570/2015. Úrskurður frá 21. janúar 2015

Úrskurður

Hinn 21. janúar kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 570/2015 í máli ÚNU 14020004. 

Kæra og málsatvik

Meðal gagna málsins er hin kærða ákvörðun Sorpu bs. Þar kemur fram að kærandi hafi þann 30. desember 2013 óskað eftir aðgangi að tilboði Efnamóttökunnar hf. og fylgigögnum í umræddu útboði. Með ákvörðuninni var kæranda veittur aðgangur að svokölluðu tilboðsblaði Efnamóttökunnar hf. í útboðinu. Á hinn bóginn var kæranda synjað um aðgang að svokallaðri tilboðsskrá þar sem fram kemur einingarverð tilboðsgjafa. Einnig önnur fylgiskjöl þar sem m.a. koma fram tæknilegar upplýsingar um meðhöndlun efna. Í ákvörðuninni kemur fram að Sorpa bs. telji sér óheimilt að veita aðgang að umræddum gögnum án samþykkis Efnamóttökunnar hf. vegna mikilvægra viðskiptahagsmuna fyrirtækisins. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi í kjölfarið ítrekað beiðni sína en að Sorpa bs. hafi ítrekað fyrri afstöðu sína með tölvupósti 4. febrúar 2014. 

Í kæru er vísað til þess að úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál í máli nr. A-409/2012 hafi fordæmisgildi fyrir mál þetta en í því máli hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012 bæri að afhenda tilboð og öll fylgigögn vegna útboðs.  

Málsmeðferð

Með bréfi 12. febrúar 2014 var Sorpu bs. gefinn kostur á að tjá sig um kæruna. Í svari byggðasamlagsins til úrskurðarnefndarinnar 4. mars sama ár er vísað til þess að kæranda hafi verið afhent tilboðsblað Efnamóttökunnar hf. vegna umrædds útboðs. Þar komi fram heildarfjárhæð sem boðin var. Sorpa bs. telji sér aftur á móti óheimilt að afhenda tilboðsskrá þar sem fram komi einingaverð tilboðsgjafa svo og aðrar upplýsingar tilboðsgjafa en þ. á m. séu tæknilegar upplýsingar um hvernig Efnamóttakan hf. hyggist standa að verki. Gögnin hafi verið afhent Sorpu bs. sem trúnaðargögn og fyrir liggi að Efnamóttakan hf. samþykki ekki afhendingu þeirra. Efnamóttakan hf. og kærandi séu í samkeppni um móttöku spilliefna og gerðu bæði félögin tilboð í útboði Sorpu bs. um viðtöku spilliefna frá endurvinnslustöðvum. 

Samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga sé óheimilt að veita aðgang að gögnum sem varði mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja sem sanngjarnt sé og eðlilegt að leynt fari. Telur Sorpa bs. að svo sé háttað í þessu máli. Í útboði skipti einkum tvennt máli fyrir bjóðanda. Í fyrsta lagi hvaða einingaverð hann treystir sér að bjóða og í öðru lagi lýsing á því hvernig hann ætli að standa að verki þannig að fullnægjandi sé fyrir verkkaupa. Hagsmunir hans séu augljósir af því að þessar upplýsingar séu ekki afhentar strax að loknu útboði til samkeppnisaðila. Verði að telja, sbr. 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga, að hagsmunir Efnamóttökunnar hf. af því að halda upplýsingum sem þessum fyrir sig og frá samningsaðila vegi þyngra en hagsmunir samkeppnisaðila að fá þær afhentar. 

Í svari Sorpu bs. er rakið að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi í ýmsum úrskurðum sínum talið að afhenda beri einingaverð en tekið fram, sbr. niðurstöðu í máli A-472/2013, að almenna ályktun um afhendingu upplýsinga um einingaverð megi ekki draga af niðurstöðu í viðkomandi máli. Í því máli hafi komið fram að einingaverðin voru úr næstum þriggja ára gömlu útboði þegar þeirra var krafist. Þá megi nefna úrskurð nefndarinnar í máli nr. A-442/2012 um að ekki væri skylt að afhenda upplýsingar sem teldust nógu nákvæmar til að vitneskja um þær gæti mögulega skaðað viðskiptahagsmuni viðkomandi fyrirtækis. 

Þá telur Sorpa bs. að spyrja megi hvers vegna aðilar sem einnig hafi boðið í verk, en hafi síðan ekki hlotið verkið, eigi að fá allar upplýsingar úr tilboði samkeppnisaðila, einingaverð og hvernig ætlunin sé að standa að og vinna verk. Heildarverð sé það sem skipti bjóðanda og verkkaupa mestu máli. Ef öðrum bjóðendum sé veittur aðgangur að „uppbyggingu tilboðs“, einingarverða og fleiri upplýsinga fái viðkomandi aðgang að upplýsingum sem muni nýtast honum í komandi útboðum t.d. varðandi það hver „þolmörk“ samkeppnisaðilans séu. Þetta sé ekki það gagnsæi sem sé markmiðið með upplýsingalögum. Vissulega megi segja að hagsmunir samkeppnisaðila sem verði undir í útboði séu verulegir að því að komast í allar upplýsingar samkeppnisaðila, en það séu ekki hagsmunir sem upplýsingalögum sé ætlað að vernda. Umbeðin gögn séu 26 blaðsíður eða veruleg að umfangi og því ljóst að bjóðendur leggi í verulega vinnu við gerð þeirra. Það sé ósanngjarnt að veita kæranda aðgang að gögnunum og því heimilt að halda þeim leyndum sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Upplýsingar um einingaverð skipti ekki máli við mat á gegnsæi og hvort rétt sé staðið að samningsgerð á grundvelli útboðs.
 
Kærandi gerði athugasemdir við umsögn Sorpu bs. með bréfi 1. apríl 2014. Kærandi telur Efnamóttökuna hf. ekki vera aðila málsins og hafi því ekkert um það að segja hvort gögn sem lögð séu fram í útboði séu afhent öðrum aðilum útboðsins. Kærandi hafi það sem vinnureglu að óska eftir aðgangi að þeim tilboðum sem gengið er að í útboðum sem kærandi sé ekki lægstbjóðandi í. Þetta sé gert til að auka gagnsæi í útboðum og opinberum innkaupum. Þá telur kærandi að réttur hans verði reistur á 14. gr. upplýsingalaga og sé réttur hans því sterkari en þau sjónarmið sem teflt sé fram af hálfu Sorpu bs. Þá áréttar kærandi að úrskurður nefndarinnar í máli nr. 409/2012 hafi fordæmisgildi í málinu en um sé að ræða sambærileg gögn og fjallað var um í því máli. Einnig er bent á að þær tölur sem fram komi í hinum umbeðnu gögnum varði ekki mikilvæga hagsmuni eftir að tilboð hafi verið opnuð. Einnig er bent á að lögum nr. 84/2007 um opinber innkaup hafi verið breytt með lögum nr. 58/2013 en af breytingunum megi ráða að löggjafinn hafi viljað auka gagnsæi í opinberum innkaupum. Með breytingunum hafi löggjafinn lagt aukna áherslu á að kröfur séu gerðar til kaupenda við val á tilboðum og að veita upplýsingar um það tilboð sem tekið var. Megi þannig segja að ákveðin líkindi séu með markmiðum upplýsingalaga og lögum um opinber innkaup um að tryggja jafnræði fyrirtækja við opinber innkaup og stuðla að hagkvæmni í opinberum rekstri. Kærandi telur einnig að úrskurður nefndarinnar í máli nr. A-472/2013 styrki kröfu hans um að fá hin umbeðnu gögn afhent. Á hinn bóginn hafi úrskurður í máli nr. A-442-2012 takmarkað gildi enda hafi atvik þar verið önnur.  

Með bréfi 2. desember 2014 óskaði úrskurðarnefndin eftir afstöðu Efnamóttökunnar hf. til beiðni kæranda. Í bréfi nefndarinnar var sérstaklega vísað til þess að með hliðsjón af 9. og 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga væri mikilvægt að fá upplýsingar um það hvort ætla mætti að afhending gagnanna til kæranda eða almennings væri til þess fallin að valda Efnamóttökunni hf. tjóni. Í því tilviki mætti gera grein fyrir hversu mikið tjónið gæti orðið og hvaða líkur væru á að það myndi hljótast. Þá væri þess óskað að fyrirtækið upplýsti hvort aðrir hagsmunir þess stæðu því í vegi að veittur yrði aðgangur að gögnunum. 

Í svari fyrirtækisins 13. sama mánaðar kemur fram að það hafi látið í ljós afstöðu sína vegna meðferðar málsins hjá Sorpu bs. Telur Efnamóttakan hf. að Sorpu bs. sé með öllu óheimilt að afhenda tilboðsskrá eða önnur fylgigögn. Í fyrsta lagi hafi það verið sérstaklega tekið fram í útboðsgögnum að tilboðsskrá skyldi vera trúnaðarmál á milli verkkaupa og bjóðanda. Í öðru lagi telji fyrirtæki það skaðlegt sínum viðskiptahagsmunum að opinbera einstök einingaverð sem unnið sé með. Í þriðja lagi er bent á að Ríkiskaup hafi nýverið tekið þá afstöðu formlega að slíkar upplýsingar yrðu ekki afhentar nema úrskurðarnefnd um upplýsingamál kveði upp úrskurð þar að lútandi. Í fjórða lagi er bent á að úrskurður nefndarinnar í máli nr. A-472/2013 hafi ekki fordæmisgildi, enda sé í honum tekið fram að umbeðnar upplýsingar séu þriggja ára gamlar. Efnamóttakan hf. bendir á að úrskurðarnefnd um upplýsingamál hafi með umræddum úrskurði og öðrum hliðstæðum í máli nr. A-442/2012 tekið sér vald til að ákveða hvaða tilboðsgögn megi afhenda og hver ekki. Þetta komi mörgum á óvart sem lengi hafi starfað á útboðsmarkaði, þar sem um áratuga skeið hafi verið ófrávíkjanleg regla að tilboð og þá sérstaklega tilboðsskrár væru trúnaðargögn milli verkkaupa og bjóðanda. Illu heilli hafi í hvorugu þessara tilvika verið látið á það reyna fyrir dómstólum hvort þessi lagatúlkun nefndarinnar fái staðist, enda sé staðan sú að sá aðili sem upplýsingarnar varði geti ekki vísað úrskurði nefndarinnar til dómstóla. Verkkaupi beri hins vegar ábyrgð á því að brjóta trúnað við tilboðsgjafa og gæti bakað sér skaðabótaábyrgð með afhendingu umræddra gagna. 

Niðurstaða

1.

Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi þann 30. desember 2013 óskað eftir aðgangi að tilboði Efnamóttökunnar hf. og fylgigögnum þess í útboðinu „Viðtaka spilliefna af endurvinnslustöðvum 2014-2018“.  Þá óskaði kærandi eftir auknum upplýsingum væri „um undirverktöku eða [heimild] til undirverktöku að ræða“. Sorpa bs. hefur látið úrskurðarnefndinni í té útboðsgögn Efnamóttökunnar hf. og af því verður ekki annað ráðið en að byggðasamlagið telji að umrædd gögn séu þau sem óskað hafi verið eftir af hálfu kæranda. Í ljósi þessa lýtur mál þetta að synjun Sorpu bs. á beiðni kæranda um aðgang að útboðsgögnum Efnamóttökunnar hf. 

2.

Kærandi óskaði upphaflega eftir hinum umbeðnu gögnum 30. desember 2013 og var beiðninni hafnað 9. janúar 2014. Í svari sveitarfélagsins til kæranda var honum hvorki leiðbeint um kæruheimild þá sem kveðið er á um í 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga né kærufrest samkvæmt 1. mgr. 22. gr. laganna. Með vísan til 1. töluliðar 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður kærunni því ekki vísað frá þótt kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga hafi verið liðinn þegar kæran barst úrskurðarnefndinni 12. febrúar 2014.
 

3.

Af hálfu kæranda er vísað til 14. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 til stuðnings beiðni hans um aðgang að hinum umbeðnu gögnum. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er skylt, sé þess óskað, að veita aðila sjálfum aðgang að fyrirliggjandi gögnum ef þau hafa að geyma upplýsingar um hann. Ákvæðið hefur verið skýrt svo að undir það falli ekki eingöngu þau tilvik þegar einstaklingur eða lögaðili óskar eftir upplýsingum sem beinlínis fjalla um hann sjálfan, heldur taki hún einnig til þeirra tilvika þegar upplýsingarnar varða viðkomandi með þeim hætti að hann hafi sérstaka hagsmuni umfram aðra af því að fá aðgang að gögnunum. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur litið svo á að þátttakandi í útboði teljist „aðili máls“ í skilningi þessa ákvæðis þegar hann fer fram á að fá aðgang að útboðsgögnum, þ. á m. gögnum frá öðrum þátttakendum í útboði, sem verða til áður en að til samninga er gengið við tiltekinn bjóðanda. Vísast um þetta meðal annars til úrskurða nefndarinnar í málum nr. A-407/2012, A-409/2012, A-472/2013, A-432/2014 og A-541/2014. 

Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi var meðal tilboðsgjafa í því útboði er mál þetta lýtur að. Þá hefur nefndin kynnt sér hin umbeðnu gögn og er ljóst að þau urðu til áður en gengið var til samninga um það verkefni sem útboðið náði til. Kærandi nýtur því réttar til aðgangs að umræddum gögnum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 14. gr. upplýsingalaga. Er réttur kæranda því ríkari en almennings sem á rétt til aðgangs að gögnum á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laganna. 

4.

Af hálfu Sorpu bs. og Efnamóttökunnar hf. er meðal annars vísað til þess að þátttakendum í útboðinu hafi verið heitið trúnaði. Af ákvæðum upplýsingalaga leiðir að réttur til aðgangs að upplýsingum er lögbundinn og verður ekki takmarkaður nema á grundvelli ákvæða laganna. Stjórnvald getur því ekki vikið frá ákvæðum þeirra með því að heita þeim trúnaði sem látið hefur af hendi upplýsingar. Slíkt verður ekki gert nema upplýsingarnar falli ótvírætt undir eitthvert af undanþáguákvæðum laganna. Hefur það því ekki þýðingu við úrlausn þessa máls þótt byggðasamlagið hafi heitið tilboðsgjöfum trúnaði í útboðslýsingu sinni.
 
Sorpa bs. hefur vísað til þess að það sé almennt séð óeðlilegt að tilboðsgjafi í útboði geti fengið nákvæmar upplýsingar um samkeppnisaðila með því að fá aðgang að upplýsingum um nýtt og nákvæmt einingarverð sem viðkomandi leggi til grundvallar tilboði sínu. Af þessu tilefni áréttar úrskurðarnefndin að löggjafinn hefur að vissu marki lögfest umrætt sjónarmið í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup. Samkvæmt því ákvæði er kaupanda óheimilt að láta af hendi upplýsingar sem fyrirtæki hefur lagt fram sem trúnaðarupplýsinga en til slíkra upplýsinga teljast einkum tækni- og viðskiptaleyndarmál auk þeirra atriða í tilboði sem leynt skulu fara. Á hinn bóginn er sérstaklega kveðið á um í 3. mgr. 17. gr. laga nr. 84/2007 að umrætt ákvæði 1. mgr. 17. gr. hafi „ekki áhrif á skyldu opinbers aðila til að leggja fram upplýsingar á grundvelli upplýsingalaga“. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 84/2007 verður ráðið að 1. mgr. 17. gr. laganna feli í sér almennt þagnarskylduákvæði sem takmarki ekki rétt til aðgangs að upplýsingum samkvæmt upplýsingalögum sbr. 3. mgr. 4. gr. þeirra laga. 

5.

Í ljósi alls framangreinds kemur til skoðunar hvort niðurstaða Sorpu bs. eigi sér stoð í 3. mgr. 14. gr. upplýsingalaga en þar er kveðið á um að heimilt sé að „takmarka aðgang aðila að gögnum ef þau hafa jafnframt að geyma upplýsingar um einkamálefni annarra, enda vegi þeir hagsmunir, sem mæla með því að upplýsingum sé haldið leyndum, þyngra en hagsmunir þess sem fer fram á aðgang að gögnum“.

Gögn þau sem beiðni kæranda lýtur að eru útboðsgögn Efnamóttökunnar hf. vegna umrædds útboðs. Í tilboðsskrá er að finna upplýsingar um það einingaverð sem miðað var við í tilboði fyrirtækisins. Þá er í gögnunum að finna almennar upplýsingar um tilboðsgjafa og lýsingu á væntanlegri meðhöndlun efna sem tekið yrði við frá verkkaupa ásamt nöfnum líklegra móttökuaðila endurvinnsluefna og förgunarefna, skrá yfir tæki og búnað, upplýsingar um reynslu tilboðsgjafa og starfsleyfi frá Reykjavíkurborg. 

Í umsögnum Sorpu bs. og Efnamóttökunnar hf. kemur fram að hagsmunir Efnamóttökunnar hf. standi einkum til þess að takmarkaður verði aðgangur að framangreindu tilboðsblaði þar sem fram kemur einingaverð fyrirtækisins í umræddu útboði. Í málum þar sem fjallað hefur verið um beiðnir um aðgang að einingaverðum í tilboðum útboða á vegum aðila er falla undir upplýsingalög hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál almennt komist að þeirri niðurstöðu að veita beri aðgang á grundvelli 9. gr. eldri upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. 14. gr. núgildandi upplýsingalaga, en þessar lagagreinar eru sama efnis. Hefur nefndin lagt áherslu á hagsmuni þeirra sem taka þátt í slíkum útboðum er lúta að því að rétt sé staðið að framkvæmd útboðanna og að almannahagsmunir standi til þess að veittur sé aðgangur að gögnum er varði ráðstöfun opinberra fjármuna. Þá sé rétt að líta til þess að fyrirtæki og aðrir lögaðilar verði hverju sinni að vera undir það búin að mæta samkeppni frá öðrum aðilum og að upplýsingalög gildi um starfsemi hins opinbera. 

Þrátt fyrir þessi almennu sjónarmið verður að skoða í hverju tilviki fyrir sig hvort aðgang að slíkum upplýsingum beri að takmarka á grundvelli upplýsingalaga. Eins og fram kemur í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem varð að upplýsingalögum nr. 140/2012 kemur við það mat einkum til skoðunar hvort hætta sé á því að einkahagsmunir skaðist ef aðila yrði veittur aðgangur að upplýsingum. Í athugasemdunum kemur einnig fram að aðila verði ekki synjað um aðgang að gögnum á grundvelli hugleiðinga um það hvort aðgangur að tiltekinni tegund upplýsinga sé almennt til þess fallinn að valda einhverju tjóni.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þær upplýsingar sem beiðni kæranda lýtur að. Af gögnunum verður ekki ráðið að hagsmunum Efnamóttökunnar hf. sé hætta búin þótt kæranda verði veittur aðgangur að þeim. Í hinum umbeðnu gögnum er ekki að finna upplýsingar um sambönd Efnamóttökunnar hf. við viðskiptamenn fyrirtækisins sem virðast til þess fallnar að skaða hagsmuni þess, þau viðskiptakjör sem fyrirtækið nýtur, álagningu þess eða afkomu. Þá hefur Efnamóttakan hf. ekki vísað til þess að lýsingar á starfsaðferðum fyrirtækisins við viðtöku spilliefna séu viðskiptaleyndarmál. Að því er varðar möguleika á því að Efnamóttakan hf. verði fyrir tjóni vegna mögulegs aðgangs kæranda að hinum umbeðnu gögnum hafa Sorpa bs. og Efnamóttakan hf. aðeins vísað til þess að aðgangur samkeppnisaðila að einingaverðum fyrirtækis sé almennt til þess fallinn að valda því tjóni. Í ljósi þessa fellst nefndin ekki á að neita beri kæranda aðgangi að útboðsgögnum Efnamóttökunnar hf. vegna útboðsins „Viðtaka spilliefna af endurvinnslustöðvum 2014-2018“. 

Úrskurðarorð:

Sorpu bs. ber að afhenda kæranda útboðsgögn Efnamóttökunnar hf. vegna útboðs í verkið „Viðtaka spilliefna af endurvinnslustöðvum 2014-2018“. 


Hafsteinn Þór Hauksson, formaður

Sigurveig Jónsdóttir          

Friðgeir Björnsson