563/2014. Úrskurður frá 17. desember 2014

Úrskurður

Hinn 17. desember kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. A-563/2014 í máli ÚNU 14070005.

Kæra og málsatvik

Með erindi 21. júlí 2014 kærði [D] f.h. félagsins Nemendur & Trú, afgreiðslu Reykjavíkurborgar  8. sama mánaðar á beiðni félagsins um aðgang að umsögnum um reynslu af reglum um samskipti leikskóla, grunnskóla og frístundaheimila Reykjavíkurborgar við trúar- og lífsskoðunarfélög. Þann 11. ágúst kærði félagið ákvörðun 6. sama mánaðar er laut að sömu beiðni. 

Í kæru kemur fram að við endurskoðun reglna Reykjavíkurborgar um samskipti trú- og lífskoðunarfélaga við grunnskóla, leikskóla og frístundaheimili í desember 2012 hafi Reykjavíkurborg óskað eftir umsögnum um reynslu af reglunum frá því að þær voru settar í október 2011. Kærandi sé félag sem standi vörð um trúfrelsi nemenda. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi 28. maí 2014 óskað eftir gögnum í tengslum við umsagnir við endurskoðun reglnanna. Beiðnin hafi verið reist á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þann 20. júní 2014 tók Reykjavíkurborg ákvörðun um að afhenda kæranda afrit af hluta þeirra gagna er beiðnin laut að. Þar kom fram að þar sem upplýsingar um trúarbrögð teldust til viðkvæmra persónuupplýsinga yrði að óskað þess að þeir einstaklingar er veittu umsagnir upplýstu hvort umsagnir hvers og eins þeirra skyldu njóta verndar samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þegar umsagnirnar lægju fyrir myndi kæranda vera gerð grein fyrir niðurstöðunni. 

Með ákvörðun 8. júlí 2014 var kæranda veittur aðgangur að umsögnum þriggja einstaklinga sem það höfðu samþykkt. Á hinn bóginn var kæranda synjað um aðgang að umsögnum fjögurra einstaklinga sem vildu að umsagnir þeirra nytu trúnaðar. Kærði kærandi ákvörðunina til úrskurðarnefndarinnar 21. júlí 2014. Í ákvörðun Reykjavíkurborgar kom fram að enn væri beðið svara frá 13 einstaklingum sem veitt höfðu umsögn. Þegar afstaða þeirra lægi fyrir yrði kæranda gerð grein fyrir niðurstöðunni. 

Þann 6. ágúst 2014 tók Reykjavíkurborg þriðju ákvörðun sína vegna beiðni kæranda. Þar kom fram að tveir einstaklingar til viðbótar hefðu tekið afstöðu til beiðni kæranda og samþykkt að honum yrðu veittur aðgangur að umsögnum þeirra. Þar sem ekki hefðu borist svör frá öðrum umsagnaraðilum var kæranda synjað um aðgang að umsögnum þeirra. Með tölvupósti tilkynnti kærandi úrskurðarnefndinni um ákvörðun Reykjavíkurborgar 6. ágúst 2014 en staðfesti síðar við úrskurðarnefndina að kæra hans tæki til einnig hennar.
 
Í kæru kemur fram sú afstaða kæranda að umsagnir um reynslu af settum reglum geti vart talist til viðkvæmra persónuupplýsinga enda hafi ekki verið beðið um trúarafstöðu í umsögnum heldur eingöngu um afstöðu til þess hvernig reglurnar hefðu reynst. Kærandi telji að Reykjavíkurborg hljóti að lúta sömu lögum og Alþingi sem birti umsagnir um breytingar á lögum um trúfélög á vef Alþingis. Slíkar umsagnir hafi ekki talist vera til viðkvæmra persónuupplýsinga sem beri að halda leyndum. Því ættu umsagnir um reglur Reykjavíkurborgar við endurskoðun reglna um samskipti trú- og lífsskoðunarfélaga við grunnskóla, leikskóla og frístundaheimili að lúta sömu lögum. Þar sem Reykjavíkurborg hafi byggt endurskoðun sína á innsendum umsögnum skjóti það skökku við að halda umsögnunum leyndum.  

Málsmeðferð

Með bréfi 22. júlí 2014 var Reykjavíkurborg gefinn kostur á að veita úrskurðarnefndinni umsögn um kæruna og koma að frekari rökstuðningi fyrir hinni kærðu ákvörðun. Þá var þess óskað að hin umbeðnu gögn yrðu afhent úrskurðarnefndinni. Reykjavíkurborg brást við erindinu með bréfi 20. ágúst 2014. Í bréfinu er rakið að kæranda hafi verið veittur aðgangur að umsögnum þrettán stofnana og félaga. Af bréfinu verður ráðið að tuttugu einstaklingar hafi veitt umsagnir sem beiðni kæranda lúti að. Níu þeirra hafi tekið afstöðu til þess hvort veita ætti kæranda aðgang að umsögnum þeirra. Kæranda hafi verið veittur aðgangur að umsögnum fimm einstaklinga sem hafi samþykkt það en synjað að aðgangi fjögurra einstaklinga sem óskuðu eftir að umsagnir þeirra lytu trúnaði. Þá hafi ellefu einstaklingar ekki svarað erindum Reykjavíkurborgar og liggi því ekki fyrir afstaða þeirra til þess hvort veita skuli kæranda aðgang að umsögnum þeirra. Kæranda var því synjað um aðgang að fimmtán umsögnum. 

Í umsögn Reykjavíkurborgar kemur fram að synjun á beiðni kæranda hafi verið reist á 1. málslið 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í hinum umbeðnu upplýsingum séu upplýsingar um trúarskoðanir umsagnaraðila sem teljist einkamálefni einstaklinga sem séu undanþegin upplýsingarétti á grundvelli upplýsingalaga. Vísar Reykjavíkurborg í þessu samhengi til athugasemda í frumvarpi til upplýsingalaga og ákvæða laga um persónuvernd nr. 77/2000. Reykjavíkurborg fallist ekki á þá fullyrðingu kæranda að umsagnir um reynslu af settum reglum geti ekki talist til viðkvæmra persónuupplýsinga vegna þess að ekki hafi verið beðið um trúarafstöðu með umsögnunum, enda beri umsagnirnar vissulega með sér vísbendingar um trúarafstöðu umsagnaraðilanna. Fyrir liggi samþykki fimm einstaklinga fyrir því að aðgangur að umsögunum þeirra sé heimilaður, en fjórir einstaklingar hafi synjað slíkum aðgangi. Þar sem ekki hafi fengist svar frá ellefu einstaklingum, þrátt fyrir ítrekun fyrirspurnar, telji Reykjavíkurborg ljóst að skilyrðum 9. gr. upplýsingalaga um ótvírætt samþykki sé ekki fullnægt hvað þá einstaklinga varðar og því óheimilt með öllu að veita aðgang að umsögnum þeirra. 

Hvað varðar samanburð kæranda á birtingu umsagna á vefsíðu Alþingis við meðferð á frumvarpi um breytingar á lögum um trúfélög, telur Reykjavíkurborg þá umfjöllun ekki eiga við, enda virðist umsagnaraðilar um það frumvarp hafa verið félög og stofnanir, en ekki einstaklingar eins og eigi við um þær umsagnir sem kæran lúti að. Með vísan til alls þessa telji Reykjavíkurborg ekki forsendur fyrir því að verða við beiðni kæranda um aðgang að þeim gögnum sem málið varði umfram þann aðgang sem þegar hafi verði veittur.   

Með bréfi 25. ágúst 2014 var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna kærunnar og umsagnar Reykjavíkurborgar. Kærandi gerði athugasemdir 5. september 2014 við umsögn Reykjavíkurborgar. Þar er því mótmælt að meðferð Alþingis á umsögnum vegna frumvarps um breytingu á lögum um trúfélög sé ósambærileg endurskoðun reglna Reykjavíkurborgar er málið lúti að. Bendir kærandi á að rúmur fjórðungur umsagna um breytingar á lögum um trúfélög sem birtar voru á heimasíðu Alþingis vegna umrædds frumvarps hafi verið frá einstaklingum. Því sé ljóst að samanburður á aðgengi almennings að umsögnum um breytingar á lögum um trúfélög og að umsögnum um reglur Reykjavíkurborgar sé fyllilega við hæfi. Reglur Alþingis varðandi aðgang almennings að innsendum erindum séu til þess gerðar að tryggja gegnsæi í starfsháttum. Á Alþingi sé réttur almennings til aðgangs að innsendum gögnum tryggður, ef ekki áður en umfjöllun hefst, þá eftir að afgreiðslu lýkur. Stjórn kæranda telji athugavert að umsagnir sem lagðar voru til grundvallar upplýstri ákvörðun Reykjavíkurborgar séu ekki hæfar til að nota sem opinber gögn ákvörðunum til stuðnings. Þar sem stjórn félagsins hafi ekki áhuga á persónuupplýsingunum sem slíkum heldur málefnalegum sjónarmiðum og rökstuðningi óski félagið eftir því til vara að fá gögnin afhent en að persónugreinanlegur hluti þeirra verði afmáður.  

Niðurstaða

Með ákvörðunum 8. júlí og 6. ágúst 2014 var kæranda synjað um aðgang að fimmtán umsögnum einstaklinga sem veittar voru vegna endurskoðunar á reglum Reykjavíkurborgar um samskipti trú- og lífsskoðunarfélaga við grunnskóla, leikskóla og frístundaheimila. Umsagnirnar hafa verið látnar úrskurðarnefndinni í té í trúnaði. Eru fjórtán þeirra í nafni eins einstaklings en ein í nafni tveggja. 

Réttur kæranda er reistur á 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 en synjun Reykjavíkurborgar á 1. málslið 9. gr. sömu laga. Samkvæmt síðarnefnda ákvæðinu er óheimilt að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Í athugasemdum við umrædd ákvæði í frumvarpi til upplýsingalaga kemur meðal annars fram að stjórnvöldum sé ætlað að vega og meta umbeðin gögn með tilliti til þess hvort upplýsingar sem þau hafa að geyma séu þess eðlis að rétt sé að undanþiggja þær aðgangi almennings. Við það mat verði að taka mið af því hvort upplýsingarnar séu samkvæmt almennum sjónarmiðum svo viðkvæmar að þær eigi ekkert erindi við allan þorra manna. Þá er meðal annars tekið fram að upplýsingar um stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð séu undanþegnar upplýsingarétti. 

Í hinum umbeðnu umsögnum var að finna upplýsingar um afstöðu umsagnaraðila til reglna Reykjavíkurborgar um samskipti trú- og lífsskoðunarfélaga við grunnskóla, leikskóla og frístundaheimila. Umsagnirnar hafa ekki aðeins að geyma upplýsingar um afstöðu umsagnaraðilanna til þess hvernig samskiptum umræddra félaga og stofnana Reykjavíkurborgar skuli háttað heldur gefa þær í öllum tilvikum til kynna hver þeirra persónulega afstaða er til einstakra trúarbragða eða trúarbragða almennt. Í ljósi framangreindra ummæla í athugasemdum við 9. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga um upplýsingar um stjórnmálaskoðanir og trúarbrögð einstaklinga teljast slíkar lífsskoðanir einkamálefni sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, enda teljast þær til viðkvæmra persónuupplýsinga í skilningi a-liðar 8. tölul. 2. gr. laga nr. 77/2000. Á hið sama við um upplýsingar sem fram koma í mörgum umsagnanna um samskipti einstakra umsagnaraðila við stofnanir Reykjavíkurborgar vegna lífsskoðana þeirra. 

Af gögnum málsins verður ráðið að Reykjavíkurborg hafi auglýst almennt eftir umsögnum vegna endurskoðunar á framangreindum reglum og allur almenningur hafi átt tækifæri á að skila slíkum umsögnum. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga skal veita aðgang að hluta gagns ef takmarkanir samkvæmt 6.-10. gr. eiga aðeins við um aðra hluta þess. Af reglunni leiðir að veita ber kæranda aðgang að hinum umbeðnu umsögnum að því marki sem unnt er án þeirra upplýsinga sem tengja umsagnirnar við tiltekna einstaklinga. Ber því að veita aðgang að umsögnunum eftir því sem nánar er vikið að í úrskurðarorði. 

Ein umsagnanna var send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012. Í tilefni af beiðni kæranda beindi Reykjavíkurborg þeirri fyrirspurn til sendanda umsagnarinnar, [A], hvort þess væri óskað að umsögnin nyti leyndar. Með tölvupósti 10. júlí 2014 brást [A] við erindinu. Þar sagði eftirfarandi: „Ég óska þess ekki að umsögn mín um reglur Reykjavíkurborgar um samskipti trúar- og lífsskoðunarfélaga við grunnskóla, leikskóla og frístundaheimili njóti verndar.“ Verður að líta svo á að sendandi umræddrar umsagnar hafi veitt samþykki fyrir sitt að umsögnin verði afhent kæranda. Var Reykjavíkurborg því ekki rétt að synja kæranda um aðgang að henni á grundvelli 9. gr. upplýsingalaga. Ber því að afhenda kæranda umrædda umsögn. 

Úrskurðarorð

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 20:12. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 23:13. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afmá hluta fyrstu setningar umsagnarinnar frá og með orðunum „Ég hef“ fram að orðunum „og fyrir hver jól“, enda gefa þau til kynna hver viðkomandi einstaklingur sé. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 5. desember 2012 klukkan 14:46. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 7. desember 2012 klukkan 09:42. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber jafnframt að afmá starfsheiti, heimilisfang, símanúmer og vefslóð sem fram koma í lok tölvupóstsins auk tilgreiningu á barnafjölda sendanda. Þá ber að afmá nafn tiltekinnar kirkju sem fram kemur í tölvupóstinum. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 23:52. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afmá nafn leikskóla sem fram kemur í upphafi tölvupóstsins. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 22:19. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afmá heimilisfang sendanda sem fram kemur í lok tölvupóstsins auk nafns tiltekins leikskóla sem fram kemur á tveimur stöðum og tiltekinnar kirkju sem fram kemur á einum stað. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 4. desember 2012 klukkan 23:31. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 23:06. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afhenda nafn fyrirtækis og símanúmer í lok tölvupóstsins. Á eftir orðunum „[þ]etta á sérstaklega við í leikskóla“ kemur nafn hverfis innan sviga sem ber að afmá.

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 5. desember 2012 klukkan 12:41. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afmá starfsheiti sendanda í lok tölvupóstsins. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 5. desember 2012 klukkan 11:48. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Þá ber að afmá starfsheiti sendanda í lok tölvupóstsins. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 29. nóvember 2012 klukkan 13:36. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Afmá ber setningu þar sem fram kemur að sendandi eigi tiltekið mörg börn í tilteknum skólum í Reykjavíkurborg. Þá skal afmá nafn tiltekinnar kirkju sem fram kemur í umsögninni. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 7. desember 2012 klukkan 14:35. Þó ber að afmá nafn og netfang sendanda á þeim stöðum þar sem þau koma fram. Afmá skal nafn leikskóla sem fram kemur í upphafi tölvupóstsins sem og aldur og kyn barns sendanda sem tilgreint er á sama stað. Þá skal afmá í þriðju efnisgrein umsagnarinnar nafn safns sem þar kemur fram. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012. Umsögnin er í raun sú sama og send var borginni 5. desember 2012 klukkan 11:48 og fjallað hefur verið um hér að framan en nafn þess umsagnaraðila er skrifað undir umsögnina auk sendandans. Afmá skal nöfn og netföng beggja umsagnaraðila þar sem þau koma fram. 

Afhenda ber kæranda umsögn sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012 klukkan 22:46. Afmá ber nöfn beggja umsagnaraðila. Þá skal afmá nöfn hverfis sem sendendur búa í auk grunnskóla og kirkju sem nefnd eru í umsögninni. 

Afhenda ber kæranda umsögn A sem send var Reykjavíkurborg í tölvupósti 6. desember 2012. 


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir          

Friðgeir Björnsson