12. desember 2017 Dómsmálaráðuneytið

Nr. 679/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 12. desember 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 679/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17100023

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 10. október 2017 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. september 2017, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 og 3. mgr. 36. gr., sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 6. júní 2017. Þar sem kærandi hafði fengið útgefið dvalarleyfi hjá ítölskum stjórnvöldum var þann 14. júní 2017 send beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 28. júlí 2017 barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 20. september 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina þann 10. október 2017 til kærunefndar útlendingamála. Kæra frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd veitti kæranda frest til 17. október 2017 til að skila inn greinargerð. Með tölvupósti til kærunefndar, dags. 17. október 2017, óskaði kærandi eftir viðbótarfresti til að skila greinargerð. Kærunefnd féllst á þá beiðni og barst greinargerð til nefndarinnar, ásamt fylgigögnum, þann 23. október 2017.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá var það mat stofnunarinnar að sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga væru ekki til staðar í málinu. Kærandi var ekki talinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Ítalíu, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að í viðtali hjá Útlendingastofnun hafi hann mótmælt því að verða sendur til Ítalíu. Á Ítalíu sé líf kæranda í mikilli hættu. Þann […] hafi kærandi verið staddur á efri hæð í húsi sem hann bjó í ásamt öðrum. Meðlimir úr ítölsku mafíunni hafi birst og drepið […] menn frá […] sem voru staddir á neðri hæð hússins. Kærandi hafi borið kennsl á einn árásarmannanna og komið ábendingum áleiðis til lögreglu. Í kjölfarið hafi kærandi flutt úr húsinu. Árásarmennirnir hafi verið dæmdir í fangelsi en losnað þaðan árið […]. Skömmu síðar hafi þeir orðið vini kæranda að bana. Þann […] hafi árásarmennirnir reynt að keyra á kæranda. Kærandi hafi tilkynnt það til lögreglu og í þrígang reynt að leggja fram kæru í málinu en hún hafi ekkert aðhafst. Kærandi hafi síðar flúið frá Napólí. Kvaðst kærandi hvergi vera óhultur á Ítalíu vegna ítölsku mafíunnar og að ítalska lögreglan hafi enga burði til að aðhafast í málum tengdum mafíunni.

Í greinargerð kæranda er að finna ítarlega umfjöllun um aðstæður og réttindi umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu. Í því sambandi er vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. upplýsinga af vefsíðu samtakanna International Organisation for Migration (IOM), skýrslna mannréttindasamtakanna Amnesty International og Human Rights Watch og skýrslu Asylum Information Database (AIDA). Meðal annars komi fram að fjöldi einstaklinga í leit að alþjóðlegri vernd hafi látið lífið á leið sinni yfir Miðjarðarhafið árið 2016 en flestir þeirra hafi verið á leið til Ítalíu. Gríðarlegur fjöldi flóttafólks hafi leitað verndar á Ítalíu og ríkið hafi verið gagnrýnt vegna bágs aðbúnaðar og aðstæðna umsækjenda um alþjóðlega vernd þar í landi. Þá sé m.a. ekkert kerfi sem taki við umsækjendum um alþjóðlega vernd sem séu sendir aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar og atvinnuleysi á Ítalíu sé með því allra hæsta í Evrópu. Enn fremur hafi mannréttindasamtök lýst yfir áhyggjum vegna vaxandi kynþáttahaturs og mismununar á grundvelli kynþáttar á Ítalíu.

Kærandi byggir á því að taka skuli umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga annars vegar en 3. mgr. 36. gr. og 42. gr. laga um útlendinga hins vegar. Kærandi bendir á að 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kveði einungis á um heimild til handa stjórnvöldum, en ekki skyldu, til að synja umsækjendum um alþjóðlega vernd um efnismeðferð umsókna sinna. Þá feli 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í sér meginreglu og í a.-c. liðum ákvæðisins sé að finna undantekningar frá þeirri meginreglu. Meginregla laganna sé sú að allar umsóknir um alþjóðlega vernd skuli taka til efnismeðferðar nema tilgreindir stafliðir eigi við og að rétt sé að beita þeim. Í samræmi við almennar lögskýringarreglur skuli túlka undantekningarreglur í lögum þröngt.

Tilvísun kæranda til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er á því reist að sérstakar ástæður séu fyrir hendi. Í því sambandi vísar kærandi ítarlega til lögskýringargagna að baki ákvæðinu og m.a. úrskurða kærunefndar frá 10. október 2017 í málum nr. 550/2017 og 552/2017. Bendir kærandi á að stjórnvöldum beri að leggja heildstætt mat á einstaklingsbundnar aðstæður kæranda og þær afleiðingar sem endursending gæti haft í för með sér fyrir kæranda, líkamlegar og andlegar, og þá hvort kærandi sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki. Þá séu þær aðstæður sem kæranda bíði á Ítalíu ómannúðlegar. Ennfremur hafi sá atburður sem kærandi varð vitni að, er […] menn voru drepnir, haft mikil áhrif á líf hans. Kærandi veki athygli á að í hinni kærðu ákvörðun hafi Útlendingastofnun bent á að umrædd morð hafi átt sér stað í […] en kærandi hafi ekki sótt um alþjóðlega vernd á Ítalíu fyrr en þann […] sama árs. Af þessari staðreynd hafi Útlendingastofnun dregið þá ályktun að kærandi hafi líklega ekki verið á landinu þegar framangreind morð áttu sér stað. Með framlagningu ýmissa gagna til kærunefndar hafi kærandi þó sýnt fram á hið gagnstæða, þ.e. að kærandi hafi verið staddur á Ítalíu, nánar tiltekið í Napólí, árið […]. Tekur kærandi fram að þau gögn renni stoð undir frásögn hans og hafi mikið vægi með tilliti til sérstakra ástæðna kæranda í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá byggir kærandi í greinargerð sinni á því að hann njóti verndar 42. gr. laga um útlendinga sem mæli fyrir um grundvallarregluna um bann við endursendingum fólks til ríkja þar sem líf þess eða frelsi kann að vera stefnt í hættu. Af því leiði að ótækt sé að beita c. lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Telji kærandi að þær aðstæður sem bíði hans á Ítalíu séu þess eðlis að endursending hans þangað myndi brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá vísar kærandi til þess að endursending hans til Ítalíu myndi ennfremur brjóta gegn 1. mgr. 68. gr. íslensku stjórnarskrárinnar, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu Þjóðanna. Til stuðnings kröfu sinni vísar kærandi til skýrslu svissneska flóttamannaráðsins frá 2016 um móttökuaðstæður á Ítalíu. Af framangreindu leiði að beita eigi 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í máli kæranda.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Ítalíu er byggt á því að kærandi hafi fengið útgefið dvalarleyfi hjá ítölskum stjórnvöldum. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi var ekki metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem hefði áhrif á mál hans hjá Útlendingastofnun. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi […] ára gamall karlmaður sem kom hingað til lands einn síns liðs. Í viðtali hjá Útlendingastofnun, dags. 3. ágúst 2017, kvaðst kærandi vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Að mati kærunefndar er kærandi ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda fær kærunefnd ekki séð að aðstæður hans séu þess eðlis að hann hafi sérstakar þarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hér eða að hann geti ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

• Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017);
• Italy 2016 Human Rights Report (United States Department of State, mars 2017);
• Amnesty International Report 2016/17 (Amnesty International, 21. febrúar 2017);
• Freedom in the World 2017 – Italy (Freedom House, 1. September 2017);
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016);
Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
Upplýsingar af vefsíðu ítölsku lögreglunnar (í. Poliza di Stato - http://www.poliziadistato.it/);
Threat Assessment, Italian Organised Crime (Europol, júní 2013);
Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/) og• Upplýsingar af vefsíðu samtakanna Baobab Experience (https://baobabexperience.org/).

Í ofangreindum skýrslum og gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu geta lagt fram umsókn hjá lögreglunni (í. Questura) eða hjá landamæralögreglunni (í. Polizia di Frontiera). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd synjun á umsókn sinni þá hefur hann kost á því að bera synjunina undir stjórnsýsludómstól (í. Tribunale Civile). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd endanlega synjun á umsókn sinni á hann möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn um alþjóðlega vernd hjá ítölskum stjórnvöldum. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli umsækjanda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á umsókn um alþjóðlega vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Í gögnum málsins kemur m.a. fram að kærandi óttist um líf sitt á Ítalíu en þar sé hans leitað af meðlimum ítölsku mafíunnar sem vilji hann feigan. Kærandi hafi árangurslaust leitað eftir aðstoð lögreglu. Í þeim gögnum sem kærunefnd hefur skoðað er m.a. fjallað um að skipulögð brotasamtök á Ítalíu, sem sum hver stundi ólögleg viðskipti með fíkniefni, mannrán, fjársvik, fólksflutninga, peningaþvætti o.fl., séu hvimleitt og rótgróið vandamál sem ítölsk yfirvöld hafi lengi barist gegn. Í þeim efnum hafi ítölsk stjórnvöld m.a. lögfest refsilög sem sérstaklega sé beint að umræddum samtökum og meðlimum þeirra. Þá hafi ítölsk saksóknaraembætti verið styrkt með það fyrir augum að gera þeim betur kleift að fást við mál varðandi skipulögð brotasamtök. Innan ítölsku lögreglunnar sé svo starfrækt sérstök deild sem sérhæfi sig í rannsóknum á skipulögðum brotasamtökum um alla Ítalíu. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað á Ítalíu má ráða að telji kærandi sig vera í hættu eða öryggi sínu ógnað á Ítalíu þá geti hann leitað aðstoðar þarlendra lögregluyfirvalda.

Af fyrrgreindum gögnum má ráða að samfélagsleg mismunun á grundvelli kynþáttar og uppruna er vandamál á Ítalíu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk yfirvöld þó tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju, hræðslu við útlendinga og umburðarleysi (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis.

Á grundvelli framangreindra skýrslna og gagna sem kærunefnd hefur kynnt sér verður jafnframt ráðið að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu. Þá eiga þeir einstaklingar sem fengið hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða rétt á heilbrigðisþjónustu á Ítalíu auk þess sem þeim er almennt heimilt að stunda þar atvinnu til jafn við ítalska ríkisborgara.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd á Ítalíu eiga ekki rétt á gjaldfrjálsri lögfræðiaðstoð við að leggja fram umsókn um alþjóðlega vernd en hafa kost á því að leita til frjálsra félagasamtaka á borð við ítalska flóttamannaráðið (í. Consiglio Italiano per i Rifugati) og hjálparsamtökin Baobab Experience. Umsækjendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni og ákveða að bera þá ákvörðun undir dómstóla geta lagt fram beiðni um lögfræðiaðstoð á kostnað ríkisins.

Af framangreindum gögnum má sjá að ítölsk stjórnvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna þar í landi. Hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna meðal annars gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu eða verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna. Jafnframt hefur Flóttamannastofnun gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma umsækjendur um alþjóðlega vernd sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja í þessum málaflokki. Hins vegar hefur Flóttamannastofnun ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Fyrir liggur að umsækjendur um alþjóðlega vernd á Íslandi sem falla undir ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar eru sendir til baka til meginlandsins með flugi. Í framangreindum gögnum kemur fram að á stærstu flugvöllum landsins, í Róm og Mílanó, eru frjáls félagasamtök til staðar sem veita umsækjendum um alþjóðlega vernd ráðgjöf og þjónustu.

Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu er bann við meðferð sem fer gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu fortakslaust en meðferð verður þó að ná ákveðinni lágmarkskröfu um alvarleika til að teljast brot gegn 3. gr. sáttmálans, sem fyrr segir. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur lagt til grundvallar að sú staðreynd ein og sér að efnahagsstaða einstaklings versni við frávísun eða brottvísun frá aðildarríki sáttmálans sé ekki fullnægjandi til að uppfylla grundvallarkröfu um alvarleika sem 3. gr. sáttmálans geri kröfu um, þ.e. þar sem ekki sé um að ræða sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður sem mæli gegn flutningi, sbr. ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (mál nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013. Um endursendingar umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vísar kærunefnd jafnframt til dóms Hæstaréttar frá 1. október 2015 í máli nr. 114/2015.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd á Ítalíu hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður sem er við ágæta líkamlega og andlega heilsu. Kærandi hefur greint frá því að á Ítalíu hafi hann orðið vitni að morði á […] mönnum og sá atburður hafi haft mikil áhrif á líf hans. Kærandi óttist að meðlimir úr ítölsku mafíunni ráði sig af dögum snúi hann aftur til Ítalíu. Með hliðsjón af ofangreindum gögnum um aðstæður á Ítalíu er það mat kærunefndar að kærandi geti leitað aðstoðar ítalskra lögregluyfirvalda telji hann ástæðu til. Af framangreindum gögnum um aðstæður á Ítalíu verður jafnframt ráðið að verði kærandi fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar geti hann leitað ásjár ítalskra yfirvalda vegna þess. Því er það mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu vegna stöðu umsóknar hans þar, heilsufars, flutnings hans þangað eða mismununar sem hann kunni að verða fyrir sökum kynþáttar.

Kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem kærandi lagði fram með kæru sinni, svo og skýrslur opinberra stofnana og frjálsra félagasamtaka um aðstæður á Ítalíu. Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 3. ágúst 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 6. júní 2017.

Í greinargerð kæranda er til rökstuðnings kröfu hans vísað til tveggja úrskurða kærunefndar frá 10. október 2017 í málum nr. 550/2017 og 552/2017 þar sem fallist var á kröfu kærenda, sem áður höfðu hlotið viðbótarvernd í Búlgaríu og Ungverjalandi, að taka umsókn þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að aðstæður hans séu sambærilegar þeim sem voru uppi í fyrrgreindum tveimur málum þar sem nefndin komst að þeirri niðurstöðu að kærendur gætu átt erfitt uppdráttar í viðtökuríkjum sökum mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna þeirra sem einstaklinga með viðbótarvernd. Kærunefnd byggði þá niðurstöðu sína á heildstæðu mati á aðstæðum þeirra og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hlotið höfðu alþjóðlega vernd í Búlgaríu og Ungverjalandi. Kærunefnd telur að ekki sé hægt að jafna stöðu kæranda við stöðu kærenda í fyrrgreindum tveimur málum. Kemur þar m.a. til skoðunar að aðstæður flóttamanna á Ítalíu teljast ekki nægilega sambærilegar aðstæðum í Búlgaríu og Ungverjalandi.

Samantekt

Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Ítalíu með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir

Efnisorð

Kærunefnd útlendingamála