandi því sýnt fram á ríka þörf á vernd á grundvelli mannúðarsjónarmiða vegna erfiðra almennra aðstæðna í Grikklandi og að veita beri honum vernd á grundvelli 1. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga.

Í viðbótargreinargerð kæranda kemur fram að verði hvorki fallist á aðal- né varakröfu kæranda sé gerð sú þrautavarakrafa í málinu að ákvörðun Útlendingastofnunar verði ógilt vegna brots á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Í ákvörðunarorðum hinnar kærðu ákvörðunar sé ekki minnst á niðurstöðu er varði dvalarleyfi af mannúðarástæðum. Hins vegar sé fjallað um dvalarleyfi af mannúðarástæðum í ákvörðuninni sjálfri og þar komi fram að þar sem umsókn kæranda hafi ekki verið tekin til efnislegrar umfjöllunar komi ekki til álita að kanna hvort hann fái hér dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Vísar kærandi í ákvæði 1. mgr. 46. gr. a, 8. mgr. 46. gr. og 3. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga. Þegar þau ákvæði séu skoðuð hafi Útlendingastofnun ekki haft heimild í lögum til þess að fjalla ekki um kröfu kæranda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum þó svo að stofnunin teldi ekki ástæðu til þess að taka umsókn hans um hæli til efnismeðferðar. Útlendingastofnun hafi, almennt séð, heimild í 46. gr. a til þess að synja um efnismeðferð hælisumsóknar, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, en aftur á móti sé sambærilega heimild ekki að finna í tengslum við umsóknir um dvalarleyfi af mannúðarástæðum skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Slíkar umsóknir beri því að taka til efnislegrar skoðunar þrátt fyrir að hælisumsókn sé synjað um efnislega meðferð.

Jafnframt bendir kærandi á að í athugasemdum með 3. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga komi fram að tilgangurinn með ákvæðinu sé að koma í veg fyrir að mál sem með réttu eigi undir ákvæði laganna um flóttamenn verði afgreidd á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi telur að ákvæðið feli í sér skyldu stjórnvalda til að fjalla efnislega um rétt umsækjenda til hælis áður en fjallað sé um hvort skilyrði séu til þess að veita mannúðarleyfi. Umfjöllun um rétt manna til dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé hins vegar ekki takmörkuð við svokölluð efnismeðferðarmál. Af athugasemdum í greinargerð með 3. mgr. 12. gr. f verði ekki annað ráðið en að ákvæðinu sé ætlað að tryggja umsækjendum aukin réttindi og koma í veg fyrir að veitt verði mannúðarleyfi til þeirra sem í raun séu flóttamenn sem eigi rétt á alþjóðlegri vernd. Ákvæðið verði ekki túlkað á þann hátt að þeir sem sækji hér um hæli og falli undir 46. gr. a séu útilokaðir frá því að fá mannúðarleyfi. Þvert á móti sé beinlínis gert ráð fyrir því í 2. mgr. 12. gr. f að veita megi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Einungis í þeim tilvikum þar sem ákvæði 46. gr. a eiga við kæmi til þess að einstaklingi yrði vísað til annars lands en heimaríkis. Ekki verði annað lesið úr ákvæði 2. mgr. 12. gr. f en að mannúðarleyfi verði einnig veitt til þeirra sem vísa eigi til annarra landa en heimalands, þ.e. þeirra sem falla undir 46. gr. a laga um útlendinga. Telur kærandi því að hér sé um annmarka á ákvörðun Útlendingastofnunar að ræða sem leiði til ógildingar hennar. Um sé að ræða brot á lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, enda hafi niðurstaða Útlendingastofnunar um að fjalla ekki um kröfu kæranda um dvalarleyfi af mannúðarástæðum ekki átt sér stoð í ákvæðum laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagarammi

Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, með síðari breytingum, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951 ásamt viðauka við samninginn frá 1967 og annarra alþjóðlegra

skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi haft meðferðis vegabréf útgefið af grískum yfirvöldum og grískt dvalarleyfisskírteini. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi hafi sannað hver hann sé með fullnægjandi hætti.

Ákvæði 46. gr. a og 45. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 46. gr. útlendingalaga kemur fram að flóttamaður skv. 44. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, á samkvæmt umsókn rétt á að fá hér hæli frá heimalandi sínu að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Stjórnvöld geta þó, á grundvelli a-liðar 1. mgr. 46. gr. a, og með fyrirvara um ákvæði 45. gr., synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn á grundvelli 46. gr. laganna ef umsækjanda hefur verið veitt hæli í öðru ríki.

Með sama fyrirvara geta stjórnvöld einnig synjað um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a, ef umsækjandi hefur komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið vernd í öðru ríki eða eftir að hafa dvalist í ríki eða á svæði þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum og hafði ekki ástæðu til að óttast að verða sendur aftur til heimalands síns.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð.

Við mat á 45. gr. laga um útlendinga verður m.a. að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þann 2. apríl 2013 lýsti Mannréttindadómstóll Evrópu kæru í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, ótæka á þeim grundvelli að sú meðferð sem kærandi hlaut, bæði sem hælisleitandi og einstaklingur sem hlotið hefur vernd, gæti ekki talist brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Taldi dómstóllinn að ekki sé hægt að gera þá kröfu til aðildarríkja að veita öllum flóttamönnum húsaskjól eða fjárhagslega aðstoð til þess að viðhalda ákveðnum lífsskilyrðum.

Kærunefndin hefur m.a. farið yfir eftirfarandi skýrslur um Grikkland:

* 2015 – Country Reports on Human Rights Practices – Greece (United States Department of State, 13. apríl 2016),

* UNHCR observations on the current asylum system in Greece (UNHCR, desember 2014),

* Asylum Information Database, National Country Report: Greece (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015),

* Greece as a Country of Asylum – UNHCR‘s Recommendations (UNHCR, 6. apríl 2015) og

* State of the World‘s Minorities and Indigenous Peoples 2015 – Greece (Minority Rights Group International, 2. júlí 2015).

Af framangreindum gögnum má sjá að grísk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda og flóttamanna þar í landi. Samkvæmt ofangreindum skýrslum hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna lagst gegn endursendingum hælisleitenda á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar til Grikklands síðan árið 2009. Þá hefur stofnunin fjallað um slæm áhrif efnahagshrunsins á aðstæður í landinu og möguleika viðurkenndra flóttamanna á að aðlagast grísku

samfélagi. Ljóst er að þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd í Grikklandi lifa oft á jaðri samfélagsins og eru stundum í raun félagslega útilokaðir. Hins vegar eiga þeir sem hlotið hafa alþjóðlega vernd sama rétt til félagslegrar aðstoðar og grískir ríkisborgarar. Jafnframt eru til staðar frjáls félagasamtök sem aðstoða þá sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Grikklandi við að kynna sér þau réttindi sem þeir eiga rétt á. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd til Grikklands.

Kærunefndin telur að þó svo að aðstæðum einstaklinga með alþjóðlega vernd sé mjög ábótavant í Grikklandi að þá séu þær aðstæður ekki með þeim hætti að kærandi verði í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð verði hann endursendur þangað, líkt og 1. mgr. 45. gr. útlendingalaga kveður á um. Þá felur endursending kæranda til Grikklands ekki í sér brot gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 13. gr. sama sáttmála.

Þegar metið er hvort synja skuli umsóknum um hæli um efnismeðferð á grundvelli b-liðar 1. mgr. 46. gr. a útlendingalaga skulu stjórnvöld kanna hvort skilyrði séu til þess að beita undanþáguheimildinni í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Af ákvörðun Útlendingastofnunar er hins vegar ekki ljóst að stofnunin hafi litið til ofangreindrar undanþáguheimildar. Ljóst er að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Þar sem ekki verður ráðið af ákvörðun Útlendingastofnunar að stofnunin hafi skoðað hvort ákvæði 2. mgr. 46. gr. a gæti átt við í máli kæranda verður að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi.

Athugasemdir kærunefndar

Kærunefnd gerir athugasemd við að Útlendingastofnun hafi ekki tekið til skoðunar umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Kærunefnd telur að með þessu hafi kærandi ekki fengið fulla og rétta umfjöllun á fyrsta stjórnsýslustigi um atriði sem kunna að hafa veigamikla þýðingu í máli hans. Með tilliti til málsástæðna kæranda og fyrri framkvæmdar í málum kærenda í sambærilegri stöðu, bæði hjá Útlendingastofnun og kærunefnd útlendingamála, telur kærunefnd að Útlendingastofnun hafi einnig borið að fjalla um umsókn kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga. Ljóst er, eins og áður hefur komið fram, að meginmarkmiðið með kæruheimildum er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Því er það niðurstaða kærunefndar að þessi ástæða kalli einnig á fella verði úrskurð stofnunarinnar úr gildi.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið þykir rétt að fella ákvörðun Útlendingastofunar úr gildi og leggja fyrir stofnunina að taka mál kæranda til nýrrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir stofunina að taka mál kæranda fyrir að nýju.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to re-examine the appellantˈs case.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Anna Tryggvadóttir