567/2015. Úrskurður frá 21. janúar 2015
Úrskurður
Hinn 21. janúar 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 567/2015 í máli ÚNU 14030012.
Kæra
Þann 2. maí 2014 barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál kæra frá [A f.h.] Samtaka meðlagsgreiðenda. Í henni segir m.a.:
„Samtök meðlagsgreiðenda leituðu svara hjá TR af hverju 800 milljón króna munur var milli þess sem TR greiddi út í meðlögum og Innheimtustofnun (IS) greiddi til þeirra af innheimtum meðlögum auk framlag Jöfnunarsjóðs. Kemur í ljós að helmingur þessarar upphæðar verður til vegna innheimtu meðlaga af erlendum ríkisborgurum. Helmingur hins vegar verður til, skv. meðfylgjandi svörum frá TR, vegna skuldajöfnunar barnalífeyris meðlagsgreiðenda með öorku upp í meðlagsgreiðslur. Ef það er gefið að meðlagsgreiðendur með örorku eignist jafn mörg börn og aðrir reiknuðu samtökin með að 8,5-9% meðlagsgreiðenda væru öryrkjar.
Þess vegna sendum við fyrirspurn, fyrst til stjórnar TR um fjölda öryrkja sem greiða meðlög (allt er meðfylgjandi). Svo ítrekuðum við fyrirspurnina við C, og að endingu töluðum við við B, sem sér um tölfræðilega úrvinnslu fyrir stofnunina. Hann var mjög hjálpfús og tók saman tölfræði um þetta. Eins og heyrist í meðfylgjandi hljóðupptöku af símtali mínu við hann, þá segir hann mér niðurstöðunar að mestu leyti, þ.e. að 10,6% meðlagsgreiðnda séu með fulla örorku eða á endurhæfingalífeyri. Þar við bætast þeir, sem reyndar eru ekki margir, sem sæta millifærslu barnalífeyris til meðlagsþega, en slíkt vinnulag er orðið úrelt. Þannig að talan er enn hærri.
Skjalið fer til forstjóra TR. Þegar ég hringi í B til að reka á eftir upplýsingunum er mér tjáð, af honum og fjármálastjóra TR, að vafi leiki á hvort TR þurfi að veita upplýsingar sem ekki eru til reiðu, skv. upplýsingalögum. Ég benti þeim á að upplýsingarnar séu til reiðu sbr. meðfylgjandi hljóðupptöku, og ef þeir vildu beita fyrir sér þessu ákvæði upplýsingalaga, hefðu þeir átt að gera það áður en þeir tóku saman upplýsingarnar. Málið fer til forstjóra TR sem synjar beiðninni, á grundvelli þess að beiðnin sé ekki nægilega afmörkuð. Því skal hins vegar til haga haldið, séu símtöl mín við kerfisstjóra athuguð, að fullur skilningur er milli okkar hvers er umbeðið og hvers ekki. Ég vísa hér í að munnlegar beiðnir og munnleg svör eru jafngild og skrifleg.
Ég lít því svo á að TR hafi þegar svarað fyrirspurnum samtakanna að nokkru, en ekki að öllu leyti. Vilji forstjóri TR ekki láta umræddar upplýsingar af hendi, verður hann að leita heimilda til þess í upplýsingalögum, auk þess að afturkalla stjórnsýsluákvörðun sína að upplýsa samtökin um fjölda meðlagsgreiðenda sem sæta skuldajöfnun barnalífeyris. Eins og fyrr segir liggja þær upplýsingar fyrir.
Kæra okkar til úrskurðarnefndar upplýsingamála lýtur að synjun forstjórans á beiðni samtakanna um upplýsingar um fjölda meðlagsgreiðenda sem sæta skuldajöfnun barnalífeyris á móti meðlagsgreiðslum vegna örorku eða/og endurhæfingarlífeyris, á það einnig við um þá sem sæta millifærslum barnalífeyris til meðlagsþega og hvaða tagi sem er.
Óska samtökin auk þess eftir áliti úrskurðarnefndar hvort munnlegt svar kerfisstjóra TR um fjölda meðlagsgreiðenda með örorku og á endurhæfingalífeyri, sé formlegt svar TR þótt munnlegt sé.
Athugið að hægt er að hlusta á hljóðupptökur í VLC spilara.“
Sama dag barst úrskurðarnefnd um upplýsingamál viðauki við framangreinda kæru. Þar segir m.a.:
Ég vísa í fyrri póst minn þar sem ég sendi inn formlega kæru vegna synjunar og afgreiðslu forstjóra Tryggingastofnunar við ítrekuðum beiðnum mínum um að fá upplýsingar um fjölda meðlagsgreiðenda sem sæta skuldajöfnun barnalífeyris vegna örorku og endurhæfingalífeyris.
Svo vill til að ég er að læra fyrir próf í stjórnsýslurétti og er einmitt að blaða í hefti […] um upplýsingarétt. Segir þar m.a. um tilgreiningarregluna sem forstjórinn styðst við við synjun á beiðni samtakanna, eins og fylgigögn kæru segja:
„3. mgr. 15. gr. uppl. felur í sér að áður en stjórnvaldi er heimilt að vísa frá máli vegna þess að beiðnin telst of ótilgreind þá beri að veita málsaðila leiðbeiningu og gefa honum tækifæri á að afmarka beiðni sína nánar. Stjórnvaldi ber einnig að afhenda aðila máls lista yfir mál, sem ætla má að beiðni hans geti beinst að, í þeim tilgangi að hann geti tilgreint það mál þar sem hann óskar eftir gögnum sbr. A-500/2013.“
Í því máli segir "..en úrskurðarnefndin taldi beiðnina ekki hafa verið svo almenna að ekki hafi verið unnt að afgreiða hana efnislega a.m.k. að hluta til".
Okkur í samtökunum miðsbýður sérstaklega þessi framkoma forstjórans, ekki bara vegna þess að hún er bersýnilega ólögleg, heldur, að við vorum búnir að fá upplýsingarnar í símtali eins og fylgigögn sýna. Einnig skv. samtali við B, sem sagði yfirstjórn telja áhöld á hvort beiðnin samræmdist ákvæðum upplýsingalaga um hvort stjórnvaldi væri skylt að "vinna ný gögn" fyrir samtökin. Þegar við bentum á að þegar væri búið að afla gagnanna og gera skjölin, breyttu þau málflutningi sínum og beittu fyrir sér tilgreiningarreglunni, sem er bara önnur tegund af þvælu.
Allt þetta bendir til þess að stofnunin sé að reyna hvað hún getur að koma í veg fyrir að þessar upplýsingar verði gerðar opinberar. Þetta eru trakteringar sem samtökin eru því miður of vel kunnug úr stjórnsýslunni, þegar kemur að upplýsingum um fjárhagslega og félagslega hagi meðlagsgreiðenda. Er þetta til þess fallið að ala á tortryggni út í stjórnsýsluna, og skapa grunn fyrir grunsemdir að hún hafi ýmislegt að fela þegar kemur að högum meðlagsgreiðenda.“
Málsmeðferð
Kæran var send Tryggingastofnun ríkisins til athugasemda með bréfi, dags. 2. maí 2014. Umsögn barst með bréfi dags. 21. maí 2014. Í því segir m.a.:
„Þann 7. maí barst Tryggingastofnun kæra samtaka meðlagsgreiðenda sbr. bréf úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Kæran „lýtur að synjun forstjórans um beiðni samtakanna um upplýsingar um fjölda meðlagsgreiðenda sem sæta skuldajöfnun barnalífeyris á móti meðlagsgreiðslum vegna örorku eða/og endurhæfingarlífeyris og á það einnig við um þá sem sæta millifærslum barnalífeyris til meðlagsþega og hvaða tagi sem er.“
Málavextir eru þeir að kærandi hefur sent til starfsmanna Tryggingastofnunar yfir tug fyrirspurna frá því í desember sl. og nú síðast um miðjan apríl. Spurningarnar varða ýmsar fjöldatölur meðlagsgreiðenda og örorkulífeyrisþega, fjárhæðir, skuldajöfnun o.fl. Leitast hefur verið við að svara erindum kæranda eftir bestu getu. Lang flestar umræddra upplýsinga lágu ekki fyrir og ekki stóð til að vinna þær úr grunngögnum vegna starfsemi stofnunarinnar. Hér hefur því talsverð vinna verið innt af hendi sérstaklega fyrir kæranda. Fjölmargir starfsmenn hafa komið að þeirri vinnu og farið hefur verið í gagnakeyrslur á tölvukerfum með tilheyrandi kostnaði. Við meðferð gagnanna nú í apríl var ljóst að ýmsir annmarkar voru á úrvinnslu gagnanna og túlkun, álitaefnin voru þess eðlis að ekki þótti gerlegt að fara í þá vinnu. Ekki hafði áður verið unnið með umrædd gögn hjá TR og því hefði þurft að setja umtalsverða vinnu í frekari úrvinnslu þeirra og túlkun.
Þegar hér var komið sögu var það mat forstjóra að stofnunin gæti ekki leyft sér að starfsmenn eyddu meiri tíma en þegar hafði verið gert í verkefnið. Verkefni sem stofnuninni bar ekki skylda til að sinna. Því var ákveðið að ekki yrði frekari vinna lögð í að afla og vinna umrædd gögn. Þau liggja því ekki fyrir og þegar af þeirri ástæðu getur Tryggingastofnun því miður ekki orðið við beiðni úrskurðarnefndar um upplýsingamál, að fá gögnin afhent.
Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 nær skylda stjórnvalda eingöngu til þess að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum. Stjórnvöldum ber skv. því ekki að afhenda umbeðnar upplýsingar.
Meðfylgjandi eru hins vegar fjölmargir tölvupóstar milli aðila með fyrirspurnum kæranda og svörum Tryggingastofnunar.
Þess skal getið að þegar kærandi fékk þær upplýsingar að ekki yrði um frekari vinnu að ræða fyrir hann af hálfu stofnunarinnar birti hann símtal við starfsmanna á youtube til marks um að gögnin lægju fyrir. Ef grannt er hlustað kemur einmitt fram í svari starfsmannsins að það þurfi að skoða gögnin frekar áður en hægt verði að afhenda þau. Kærandi hvorki upplýsti starfsmanninn um upptökuna né fékk samþykki hans fyrir birtingunni. Slíkt er ekki eingöngu ólöglegt heldur væntanlega einnig refsivert.“
Umsögnin var send kæranda til athugasemda með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 28. maí 2014. Svar hans barst með tölvupósti, dags. 2. júní 2014. Þar segir:
„Ég bregst við vegna greinargerðar Tryggingastofnunar vegna stjórnsýslukæru sem er á ykkar borðum.
Ég vil byrja á að nefna að framganga forstjórans, er sem fyrr, ómálefnaleg í alla staði. Blandar hún saman óskyldum málum og fer rangt með staðreyndir.
Eins og ég sagði í kærunni, hafði kerfisstjóri TR safnað saman umbeðnum upplýsingum. Einu upplýsingarnar sem vafi var um laut að þeim örfáu sem sættu svokallaðri millifærslu barnalífeyris í meðlagsgreiðslur barnsmóður. Tölurnar um þá sem sættu skuldajöfnun vegna örorku og endurhæfingalífeyri lágu fyrir og óumdeildar, sbr. samtal mitt við kerfisstjórann sem er væntanlega á ykkar borðum. Þá þegar þær tölur lágu fyrir, fóru upplýsingarnar m.a. til forstjóra og fjármálastjóra. Í samtali mínu við fjármálastjóra, og kerfisstjóra, átti að synja hluta beiðnarinnar á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga um fyrirliggjandi gögn, og var þar um að ræða þeir örfáu sem sættu umræddri millifærslu. Hins vegar tjáðu þessir aðilar mér að ég myndi áreiðanlega fá hin gögnin. Ég sagði þessum aðilum að þeir gætu ekki synjað beiðninni á þessum forsendum þar sem gögnin lágu fyrir, sbr. samtal mitt við kerfisstjórann. Þá breytti forstjórinn um málflutning og synjaði beiðni um umræddar upplýsingar á grundvelli tilgreiningarreglunnar. Sem er fráleitt í ljósi samtals míns við kerfisstjórann. Þannig að yfirmenn TR hafa orðið tvísaga um ástæður synjunar, en í báðum tilfellum auðhrekjanlegar. Samkvæmt upplýsingarétti ber stjórnvaldi að láta þessar upplýsingar af hendi. Ef þeir hafa málstað til að verja um þá örfáu sem sæta millifærslu barnalífeyris, þurfa þeir engu að síður að láta af hendi þær upplýsingar sem þeir hafa undir höndum.
Um er að ræða mikilvægar upplýsingar því þær varpa ljósi á fjölda meðlagsgreiðenda sem búa við örorku. Ef tölur kerfisstjórans standast jafngildir það því að yfir 11% meðlagsgreiðenda séu með örorku eða endurhæfingarlífeyri. Slíkar tölur eru rosalegar og margfalt fleiri en gildir um aðra þjóðfélagshópa. Upplýsingarnar hafa því mikið gildi fyrir samtökin, meðlagsgreiðendur og samfélagið allt. Hins vegar eru meðlagsgreiðendur undanskildir allri hagskýrslugerð þar sem við erum ósýnilegir í kerfinu og færðir til bókar sem barnslausir einstaklingar í þjóðskrá, -sem er mannréttindabrot út af fyrir sig.
Er þetta ekki í fyrsta skipti sem forstjóri hótar undirrituðum fangelsisvist vegna baráttu samtakanna fyrir mannréttindum meðlagsgreiðenda. Stóri sannleikurinn í þessu er sá að við höfum komist að snoðir um margt misjafnt í stjórnsýslu og fjárreiðum Innheimtustofnunar. Um sumt hefur umboðsmaður Alþingis ályktað, og starfar stofnunin fyrir þá náð okkar, að við höfum ekki efnt til fjöldalögsókna á hendur Innheimtustofnun og starfsmanna hennar vegna lögbrota við innheimtur meðlaga. Sumar af þeim upplýsingum sem við höfum fengið hvað það varðar, höfum við náð í gegnum TR, enda virðir IS öll lög stjórnsýsluréttarins að vettugi í störfum sínum þ.á.m. upplýsingalög (eins og þið vitið um mál D).
Vill ég segja þau lokaorð að þegar forstjóri hótar refsingu fyrir hönd annars í skjóli stjórnsýsluvalds, er um valdsníðslu að ræða, og brottrekstrarsök. Þessi feluleikur ýmissa stofnana með upplýsingar sem eru aðgengilegar um alla aðra þjóðfélagshópa styrkir grun okkar um það að stjórnsýslan á Íslandi hefur vonda samvisku þegar kemur að skiptum hennar við meðlagsgreiðendur. Nægir þar að nefna tvírukkun meðlaga, sífelld og viðvarandi brot á málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við innheimtur meðlaga, hótanir í garð meðlagsgreiðenda og atvinnurekenda þeirra og svo lengi fram eftir götunum. Í reynd eru lögbrotin þvílík, að nær væri að stinga silkihúfunum í fangelsi.“.
Hinn 16. september 2014 sendi úrskurðarnefnd um upplýsingamál bréf til TR. Þar segir m.a.:
„Úrskurðarnefnd um upplýsingamál vísar til fyrri bréfaskipta vegna kæru frá Samtökum meðlagsgreiðenda á synjun yðar um aðgang að tölfræðigögnum, þ.e. um „fjölda meðlagsgreiðenda sem sæta skuldajöfnun barnalífeyris á móti meðlagsgreiðslum vegna örorku eða/og endurhæfingarlífeyris og [...] sæta millifærslum barnalífeyris til meðlagsþega af hvaða tagi sem er“.
Umsagnar yðar um framangreinda kæru var óskað með bréfi úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 2. maí 2014. Svar barst með bréfi, dags. 21. maí. Þar segir að umrædd gögn liggi ekki fyrir og að þegar af þeirri ástæðu geti Tryggingastofnun ekki orðið við beiðninni.
Hins vegar hefur kærandi sent nefndinni hljóðritun símtals við starfsmann stofnunarinnar og má af því ráða að viss tölfræðigögn, slík er hann biður um, séu til hjá stofnuninni. Af þeirri ástæðu er nefndinni þörf nánari svara og skýringa frá yður. Af hennar hálfu hefur, með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, því verið ákveðið að fara fram á að þér afhendið henni í trúnaði afrit af umræddum gögnum.
Jafnramt er óskað eftir því að þér rökstyðjið nánar, eftir atvikum með vísan til viðeigandi ákvæða upplýsingalaga nr. 140/2012, það sem fram hefur komið af yðar hálfu og eftir atvikum hvort um sé að ræða ófullgerð drög sem telja megi til vinnugagna í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Er þess farið á leit að svör og ofangreind gögn berist nefndinni ekki síðar en 10. október næstkomandi.“
Svar barst með bréfi TR, dags. 9. október 2014. Þar segir m.a.:
„Ítrekað er svar stofnunarinnar frá 21. maí 2014 þar sem fram kemur að gögn þau sem um er að ræða eru ófullgerð og því ekki tilbúin til afhendingar. Gögnin hafa ekki verið rýnd og leiðrétt eða sett í rétt samhengi. Þau geta því verið röng eða í besta falli verulega villandi og eru því alls ekki birtingarhæf. Farið var fram á að afrit af gögnunum væru afhent úrskurðarnefnd um upplýsingamál í trúnaði með vísan til 2. mgr. 22. gr. upplýsingalaga. […] Eins og áður segir er um að ræða ófullgerð gögn sem telja má til vinnugagna í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga. Ákveðið var að vinna ekki frekar með þau og eru þau því ekki fullunnin hjá stofnuninni.“
Með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þykir ekki ástæða til þess að rekja frekar það sem kemur fram í gögnum málsins um málsatvik og ágreiningsefni aðila en gert hefur verið. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.
Niðurstaða
Mál þetta varðar beiðni kæranda um að fá frá Tryggingastofnun ríkisins upplýsingar um a) fjölda öryrkja sem greiða meðlög, b) um hve margir meðlagsgreiðndur séu með fulla örorku eða á endurhæfingalífeyri og c) um hve mikið sé um millifærslu barnalífeyris til meðlagsþega.
Af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins hefur komið fram að þegar beiðni kæranda hafi borist hafi verið hafist handa við að taka vissar upplýsingar saman. Þær liggi fyrir sem ófullgert gagn, er telja verði til vinnugagns í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur borist umrætt skjal, en það fylgdi með bréfi TR til nefndarinnar, dags. 9. október 2014. Eftir athugun á því telur nefndin það bera með sér að vera ófullgerð drög. Því megi fallast megi á það með TR að um vinnugögn sé að ræða. Slík gögn eru, samkvæmt 5. tölul. 1. mgr. 6. gr. upplýsingalaganna, undanþegin meginreglum laganna um rétt almennings til aðgangs að gögnum. Með vísan til þess telur úrskurðarnefnd um upplýsingamál að staðfesta megi synjun Tryggingastofnunar ríkisins á beiðni kæranda.
Af hálfu Tryggingastofnunar hefur komið fram að að öðru leyti séu ekki til fyrirliggjandi gögn með þeim upplýsingum sem kærandi æski. Samkvæmt 11. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varði tiltekið mál, með þeim takmörkunum sem greini í 6.–10. gr. Sama gildi sé óskað aðgangs að tilteknum fyrirliggjandi gögnum. Ekki sé skylt að útbúa ný skjöl eða önnur gögn í ríkari mæli en leiði af 3. mgr., en á grundvelli hennar geti að vissu marki þurft að útbúa nýtt gagn, eigi ákvæði 6.–10. gr. um takmarkanir á upplýsingarétti við um hluta gagns. Í athugasemdum við 5. gr., í því frumvarpi er varð að lögum nr. 140/2012, segir að gagn teljist ekki vera fyrirliggjandi nema það sé til þegar beiðni um það kemur fram. Þar sem ekki liggur fyrir að það eigi við í máli þessu verður ekki frekar um það fjallað, enda tekur kæruheimild 20. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 einungis til skjala sem synjað hefur verið um aðgang að. Eðli máls samkvæmt þurfa þau því að hafa orðið til áður en upplýsingabeiðni er sett fram.
Að lokum skal, vegna óskar kæranda, sbr. bréf hans dags. 2. maí 2014, um álit nefndarinnar á því hvort „hvort munnlegt svar kerfisstjóra TR um fjölda meðlagsgreiðenda með örorku og á endurhæfingalífeyri, sé formlegt svar TR þótt munnlegt sé“, tekið fram að það fellur ekki undir hennar verksvið, eins og það er afmarkað í 22. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að svara slíkum fyrirspurnum. Verður því ekki fjallað um það frekar.
Úrskurðarorð
Staðfest er synjun Tryggingastofnunar ríkisins, á beiðni Samtaka meðlagsgreiðenda um gögn, sem kærð var til úrskurðarnefndar um upplýsingamál hinn 2. maí 2014..
Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Sigurveig Jónsdóttir
Friðgeir Björnsson