Úrskurður nr. 223/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. apríl 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 223/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16110024
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 22. nóvember 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 24. október 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Noregs.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á Íslandi.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands í fylgd eiginkonu sinnar og tveggja dætra en sú yngri er barn að aldri. Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 25. júlí 2016. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 26. júlí 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 6. september 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 8. september 2016 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 24. október 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina þann 22. nóvember 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 14. nóvember 2016. Greinargerð kæranda, ásamt fylgigögnum barst kærunefnd 21. desember 2016. Þann 14. febrúar, 21. febrúar og og 6. apríl 2017 bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu. Í greinargerð óskaði kærandi eftir að fá að tjá sig við nefndina um efni málsins. Kærunefnd taldi ekki ástæðu til að gefa kæranda kost á að koma fyrir nefndina, sbr. 7. mgr. 8. gr. laga um útlendinga.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a sömu laga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Noregs, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga.
Kærandi byggði mál sitt á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er tekið fram að ekkert bendi til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar sem íslenska ríkið er aðili að. Þá byggði kærandi mál sitt á að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefði í mars 2015 lagt fram tillögur sem hvetji til „fullrar beitingar“ fullveldisreglu 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem upphaflegur tilgangur hennar sé að deila ábyrgðinni af auknu innstreymi flóttamanna til Evrópu. Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að markmið Dyflinnarreglugerðarinnar sé fyrst og fremst að komast að niðurstöðu um það hvaða ríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd til að tryggja skilvirka og hraða málsmeðferð og til að koma í veg fyrir að umsækjendur um alþjóðlega vernd eigi virka umsókn í fleiri en einu aðildarríki. Í niðurstöðu Útlendingastofnunar var jafnframt tekið fram að beita þurfi undanþáguheimild 17. gr. af varkárni enda myndi annað leiða til þess að verulega drægi úr virkni kerfisins, auk þess sem tilviljanakennd framkvæmd væri til þess fallin að draga úr trúverðugleika kerfisins.
Þá byggði kærandi á því að endursending til Noregs væri ólögmæt í ljósi 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga og að vankantar væru á málsmeðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd frá [...] í Noregi þar sem norsk stjórnvöld synji umsóknum um alþjóðlega vernd á grundvelli búsetu. Vísar kærandi til yfirlýsingar ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins í Noregi í þessu samhengi. Í ákvörðun Útlendingastofnunar er tekið fram að úrlausn útlendingamála í Noregi heyri undir sérstaka stofnun, Utlendingsdirektoratet. Ákvarðanir hennar sæti svo kæru til sérstakrar kærunefndar, Utlendingsnemnda, sem njóti sjálfstæðis gagnvart ráðuneyti dómsmála. Ummæli ráðuneytisstjóra dómsmála þar í landi gefi ekki tilefni til að ætla að horfið hafi verið frá því að leysa úr málum umsækjenda um alþjóðlega vernd með því að skoða aðstæður þeirra á einstaklingsgrundvelli. Það sé mat Útlendingastofnunar að málsmeðferð í Noregi sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Noregur og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafa gengist undir við afgreiðslu umsókna um alþjóðlega vernd. Ekkert bendi til þess að flutningur kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, 33. gr. flóttamannasamningsins eða 1. mgr. 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá telji Útlendingastofnun að kærandi eigi raunhæfa möguleika á að leita réttar síns fyrir stjórnvöldum í Noregi og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu.
Útlendingastofnun vísaði frá varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga, í ljósi þess að ekki yrði fjallað efnislega um mál kæranda.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er aðstæðum hans í Noregi og í heimaríki hans [...] lýst. Kærandi kveðst eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum í [...] vegna atviks sem átti sér stað í tengslum við starf kæranda sem lögreglumaður í borginni [...] í [...]. Vegna atviksins og þess að ástandið í [...] sé almennt mjög ótryggt og háskalegt sé líf kæranda og fjölskyldu hans í hættu og yrði þeim óbærilegt að vera gert að snúa þangað aftur. Þá hafi kærandi yfirgefið [...] án þess að segja sig formlega úr lögreglunni og án þess að skila inn vopnum og öðru sem tengist starfinu [...]. Eiginkona kæranda greini frá því að hún sé [...] og leggi fram með greinargerð [...]. Þá sé dóttir kæranda [...]. Meðfylgjandi greinargerðinni sé vottorð [...].
Í greinargerð kæranda kemur fram að kæranda hafi verið synjað um alþjóðlega vernd í Noregi á tveimur stjórnsýslustigum og hann hafi fengið tilkynningu um fyrirhugaðan flutning fjölskyldunnar til [...]. Kærandi kveður að ekki hafi verið hlustað á hann við málsmeðferðina í Noregi og á meðan á dvöl hans þar hafi staðið hafi fjölskyldan ítrekað orðið fyrir þrýstingi frá stjórnvöldum um að fara aftur til [...]. Þá hafi fjölskyldunni ítrekað verið boðið að fara aftur til [...] gegn greiðslu tiltekinnar fjárhæðar. Kærandi hafi hins vegar ítrekað tjáð norskum yfirvöldum að fjölskylduna vanti ekki pening heldur þurfi þau vernd þar sem líf þeirra sé í hættu í [...]. Kærandi hafi aðeins fengið að hitta lögfræðing sinn í eitt skipti í u.þ.b. hálftíma eftir að hann hafi fengið synjun á umsókn sinni á fyrra stjórnsýslustigi. Lögfræðingurinn hafi ekki veitt kæranda neina ráðgjöf heldur aðeins sagt honum hver niðurstaða málsins hafi verið. Kæranda hafi verið synjað um frekari fundi með lögfræðingnum þegar hann hafi leitast eftir því. Þá hafi aðeins tekið tíu daga að fá niðurstöðu í kærumálinu en úrskurðurinn hafi verið þess efnis að fyrri ákvörðun væri staðfest.
Í greinargerð kæranda kemur fram að nýlega hafi orðið breytingar á stefnu Noregs í málefnum umsækjenda um alþjóðlega vernd sem muni geta leitt til þess að stefna landsins verði ein sú strangasta í Evrópu. Hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gert fjölmargar athugasemdir við fyrirhugaðar breytingar Noregs á löggjöf í þessum málaflokki. Einnig hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp tímabundið eftirlit á landamærum landsins til að stemma stigu við gríðarlegum fjölda umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þá hafi norsk yfirvöld tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðlum í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi.
Þá kemur fram í greinargerð kæranda að ráðuneytisstjóri norska forsætisráðuneytisins hafi nýlega lýst því yfir að norsk stjórnvöld stefni að því, í samvinnu við [...]. Í greinargerðinni er því haldið fram að með þessum ummælum virðist sem norsk stjórnvöld ætli ekki að virða þá meginreglu flóttamannaréttar að umsóknarríki sé óheimilt að gera heimaríki viðvart berist þeim umsókn um alþjóðlega vernd, enda geti slíkar upplýsingar skapað hættu fyrir viðkomandi. Þá er enn fremur bent á að norsk stjórnvöld ætli sér að synja öllum umsækjendum frá [...] um vernd og [...]. Í greinargerðinni er gerð athugasemd við notkun norskra stjórnvalda á hugtakinu [...] sem [...] en Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hafi gagnrýnt notkun [...] harðlega. Telja megi að skilgreining [...] . Hætta sé á óvandaðri og ómálefnalegri málsmeðferð þar sem ekki sé tryggt að hver umsókn sé metin sjálfstætt út frá aðstæðum hvers og eins og hvort líkur séu á að fólk verði sent í hættu.
Þá er í greinargerð vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um [...] þar sem fram komi að [...] sé verulega óstöðugt og ófyrirsjáanlegt vegna viðvarandi hernaðarátaka. Stofnunin hafi mælst til þess að ríki sendi ekki einstaklinga frá [...] til baka gegn sínum vilja vegna ástandsins þar í landi. Með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld þannig ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...] þar sem líf hans sé í hættu. Slík ákvörðun væri að mati kæranda ólögmæt með vísan í 45. gr. þágildandi laga um útlendinga. Þá hafi ekki verið sýnt fram á að norsk stjórnvöld muni fylgja afstöðu Flóttamannastofnunar til endursendinga fólks frá [...]. Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, einnig til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Þá eru ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar rakin auk ákvæða þágildandi laga um útlendinga og lögskýringargögn er liggja þeim að baki. Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki þeim. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu og að 2. mgr. ákvæðisins geri kröfu til þess að mat fari fram í hverju tilviki fyrir sig varðandi hvort sérstakar ástæður mæli með því að umsókn verði tekin til efnismeðferðar. Kærandi bendir á að Útlendingastofnun hafi borið að horfa til þess hvort íslensk stjórnvöld myndu veita [...] ríkisborgurum í sambærilegri stöðu alþjóðlega vernd og hvort vísbendingar séu um að synjanir á umsóknum um alþjóðlega vernd í sambærilegum málum séu tíðari í Noregi. Þá feli synjanir norskra stjórnvalda, í nokkrum hluta umsókna, í sér brot á réttindum flóttamanna og beri því íslenskum stjórnvöldum skylda til að taka slík mál til efnislegrar meðferðar. Þá sé tölfræði í málum er varða umsóknir um alþjóðlega vernd frá [...] ríkisborgurum í Noregi rakin yfir ákveðið tímabil. Kærandi telji að tölfræðin bendi til þess að norsk stjórnvöld hafi breytt verklagi sínu við meðferð umsókna um alþjóðlega vernd með þeim hætti að hlutfallslega færri hljóti vernd en áður. Við slíkar aðstæður muni fjöldi ákvarðana vera í andstöðu við ákvæði Flóttamannasamningsins auk annarra mannréttindasamninga og grundvallarreglna um bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu.
Þá er á því byggt í greinargerð kæranda að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd, hvort sem þau séu í fylgd með forsjáraðila sínum eða ekki. Þá beini kærandi þeim tilmælum til kærunefndar útlendingamála að nefndin taki tillit til þeirrar verndar sem dóttir kæranda eigi rétt á samkvæmt ákvæðum Barnasáttmálans sem sé lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 19/2013, öðrum íslenskum lögum og reglum þjóðaréttar. Þá sé rakið ákvæði 2. mgr. 23. gr. þágildandi laga um útlendinga um að ákvarðanir er varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi. Tekið sé fram að ákvæðið rými við 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 sem kveði á um að það sem sé barni fyrir bestu skuli hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni barna. Þá sé vitnað í 1. mgr. 3. gr. barnasáttmálans um að það sem sé barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar ráðstafanir séu gerðar er varði börn. Kærandi bendi á að vegna ungs aldurs og [...] dóttur hans og í ljósi þeirra aðstæðna sem muni bíða fjölskyldunnar, verði þeim gert að snúa aftur til [...], sé ljóst að það sé dóttur hans fyrir bestu að umsókn fjölskyldunnar um alþjóðlega vernd verði tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi. Álagið sem fylgi endursendingu dóttur kæranda til Noregs yrði henni þungbært. Kærandi vísar málinu til stuðnings til máls annars umsækjanda um alþjóðlega vernd þar sem ákvörðun Útlendingastofnunar um synjun á efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd verið felld úr gildi með úrskurði kærunefndar m.a. vegna [...] umsækjanda. Kærandi telji að sömu sjónarmið eigi við um mál dóttur hans.
Kærandi lagði fram viðbótargreinargerð ásamt fylgigögnum í máli sínu þann 6. apríl 2017 þar kemur fram að dóttir kæranda sé [...]. Vísar kærandi til meðfylgjandi greinargerðar [...] máli sínu til stuðnings en þar kemur fram að [...]. Þá muni einnig eldri dóttir kæranda [...]. Kærandi bendir á að ekki hafi verið fjallað um [...] yngri dóttur sinnar hjá norskum stjórnvöldum og óvissa ríki um hvort fjölskyldan eigi möguleika á endurupptöku málsins vegna [...] stúlkunnar. Þá bendir kærandi á að meðfylgjandi viðbótargreinargerðinni séu skjáskot af skilaboðum úr síma eldri dóttur sinnar en þar megi sjá samtöl hennar við vinkonu sína í [...] þar sem vinkonan lýsi hótunum [...]í garð eldri dóttur sinnar. Eins og áður hafi komið fram þá [...] og telji hún að sér stafi ógn af honum vegna þess. Kærandi bendir á að [...] Kærandi bendir því á að ekki sé tryggt að eldri dóttir hans eigi raunhæfa möguleika á að leita sér verndar frá [...].
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Noregs er byggt á því að kærandi hafi fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd þar í landi.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæði sem greinir í 1. mgr.
Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum jafnframt að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Noregi, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· Norway 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),
· Freedom in the World 2016 – Norway (Freedom House, 12. ágúst 2016),
· Amnesty Interantional Report 2016-2017 – Norway (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
· Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011),
· Information Note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (European Council on Refugees and Exiles, október 2015),
· Eurostat – Final decisions on applications by citizenship, age and sex – Annual data (Eurostat, www.ec.europa.eu, 29. mars 2017)
· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2015 (European Asylum Support Office, 8. júlí 2016),
· [...]Informasjonsnotat om asylankomster (Utlendingsdirektoratet, 2016),
· The Organisation of Reception Facilities for Asylum Seekers in Norway (Utlendingsdirektoratet, 2014),
· The Case of Norway: The use of detention and alternatives to detention in the context of immigration policies (Utlendingsdirektoratet, 2014),
· UNHCR Observations on the proposed legislative amendments to Chapter 12 of the Norwegian Immigration Act on the use of coercive measures, including administrative detention of families with children, arrest, directed residence/residence restrictions and regular reporting to the authorities- public hearing/public consultation [Høringsbrev om endringer i utlendingslovens regler om tvangsmidler] (UNHCR, febrúar 2017),
· Immigration Detention in Norway (Global Detention Project, 17. desember 2010),
· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013),
· UNHCR Observations on the proposed amendments to the Norwegian Immigration Act and Regulation: Høring – Endringer i utlendingslovgivningen (Innstramninger II) (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, 12. febrúar 2016),
· UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015),
· Guidelines on international protection: "Internal Flight or Relocation Alternative" within the Context of Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relating to the Status of Refugees (23. júlí 2003) og
· Upplýsingar af vefsíðum landinfo (www.landinfo.no), norsku útlendingastofnunarinnar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra stjórnvalda (www.regjeringen.no), norska heilbrigðisráðuneytisins (www.legemiddelverket.no), um heilbrigðiskerfið í Noregi (www.helsenorge.no), norskra hjálparsamtaka fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd (www.noas.no og www.seif.no) og norskra laganema (www.jussbuss.no, www.jusshjelpa.no og www.jussformidlingen.no).
Í ofangreindum gögnum kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd í Noregi geta fengið ákveðinn fjölda klukkustunda í lögfræðiþjónustu ef umsókn þeirra um vernd hefur verið synjað af útlendingastofnun Noregs. Umsækjendur eiga því rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi og hafa þeir nokkurt val um hvaða lögfræðingur sinni þeirra máli. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd leitað til mannúðarsamtaka og laganema sem veita lögfræðiþjónustu.
Af framangreindum skýrslum og gögnum má ráða að á meðan umsókn um alþjóðlega vernd er til meðferðar hjá norskum stjórnvöldum geta umsækjendur lagt fram gögn í málinu sem styðja við umsóknina. Þá er hægt að óska þess að mál séu tekin upp að nýju á grundvelli nýrra gagna. Útlendingastofnun Noregs (n. Utlendingsdirektoratet) tekur ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd þar í landi. Neikvæða ákvörðun útlendingastofnunar er þá hægt að kæra til sérstakrar kærunefndar útlendingamála (n. Utlendingsnemnda). Fái umsækjandi um alþjóðlega vernd í Noregi synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða kærunefnd á hann möguleika á því að bera málið undir dómstóla eða leggja fram beiðni um endurupptöku á máli sínu hjá kærunefndinni. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða ef verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði endurupptöku verið uppfyllt. Þá geta umsækjendur um alþjóðlega vernd borið mál sitt undir norska dómstóla sé endurupptökubeiðni þeirra synjað. Jafnframt eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstóli Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða að um meðferð sé að ræða sem brjóti í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.
Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þeirra þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending umsækjenda um alþjóðlega vernd til Noregs brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í greinargerð kæranda er tölfræði í málum er varða umsóknir um alþjóðlega vernd frá [...]ríkisborgurum í Noregi rakin yfir ákveðið tímabil. Telur kærandi að tölfræðin bendi til þess að hlutfallslega færri hljóti vernd en áður og við slíkar aðstæður muni fjöldi ákvarðana vera í andstöðu við ákvæði Flóttamannasamningsins auk annarra mannréttindasamninga og grundvallarreglna um bann við endursendingu fólks þangað sem líf þess eða frelsi sé í hættu. Kærunefnd hefur skoðað tölfræðileg gögn frá norsku útlendingastofnuninni en þar kemur fram að á tímabilinu janúar 2016 til mars 2017 voru [...] ríkisborgurum teknar til skoðunar hjá stofnuninni og fengu [...] synjun eða um [...]%. Af þessum tölum má sjá að þrátt fyrir að synjunarhlutfall umsókna [...]ríkisborgara um alþjóðlega vernd hafi verið hátt á þessu tímabili þá má jafnframt sjá að í málum tæplega [...]% [...]hefur stofnunin talið að forsendur væru fyrir því að veita þeim alþjóðlega vernd.
Kærandi ber fyrir sig að norsk yfirvöld sendi [...]umsækjendur um alþjóðlega vernd aftur til heimaríkis þrátt fyrir að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hvetji ríki til að snúa ekki nokkrum einstaklingi gegn vilja sínum til [...]. Kærunefnd telur að skilgreining norskra yfirvalda á [...] gefi ekki ein og sér til kynna að meðferð umsókna um alþjóðlega vernd kunni að brjóta í bága við bann við endursendingu útlendinga til svæðis þar sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu, sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ofangreindum gögnum kemur fram að norsk stjórnvöld endurmeta reglulega öryggisástand í ákveðnum löndum, þar á meðal [...]og er jafnframt möguleikann á flutningum innanlands. Að mati kærunefndar bera gögn málsins það með sér að í Noregi sé almennt veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísun umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her). Er þá sérstaklega litið til þess að þau gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda eindregið til þess að málsmeðferð norskra yfirvalda sé fullnægjandi og veiti umsækjendum um alþjóðlega vernd viðunandi úrræði til að tryggja að réttur sé ekki á þeim brotinn og að einstaklingsbundið mat verði lagt á aðstæður þeirra. Ekkert bendi til þess að [...]umsækjendum sé synjað sjálfkrafa um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir endursendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Í því sambandi tekur kærunefnd jafnframt fram að gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum benda eindregið til þess að farið hafi fram einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans hjá norskum stjórnvöldum. Gögn sem kærandi hefur lagt fram eru að þessu leyti í samræmi við skýrslur sem kærunefnd hefur kynnt sér sem benda eindregið til þess að umsækjendum um alþjóðlega vernd séu tryggð raunhæf úrræði til að leita réttar síns í Noregi, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í greinargerð kæranda er á því byggt að íslensk stjórnvöld myndu veita [...]ríkisborgurum í sambærilegri stöðu alþjóðlega vernd en vísbendingar séu um að synjanir á umsóknum um alþjóðlega vernd í sambærilegum málum séu tíðari í Noregi. Í ljósi þessa sendi kærunefnd fyrirspurn, dags. 14. febrúar 2017, til Útlendingastofnunar varðandi það hvernig Útlendingastofnun meti að tryggt sé að einstaklingur, sem standi til að endursenda til annars ríkis Dyflinnarsamstarfsins, verði ekki sendur áfram til svæðis þar sem hann hafi ástæður til þess að óttast ofsóknir eða vegna svipaðra aðstæðna og greini í flóttamannahugtakinu sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Þá óskaði kærunefnd einnig eftir upplýsingum um hvernig matið samkvæmt fyrrgreindu ákvæði fari fram þegar viðtaka er á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, þegar einstaklingurinn hafi nú þegar fengið synjun á umsókn sinni um alþjóðlega vernd í viðtökuríki, og hann er ríkisborgari ríkis þaðan sem engum sé synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi, s.s. [...], samkvæmt tölfræðiupplýsingum á heimasíðu Útlendingastofnunar.
Í svari Útlendingastofnunar, dags. 10. mars 2017, kemur m.a. fram að aðstæður sem bíði umsækjanda um alþjóðlega vernd í viðtökulandi séu rannsakaðar, bæði varðandi móttökuna og málsmeðferðina. Við rannsóknina sé stuðst við alþjóðlegar skýrslur um viðtökulandið, viðtal við umsækjanda og ef nauðsyn þykir þá sé haft samband við stjórnvöld í viðtökulandi til að fá frekari upplýsingar um málsmeðferðarúrræði eða þær aðstæður sem bíði umsækjanda við komuna til landsins. Ef rökstuddar ástæður séu til að ætla að kerfisgallar séu á málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd í ábyrgu viðtökulandi eða á móttökuskilyrðum er umsækjandi ekki sendur til þess lands og málið tekið yfir af íslenskum stjórnvöldum. Þegar um sé að ræða mál þar sem fyrir liggur að umsækjandi hafi fengið synjun við umsókn sinni í ábyrgu viðtökulandi sé rannsókn Útlendingastofnunar sú sama og í öðrum málum. Leiði könnun Útlendingastofnunar í ljós að í viðtökulandi séu virk úrræði fyrir umsækjanda til að leita réttar síns eftir að hafa fengið synjun í máli sínu telur stofnunin, að öðrum þáttum gættum, ekkert því til fyrirstöðu að endursenda umsækjanda. Þá taki Útlendingastofnun sérstaklega fram að hvert mál sé skoðað á einstaklingsgrundvelli og með tilliti til þeirra sérstöku aðstæðna sem eigi við í hverju máli. Mál er varði [...]umsækjendur um alþjóðlega vernd árið 2016 hafi ekki verið undantekning á því. Ekki hafi verið tekin ákvörðun um að veita öllum frá [...]alþjóðlega vernd heldur sé hvert mál skoðað sérstaklega.
Meðal annars vegna máls kæranda og framangreindrar skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um [...]sendi kærunefnd erindi til Flóttamannastofnunar þann 1. desember 2016 þar sem leitað var eftir frekari upplýsingum um afstöðu stofnunarinnar til endursendinga á [...]sem fengið höfðu synjanir á umsóknum sínum um alþjóðlega vernd í aðildarríkjum Dyflinnarsamstarfsins. Þá óskaði kærunefnd eftir leiðbeiningum frá stofnuninni um hvernig best væri að fara með mál þar sem einstaklingur frá [...]hefði fengið synjun á umsókn sinni í öðru ríki Dyflinnarsamstarfsins, í ljósi afstöðu Flóttamannastofnunar varðandi [...], sem fram kom í framangreindri skýrslu. Í erindinu voru m.a. reifuð málsatvik í máli kæranda. Í erindinu óskaði kærunefnd m.a. eftir afstöðu Flóttamannastofnunar varðandi endursendingu kæranda til Noregs á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Svar barst kærunefnd frá Flóttamannastofnuninni þann 6. febrúar 2017. Í svarinu kemur fram að þau telji sig ekki geta bætt við það sem fram kemur í niðurstöðum skýrslunnar.
Í ofangreindri skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna kemur fram að stofnunin leggist ekki gegn endursendingum [...]ríkisborgara til [...]en beinir m.a. þeim tilmælum til aðildarríkjanna að þvinga ekki [...]ríkisborgara til að snúa aftur til [...]sem eru viðkvæm sökum stríðsátaka eða eru óörugg af öðrum ástæðum. Skuli það ríki sem skoði mál einstaklingsins meta efnislega hvort skilyrði séu fyrir endursendingu hans til [...]. Kærunefndin hefur skoðað málsmeðferð norskra stjórnvalda og telur nefndin að gögn málsins beri það með sér að í Noregi sé veitt fullnægjandi vernd gegn brottvísunum umsækjenda um alþjóðlega vernd til landa þar sem einstaklingar geta átt á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi sé ógnað. Kærunefnd vill árétta að ekkert bendi til þess að [...]umsækjendum sé sjálfkrafa synjað um alþjóðlega vernd í Noregi eða þeir sendir til heimaríkis án þess að leyst sé úr málum þeirra á einstaklingsgrundvelli. Vill kærunefnd í því sambandi taka fram að þau gögn sem kærandi hefur lagt fram varðandi mál sitt hjá norskum stjórnvöldum gefa til kynna að fram hafi farið einstaklingsbundið mat á aðstæðum hans hjá norskum stjórnvöldum. Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að endursending kæranda til Noregs brjóti ekki gegn 42. gr. laga um útlendinga.
Skilgreiningu á einstaklingi í sérstaklega viðkvæmri stöðu er að finna í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að átt sé við einstaklinga sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögunum án aðstoðar eða sérstaks tillits, t.d. fólk með geðraskanir eða geðfötlun og alvarlega veikir einstaklingar. Í viðtali hjá Útlendingastofnun lýsti kærandi því að hann væri [...]. [...]. [...]. Það er mat kærunefndar að í ljósi gagna um veikindi kæranda teljist hann vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Í fyrrgreindum skýrslum og gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér um aðstæður og aðbúnað umsækjenda um alþjóðlega vernd í Noregi kemur fram að umsækjendum er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu í norskum lögum hvort sem það er á spítala eða heilsugæslu. Þar kemur fram að umsækjandi um alþjóðlega vernd eigi rétt á heilbrigðisþjónustu vegna líkamlegra eða andlegra vandamála ásamt tannlæknaþjónustu sem og aðstoð vegna fíknivanda. Sveitarfélagið þar sem umsækjandi um alþjóðlega vernd dvelst hefur milligöngu um að útvega umsækjanda lækni og aðra heilbrigðisþjónustu við hæfi. Greiða þarf komugjald vegna heimsóknar á heilsugæslu en innlögn á spítala er umsækjanda að kostnaðarlausu. Umsækjendum um alþjóðlega vernd sem hafa fengið synjun í máli sínu í Noregi en dvelja enn þar í landi eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu gegn greiðslu en ef umsækjandi getur ekki greitt fyrir slíka þjónustu er hún greidd af sveitarfélaginu eða opinberum aðilum. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi aðgang að nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu í Noregi. Í ljósi aðstæðna í Noregi og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, meðal annars sérstaklega viðkvæmrar stöðu kæranda, er það því mat kærunefndar að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að sérstakar ástæður mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 26. september 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 25. júlí 2016.
Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Noregs með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir, varaformaður
Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir