573/2015. Úrskurður frá 2. mars 2015
ÚRSKURÐUR
Hinn 2. mars 2015 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 573/2015 í máli ÚNU 14030005.
Kæra og málsatvik
Með kæru dags. 26. mars 2014 kærði A, f.h. Tryggingamiðstöðvarinnar hf., ákvörðun Fjármálaeftirlitsins („FME“) dags. 25. febrúar 2014, um að hafna beiðni kæranda um aðgang að gögnum. Upphafleg gagnabeiðni kæranda dags. 1. júní 2012 laut að gögnum í 26 töluliðum, en FME vísaði beiðninni frá á þeim grundvelli að hún væri of almenn til að hægt væri að taka hana til efnislegrar úrlausnar. Með úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-475/2013 var ákvörðuninni vísað til nýrrar afgreiðslu FME hvað liði nr. 13-17, 19-23 og 25 varðaði en kærunni vísað frá úrskurðarnefndinni að öðru leyti. Kæran, sem dags. er 26. mars 2014, náði einvörðungu til gagna undir liðum 17, 19 og 21, í upphaflegri gagnabeiðni kæranda en FME synjaði um aðgang að þeim 25. febrúar 2014 sem og öðrum liðum sem nefndin hafði vísað til stofnunarinnar til nýrra afgreiðslu. Liðirnir þrír eru orðaðir með eftirfarandi hætti
„17. Afrit af öllum gögnum í tengslum við athugasemdir FME varðandi útvistun áhættustýringar Glitnis sjóða, sbr. 14.6.3.2 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis
19. Minnisblað FME frá nóvember 2008 er varðar m.a. skilgreiningu Glitnis á áhættum bankans, sbr. 8.6.5.5.3.1 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis, og önnur gögn í tengslum við þennan ágreining og samskipti Glitnis og FME
21. Skýrsla FME um vettvangsathugun hjá Glitni í maí 2008, sbr. 14.11 kafla í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis“
Í málavaxtalýsingu kæranda kemur fram að upphafleg gagnabeiðni hans hafi verið lögð fram í tilefni af málaferlum vegna stjórnendatryggingar sem Glitnir banki keypti fyrir stjórnendur bankans vorið 2008. Vátryggingartímabilinu var að sögn kæranda ætlað að vera frá 1. maí 2008 til 1. maí 2009. Kærandi hefur alfarið hafnað gildi tryggingarinnar, meðal annars á þeim grundvelli að Glitnir hafi brotið gegn reglum um upplýsingaskyldu. Þannig hafi kærandi ekki verið upplýstur um misferli í starfsemi bankans og brot sem framin hefðu verið af hálfu bankans og starfsmanna hans. Skýrsla rannsóknarnefndar Alþingis og umfjöllun fjölmiðla hefur að mati kæranda leitt í ljós gríðarlegar misfellur og lögbrot í rekstri Glitnis fyrir fall bankans haustið 2008. Í kæru kemur fram að kærandi hyggist leggja umbeðin gögn fram í framangreindum dómsmálum.
Í ákvörðun FME dags. 25 febrúar 2014 sagði um lið nr. 17 að gögn varðandi athugasemdir um útvistun áhættustýringar Glitnis sjóða hf. (nú Íslandssjóða hf.) væri að finna undir málsnúmerinu 2008060081 í skjalaskráningarkerfi stofnunarinnar. Að mati stofnunarinnar innihalda öll gögnin upplýsingar um starfsemi eftirlitsskylds aðila sem leynt eiga að fara í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, og kæranda var því synjað um aðgang að þeim.
FME tók fram að umbeðið minnisblað undir lið nr. 19 fjallaði annars vegar um þágildandi ákvæði laga nr. 161/2002 um stórar áhættuskuldbindingar en hins vegar um túlkanir FME á tilteknum hugtökum tengdum þeim. Kæranda var synjað um aðgang að minnisblaðinu á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga annars vegar og 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga hins vegar. Þá synjaði FME kæranda um aðgang að viðaukum minnisblaðsins á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga og 58. gr. laga nr. 161/2002.
FME veitti kæranda aðgang að forsíðu, efnisyfirliti og fyrstu tveimur köflum skýrslu stofnunarinnar um vettvangsathugun hjá Glitni hf. í maí 2008, sem kærandi fór fram á aðgang að undir lið nr. 21 í gagnabeiðni sinni. Stofnunin synjaði kæranda hins vegar um aðgang að öðrum hlutum skýrslunnar með vísan til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga.
Kærandi byggir rétt sinn til aðgangs að hinum umbeðnu gögnum á 5. gr. upplýsingalaga. Samkvæmt meginreglunni sem birtist í ákvæðinu er skylt að veita almenningi aðgang að fyrirliggjandi gögnum sem varða tiltekið mál eða tilteknum fyrirliggjandi gögnum ef eftir því er óskað. Kærandi áréttar að undanþágur í 6.-10. gr. laganna beri að skýra þröngt samkvæmt almennum lögskýringarreglum.
Kærandi hafnar því að sérstök þagnarskylduákvæði í 13. gr. laga nr. 87/1998 eigi við um gögnin sem hann óskar aðgangs að. Af 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga leiði að almenn ákvæði annarra laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Kærandi byggir á því að 13. gr. laga nr. 87/1998 hafi að geyma almennt ákvæði um þagnarskyldu, þar sem ekki sé að finna sérgreiningu á þeim upplýsingum sem þagnarskyldan taki til. Þá vísar kærandi til athugasemda er fylgdu frumvarpi er varð að lögum nr. 87/1998, þar sem fram komi að greinin hafi að geyma almennt þagnarskylduákvæði. Með hliðsjón af framangreindu geti ákvæðið því ekki takmarkað rétt hans til aðgangs að umbeðnum gögnum.
Byggt er á því í kæru að jafnvel þótt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 verði talið sérstakt þagnarskylduákvæði leiði 5. mgr. 13. gr. til þess að þagnarskyldan gildi ekki um hin umbeðnu gögn. Kærandi telur að Glitnir banki sé bæði gjaldþrota og í þvinguðum slitum í skilningi ákvæðisins og því sé heimilt við rekstur þeirra einkamála sem rekin eru á hendur kæranda að upplýsa um atriði sem þagnarskylda skv. 1. mgr. 13. gr. myndi annars gilda um. Í þessu samhengi vísar kærandi til þess að Glitnir hafi verið gjaldþrota þegar hann gat ekki staðið í skilum við lánardrottna sína þegar kröfur þeirra féllu í gjalddaga, og ekki hafi verið sennilegt að greiðsluörðugleikar bankans myndu líða hjá í bráð. Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 sé nægjanlegt að eftirlitsskyldur aðili sé gjaldþrota þrátt fyrir að hann hafi ekki verið tekinn til formlegrar gjaldþrotameðferðar. Að mati kæranda ber FME sönnunarbyrðina fyrir því mati að bankinn geti ekki talist gjaldþrota í skilningi ákvæðisins en vandséð sé hvernig stofnunin geti haldið því fram að hann sé gjaldfær.
Jafnframt bendir kærandi á að FME hafi tekið yfir vald hluthafafundar Glitnis með ákvörðun þann 7. október 2008 vegna knýjandi fjárhags- og rekstrarörðugleika bankans. Í kjölfarið hafi bankinn verið tekinn til slitameðferðar með úrskurði þann 22. nóvember 2010. Þrátt fyrir að lög hafi gert ráð fyrir því að beiðni um slitameðferð kæmi frá skilanefnd og slitastjórn Glitnis hafi bankinn ekki átt annarra kosta völ og því telur kærandi hafið yfir allan vafa að bankinn sé í þvinguðum slitum í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Í þessu skyni vísar kærandi til dóma Hæstaréttar frá 16. janúar 2014 í málum nr. 191/2013, 356/2013, 359/2013, 412/2013 og 413/2013, þar sem skýrt komi fram að Hæstiréttur telji að jafna megi þvinguðum slitum Landsbanka Íslands hf. til gjaldþrotaskipta. Glitnir sé í sömu stöðu og Landsbankinn að þessu leyti.
Kærandi mótmælir því að skilyrði 5. mgr. 13. gr. um að upplýsingar séu veittar um atriði „við rekstur einkamála“ sé ekki uppfyllt. Kærandi segir óumdeilt að mál séu rekin á hendur kæranda fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur. Ef skilningur FME yrði lagður til grundvallar væri vandséð hvenær skilyrðið teldist uppfyllt.
Kærandi fjallar sérstaklega um þagnarskylduákvæði 58. gr. laga nr. 161/2002 í kæru sinni. Að mati kæranda er ákvæðið almennt og tekur aðeins til vitneskju sem varðar viðskipta- eða einkamálefni viðskiptamanna fjármálafyrirtækisins. Kærandi telur umbeðin gögn ekki varða viðskipti eða einkamálefni viðskiptamanna Glitnis sem leynt eigi að fara og ákvæðið komi því ekki í veg fyrir aðgang kæranda að þeim. Að mati kæranda staðfestir dómur Hæstaréttar í máli nr. 758/2009 að ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að vernda viðskiptahagsmuni viðskiptavinar fjármálafyrirtækis en ekki fyrirtækisins sjálfs.
Í kæru kemur fram að kærandi telji að umbeðin gögn hafi þegar verið gerð opinber með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis og fjölmiðla. Í því samhengi vísar kærandi til dóms Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013. Varnaraðila var gert að svara spurningu sóknaraðila um eignarhald á 5% hlut í Givenshire Equities Ltd. þar sem 3. mgr. 53. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála var talin eiga við. Kærandi vísar til þess að í forsendum Hæstaréttar segi að bú tiltekins fyrirtækis hafi verið tekið til gjaldþrotaskipta, skuldaskil Landsbankans stæðu yfir, og því væru ekki sömu hagsmunir og annars hefðu verið tengdir þeim trúnaðarupplýsingum sem spurningin laut að og varnaraðilinn kynni að búa yfir vitneskju um. Þá segi einnig í dóminum að upplýsingarnar sem spurningin tengdist hefðu birst opinberlega í gögnum á borð við skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis. Sömu sjónarmið eigi við um Glitni.
Þá hafi FME brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að kanna ekki hvort eða með hvaða hætti umrædd gögn gætu verið háð þagnarskyldu eða hvernig þau hafi verið gerð opinber í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis eða með öðrum hætti.
Kærandi telur að 9. gr. upplýsingalaga geti ekki leyst FME undan skyldu til afhendingar gagnanna. Þar sem Glitnir sé í slitameðferð hafi hann enga virka fjárhags- eða viðskiptahagsmuni varðandi það hvort umbeðin gögn verði afhent eða ekki.
Loks telur kærandi að 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga geti ekki komið í veg fyrir aðgang hans að umbeðnum gögnum. Þar sem hann hefur ekki aðgang að gögnunum telur hann sig hvorki geta tekið afstöðu til þess hvort ákvæðið á við né eitthvert þeirra skilyrða sem talin eru upp í 3. mgr. 8. gr. Sönnunarbyrðin hljóti því að hvíla á FME og verður að mati kæranda að gera ríkar kröfur til stofnunarinnar í þeim efnum.
Málsmeðferð
Kæran var kynnt FME með bréfi dags. 7. apríl 2014 og því veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd um upplýsingamál yrði látið í té afrit þeirra gagna sem kæran lýtur að. Umsögn FME barst þann 6. maí 2014 ásamt fylgiskjölum. Einnig fylgdi umsögninni afrit af gögnum sem kæran lýtur að.
Í umsögn FME er í upphafi vísað til þeirra röksemda sem fram koma í synjunarbréfi stofnunarinnar dags. 25. febrúar 2014. Stofnunin tekur fram að upplýsingarnar í hinum umbeðnu gögnum lúti ekki með beinum hætti að ráðstöfun opinberra hagsmuna. Þá er áréttað að beiðni kæranda hafi verið sett fram á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Því eigi ekki að skipta máli hver biðji um gögnin eða í hvaða tilgangi með hliðsjón af þeim hluta kærunnar sem virðist fjalla um lögvarða hagsmuni.
FME lítur svo á að ákvæði 13. gr. laga nr. 87/1998 og 58. gr. laga nr. 161/2002 séu sérstök ákvæði um þagnarskyldu sem gangi lengra en 9. gr. upplýsingalaga með vísan til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. A-524/2014. Stofnunin hafnar skýringum kæranda á 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og tekur fram að ákvæðið sé heimildarákvæði sem varði eingöngu upplýsingar sem séu þagnarskyldar samkvæmt 1. mgr. Það taki því ekki til upplýsinga sem teljist háðar bankaleynd samkvæmt 58. gr. laga nr. 161/2002. Þá tekur FME fram að Glitnir hf. sé enn í slitameðferð og enn undir eftirliti stofnunarinnar samkvæmt 101. gr. a. laganna. Skýra beri 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 líkt og í úrskurði nefndarinnar nr. A-524/2014, þ.e. á þann veg að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga um meðferð einkamála.
FME hafnar því að hafa brotið gegn stjórnsýslulögum. Þá vísar stofnunin til þess að þagnarskyldu gagnvart rannsóknarnefnd Alþingis var sérstaklega aflétt með lögum. Sú undanþága nái ekki til FME og upplýsinga sem stofnunin afhenti rannsóknarnefndinni. Hvað vísun kæranda til dóms Hæstaréttar frá 30. janúar 2014 í máli nr. 809/2013 varðar er bent á að spurningarnar sem þar voru til umfjöllunar hafi lotið að félagi sem naut bankaleyndar skv. 58. gr. laga nr. 161/2002 og hafði á þeim tíma verið tekið til gjaldþrotaskipta. Stofnunin telur því að dómurinn geti ekki gert það að verkum að FME beri að afhenda þau gögn sem kæra kæranda lýtur að.
Umsögn FME var kynnt kæranda með bréfi dags. 15. desember 2014 og honum veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Þær bárust með bréfi dags. 14. janúar 2015. Þar kemur fram að skýra beri „meðferð opinberra hagsmuna“ með rúmum hætti með vísan til athugasemda sem fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga. Kærandi hafnar jafnframt skýringum FME á 1. og 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Að mati kæranda mælir 1. mgr. fyrir um almenna þagnarskyldu en ekki sérstaka. Þá sé ákvæðið undantekning frá meginreglu um rétt almennings til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum. Því ber að mati kæranda að skýra það þröngri lögskýringu. Þá fellst kærandi ekki á þann skilning FME að þar sem orðið „heimilt“ sé notað í 5. mgr. 13. gr., geti stofnunin sjálf ákveðið hvenær það sinni skyldu sinni samkvæmt upplýsingalögum og hvenær ekki. Orðið sé þvert á móti notað til að undirstrika að viðkomandi gögn séu ekki háð þagnarskyldu og skyldan til afhendingar þeirra sé ótvíræð samkvæmt upplýsingalögum.
Kærandi vísar til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-524/2014, þar sem lagt var til grundvallar að NBI hf. sé gjaldþrota í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Hins vegar telur kærandi að um misskilning sé að ræða hjá nefndinni þar sem segir að beiðni um afhendingu gagna verði ekki jafnað til reksturs einkamáls í skilningi ákvæðisins. Í því máli hafi kærendur ekki haldið þessu fram, heldur að þeir stæðu í málarekstri eftir lögum um meðferð einkamála og teldu sig þurfa umbeðin gögn til framlagningar í þeim. Ef það hefði verið ætlun löggjafans að binda ákvæði 5. mgr. við aðgang að gögnum undir rekstri einkamála, sem rekin eru samkvæmt lögum um meðferð einkamála, hefði ákvæðið að mati kæranda verið orðað á þann veg. Ekkert í ákvæðinu sjálfu eða lögskýringargögnum gefi tilefni til svo þröngrar túlkunar. Kærandi getur heldur ekki fallist á þær röksemdir sem fram koma í úrskurði nefndarinnar að önnur skýring leiði til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 yrði fyrir borð borin. Ákvæði 5. mgr. eigi einungis við þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ekki séu sömu hagsmunir af þagnarskyldu við þær aðstæður.
Athugasemdir kæranda voru kynntar fyrir FME með bréfi dags. 14. janúar 2015. Þann 21. janúar 2015 lýsti stofnunin því yfir að hún teldi ekki tilefni til frekari andsvara, utan að bent var á dóm Héraðsdóms Reykjavíkur frá 8. janúar 2015 í máli nr. E-3876/2014.
Niðurstaða
1.
Synjunarbréf FME er dagsett þann 25. febrúar 2014 en kæra barst þann 28. mars sama ár, eða 31 degi síðar. Því þarf að taka afstöðu til þess hvort kæran hafi borist innan kærufrests 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga en þar segir að mál skuli borið skriflega undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál innan 30 daga frá því að þeim sem fór fram á aðgang að gögnum var tilkynnt um ákvörðun.
Upphaf kærufrests stjórnvaldsákvarðana er almennt miðað við það þegar tilkynning um ákvörðun berst aðila, sbr. t.d. sérstakar athugasemdir við 27. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Samkvæmt þessu sjónarmiði barst kæran innan 30 daga kærufrests ef synjunarbréf FME kom til kæranda í fyrsta lagi þann 26. febrúar 2014. Miðað við að bréfið hafi verið póstlagt þann 25. febrúar verður að telja sennilegt að það hafi borist kæranda í fyrsta lagi daginn eftir. Með hliðsjón af framangreindu, og þeirri staðreynd að FME hefur ekki borið fyrir sig í málinu að kæran hafi borist utan kærufrests skv. 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga, þykir verða að leggja til grundvallar að málið hafi verið borið undir úrskurðarnefndina innan kærufrestsins.
2.
Mál þetta varðar beiðni kæranda um aðgang að gögnum um Glitni hf. Í 9. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: „Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmálefni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila.“
Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, með síðari breytingum segir orðrétt: „Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu.“
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur lagt til grundvallar í fyrri úrskurðum að ákvæði 1. mgr. 13. gr. laganna teljist sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þá hefur orðasambandið „óviðkomandi aðilum“ verið skýrt með þeim hætti að átt sé við aðila sem ekki er gert ráð fyrir í lögum að FME miðli upplýsingum til. Ljóst er að kærandi telst til óviðkomandi aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, en hins vegar er deilt um hvort ákvæði 5. mgr. 13. gr. laganna á við í málinu.
Samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um samkvæmt 1. mgr., þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram. Þagnarskyldan gildi þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. Með ákvörðun FME dags. 7. október 2008 tók stofnunin yfir vald hluthafafundar Glitni og vék félagsstjórn bankans frá störfum. Um leið voru öll málefni bankans sett undir skilanefnd, sem skipuð var í skjóli opinbers valds og var ætlað að leggja drög að aðgerðum til skuldaskila bankans.
Það er skilyrði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 að upplýst sé um atriði, sem þagnarskylda 1. mgr. gildir um, við rekstur einkamála. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður að skýra þennan áskilnað svo að átt sé við gagnaöflun sem fram fer fyrir dómi innan ramma laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Beiðni um afhendingu gagna, sem beint er til stjórnvalds á grundvelli ákvæða upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum, verður ekki jafnað til reksturs einkamáls í þessum skilningi. Ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ber að skýra með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga, og getur í þessu samhengi engu breytt þó kærandi hyggist leggja gögnin fyrir dóm í einkamálum sem hann er aðili að. Öndverð skýring myndi leiða til þess að réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 væri fyrir borð borin, þar sem almenningi væri í lófa lagið að krefjast aðgangs að gögnum sem þagnarskylda ákvæðisins ríkir um í þeim yfirlýsta tilgangi að leggja þau fyrir dóm í einkamáli. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál verður því að leggja til grundvallar að 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 eigi við Glitni banka með þeim hætti að upplýsinga sem bankann varðar og þagnarskylda hvílir á verði einungis krafist undir rekstri einkamáls á grundvelli þeirra lagareglna sem sá rekstur lýtur.
Að mati nefndarinnar hefur kærandi ekki hnekkt þessari skýringu með röksemdum, sem lúta að því að gjaldþrota fjármálafyrirtæki sé ekki þörf á réttarvernd 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Lög um meðferð einkamála gera ráð fyrir því að skjöl sem hafa að geyma atriði sem hlutaðeigandi væri óskylt eða óheimilt að bera vitni um verði lögð fyrir dómara í trúnaði og gegn þagnarskyldu, sbr. t.d. 1. mgr. 69. gr. laga nr. 91/1991. Þá er unnt að krefjast þess að trygging verði sett fyrir tjóni sem afhending skjals kann að baka aðila, sbr. 2. mgr. sama ákvæðis. Hvað vitnaskýrslur varðar er vitni rétt að skorast undan því að svara spurningu ef ætla má að í svari þess geti falist játning eða vísbending um að það hafi framið refsiverðan verknað eða atriði sem valdi því siðferðislegum hnekki eða tilfinnanlegu fjárhagstjóni, sbr. 3. mgr. 52. gr. laga nr. 91/1991. Dómari getur einnig undanþegið vitni frá því að upplýsa um leyndarmál varðandi viðskipti þess eða sambærileg atriði ef hagsmunir þess af leyndinni eru verulega ríkari en hagsmunir aðila af vitnisburðinum, sbr. 4. mgr. sama ákvæðis. Loks er dómara rétt að umorða, laga og skýra spurningar og koma í veg fyrir að vitni svari sýnilega tilgangslausum spurningum fyrir sakarefnið, sbr. 2. mgr. 56. gr. laga nr. 91/1991. Engin slík réttarvernd er til staðar fyrir aðila sem hefur hagsmuni af því að gögn, sem þagnarskylda 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 ríkir um, verði ekki afhent almenningi á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þessi atriði leiða til þess að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál að tækt er að álykta af orðalagi 5. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, að upplýst sé um atriði „við rekstur einkamála“, að utan slíks málareksturs haldist þagnarskylda 1. mgr. um atriði sem varða eftirlitsskyldan aðila sem er gjaldþrota eða í þvinguðum slitum. Ekki dugir í því samhengi að fram komi í almennri gagnabeiðni til stjórnvalda að umbeðnar upplýsingar verði notaðar við slíkan málarekstur.
Samkvæmt framansögðu er það mat úrskurðarnefndar um upplýsingamál að eins og á stendur þurfi að meta hvort umbeðin gögn séu háð þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, án tillits til þeirrar heimildar sem 5. mgr. ákvæðisins mælir fyrir um.
Þá hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál einnig lagt til grundvallar að ákvæði 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nr. 161/2002 teljist sérákvæði laga um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga. Þagnarskylda samkvæmt ákvæðinu færist yfir á FME vegna upplýsinga sem það hefur tekið við.
3.
Áður var gerð grein fyrir afmörkun FME á umbeðnum gögnum samkvæmt liðum 17, 19 og 21 í upphaflegri gagnabeiðni kæranda og þeim hluta þeirra sem kæranda var veittur aðgangur að. Eftir stendur að ákvarða rétt kæranda til aðgangs að eftirfarandi gögnum:
Liður 17
1. Skýrsla innri endurskoðunar Glitnis sjóða hf. frá ágúst 2007
2. Fyrirspurn FME til Glitnis sjóða hf., tölvupóstur dags. 22. júlí 2008
3. Svar Glitnis sjóða hf. við fyrirspurninni, tölvupóstur dags. 26. júlí 2008
4. Svar Glitnis sjóða hf. við drögum að skýrslu FME, dags. 1. september 2008
5. Skýrsla innri endurskoðanda Glitnis sjóða hf. frá mars 2009
6. Liður II í kafla 3.5 í skýrslu FME um athugun á óhæði hjá Glitni sjóðum hf. frá mars 2009
7. Greinargerð Glitnis sjóða hf. vegna skýrslu FME frá júlí 2009
8. Skýrsla Deloitte um úrbætur og aðgerðir vegna skýrslu FME frá ágúst 2009
9. Samningur milli Íslandsbanka hf. og Íslandssjóða hf. frá maí 2009
10. Samningur milli Íslandsbanka hf. og Íslandssjóða hf. frá september 2009
Liður 19
11. Minnisblað FME frá nóvember 2008, sem vísað er til í kafla 8.6.5.5.3.1 í skýrslu rannsóknarnefndar Alþingis
12. Viðauki við minnisblað FME
13. Gögn og samskipti í tengslum við ágreining FME og Glitnis um skilgreiningu á áhættum bankans
Liður 21
14. Skýrsla FME um vettvangsathugun hjá Glitni hf. í maí 2008 að frátöldum köflum 1 og 2, forsíðu og efnisyfirliti.
4.
Umbeðin gögn undir lið nr. 17 í gagnabeiðni kæranda snúa að athugasemdum FME varðandi útvistun áhættustýringar Glitnis sjóða hf., sem var dótturfélag Glitnis banka hf. Félagið sætti eftirliti FME samkvæmt 2. gr. laga nr. 87/1998 og taldist þannig eftirlitsskyldur aðili í skilningi 1. mgr. 13. gr. laganna. Gögnunum má skipta í þrennt þannig að í fyrsta lagi er um að ræða skýrslur FME og innri endurskoðunar Glitnis um óhæði og áhættustjórnun í rekstri Glitnis sjóða hf., í öðru lagi samskipti stofnunarinnar við bankann í tilefni af skýrslunum og loks tveir samningar á milli Íslandsbanka hf. og Glitnis sjóða hf. frá árinu 2009, en síðarnefnda félagið nefndist þá Íslandssjóðir hf.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir gögnin og telur þau öll hafa að geyma umfangsmiklar upplýsingar um viðskipti og rekstur Glitnis sjóða hf., eftirlitsskylds aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, og starfsemi FME í tengslum við eftirlit stofnunarinnar með félaginu og Glitni banka hf. Að mati nefndarinnar eru upplýsingarnar þess eðlis að sanngjarnt og eðlilegt er að þær fari leynt í skilningi ákvæðisins, eins og það verður skýrt með hliðsjón af 9. gr. upplýsingalaga. Hvergi er að finna upplýsingar um ráðstöfun opinberra hagsmuna í hinum umbeðnu gögnum. Þagnarskyldar upplýsingar er að finna svo víða í gögnunum að ekki eru efni til að veita kæranda aðgang að þeim að hluta. Með vísan til 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga verður synjun FME á beiðni kæranda um aðgang að gögnunum staðfest.
5.
Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur kynnt sér efni minnisblaðs FME frá nóvember 2008, sem kærandi krafðist aðgangs að undir lið nr. 19 í upphaflegri gagnabeiðni sinni. Það ber heitið „Minnisblað vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga“ og er tíu tölusettar blaðsíður að lengd ásamt viðauka. Á fyrstu fjórum blaðsíðunum er m.a. gerð grein fyrir markmiðum reglna nr. 216/2007 um stórar áhættuskuldbindingar hjá fjármálafyrirtækjum og túlkunum á hugtökunum „yfirráð“ og „fjárhagsleg tengsl“ í skilningi 2. gr. reglnanna. Ekki er minnst á viðskipti og rekstur tiltekinna eftirlitsskyldra aðila í umfjölluninni eða raunveruleg dæmi um beitingu reglnanna. Með vísan til framangreinds verður að telja að minnisblaðið hafi ekki að geyma upplýsingar sem eru háðar þagnarskyldu samkvæmt 9. gr. upplýsingalaga.
Jafnvel þó fallast verði á með FME að um vinnugagn sé að ræða í skilningi 1. mgr. 8. gr. upplýsingalaga verður að líta til þess að það hefur að geyma greinargóða lýsingu á vinnureglum FME á umræddu sviði, sbr. 4. tl. 3. mgr. ákvæðisins. Með hliðsjón af því hve almenn umfjöllunin er verður heldur ekki fallist á að upplýsingarnar eigi að fara leynt skv. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, þar sem þær snúi að „starfsemi FME“. Ákvæðið verður ekki túlkað svo rúmt að allar upplýsingar um starfsemi stofnunarinnar sæti þagnarskyldu, einkum með hliðsjón af því markmiði upplýsingalaga að tryggja gegnsæi í stjórnsýslu, sbr. 1. gr. laganna. Ber því að veita kæranda aðgang að minnisblaði stofnunarinnar frá því í nóvember 2008 á grundvelli 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga.
Sömu sjónarmið eiga ekki við um viðauka við minnisblaðið. Þar er að finna ítarlegar skýringar og skýringarmyndir á tengslum, viðskiptum og rekstri nafngreindra aðila, bæði eftirlitsskyldra aðila í skilningi 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998 og viðskiptamanna þeirra, sbr. 58. gr. laga nr. 161/2002. Með vísan til þessara ákvæða og 9. gr. upplýsingalaga verður synjun FME á aðgangi kæranda að viðaukanum staðfest. Ekki eru efni til að veita kæranda aðgang að hluta viðaukans þar sem lítið sem ekkert stæði eftir að þagnarskyldar upplýsingar væru strikaðar út.
Í ákvörðun FME dags. 25. febrúar 2014 kemur loks fram að önnur gögn og samskipti í tengslum við skilgreiningar á áhættum Glitnis banka hf. liggi ekki fyrir hjá stofnuninni. Beiðni kæranda var því vísað frá stofnuninni að þessu leyti. Með vísan til 1. mgr. 5. gr. upplýsingalaga verður sú ákvörðun staðfest.
6.
FME framkvæmdi vettvangsathugun hjá Glitni hf. í maí 2008, en skýrsla um athugunina er dagsett í mars 2009. Kærandi hefur þegar fengið aðgang að forsíðu skýrslunnar, efnisyfirliti og fyrstu tveimur köflunum. Aðrir hlutar skýrslunnar hafa að geyma umfjöllun um tengsl Glitnis sjóða hf. við Glitni banka hf. og athugasemdir FME þar að lútandi. Athugasemdirnar byggja fyrst og fremst á þágildandi lögum og reglum um fjármálafyrirtæki og leiðbeinandi tilmælum FME nr. 5/2003. Þær eru svo dregnar saman í lok hvers kafla og gerðar tillögur að úrbótum. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál hefur umfjöllunin í heild sinni að geyma upplýsingar um starfsemi FME og viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998, sbr. 9. gr. upplýsingalaga. Með vísan til rökstuðnings hér að framan um aðgang kæranda að gögnum samkvæmt lið nr. 17 í gagnabeiðni hans verður synjun FME um aðgang að skýrslunni staðfest, umfram þá hluta sem kærandi hefur þegar fengið aðgang að.
7.
Kærandi hefur haldið því fram að með umfjöllun rannsóknarnefndar Alþingis í skýrslu nefndarinnar, sem virðist að einhverju leyti byggð á umbeðnum gögnum og vísar til þeirra, hafi þeir hagsmunir sem búa að baki þagnarskyldu FME á grundvelli framangreindra lagaákvæða fallið niður. Í þessu sambandi varðar mestu að rannsóknarnefnd Alþingis starfaði á grundvelli laga nr. 142/2008, en samkvæmt lögunum hafði nefndin ríkar rannsóknarheimildir. Skylt var að veita nefndinni aðgang að gögnum sem háð voru þagnarskyldu en af 3. mgr. 4. gr. laganna leiðir að þagnarskyldan færðist yfir til nefndarinnar og starfsmanna hennar. Sú staðreynd að rannsóknarnefnd Alþingis hafi stuðst við tiltekið gagn í störfum sínum, sem er háð sérstakri þagnarskyldu, leiðir þar með ekki til þess að þagnarskyldan falli niður gagnvart öðrum en nefndarmönnum og starfsmönnum nefndarinnar, þurfi þeir að gefa skýrslu fyrir dómi, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 329/2014. Þá getur hugsanleg umfjöllun fjölmiðla um málið ekki aflétt þeirri þagnarskyldu sem hvílir á FME samkvæmt framangreindum þagnarskylduákvæðum upplýsingalaga, laga nr. 87/1998 og 161/2002. Getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á það með kæranda að FME hafi vanrækt rannsóknarskyldur sínar í því sambandi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Úrskurðarorð
Fjármálaeftirlitinu ber að veita Tryggingamiðstöðinni hf. aðgang að minnisblaði stofnunarinnar frá nóvember 2008 er ber titilinn: „Minnisblað vegna mótunar meginreglna/túlkunar um tengingu viðskiptamanna fjármálafyrirtækja vegna stórra áhættuskuldbindinga.“ Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni Tryggingamiðstöðvarinnar hf. um aðgang að viðauka við minnisblaðið. Kærunni er vísað frá að því er varðar aðgang kæranda að öðrum gögnum og samskiptum í tengslum við ágreining Glitnis og Fjármálaeftirlitsins um sama efni.
Staðfest er synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni Tryggingamiðstöðvarinnar hf. um aðgang að gögnum í tengslum við athugasemdir stofnunarinnar varðandi útvistun áhættustýringar Glitnis sjóða og skýrslu um vettvangsathugun hjá Glitni í maí 2008, umfram þá hluta hennar sem kærandi hefur þegar fengið aðgang að.
Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Sigurveig Jónsdóttir Friðgeir Björnsson