Úrskurður nr. 504/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 30. nóvember 2016 er kveðinn upp svohljóðandi úrskurður
nr. 504/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16090056
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 4. október 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. september 2016, að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að kæranda verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 44. sömu laga. Til þrautavara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi hér á landi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi kom hingað til lands og sótti um hæli þann 22. ágúst 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi mætti í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 29. ágúst s.á. ásamt löglærðum talsmanni sínum. Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. september 2016, um að synja kæranda um hæli og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið, var birt honum þann 20. september 2016 og óskaði kærandi eftir frestun réttaráhrifa samdægurs. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 21. september 2016, með þeim fyrirvara að kæra bærist kærunefnd útlendingamála innan 15 daga frá birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Kærandi kærði ákvörðunina þann 4. október s.á. Greinargerð vegna kæru barst kærunefnd útlendingamála þann 20. október s.á.
Kæra þessi er afgreidd á grundvelli 2. mgr. 3. gr. b laga nr. 96/2002 um útlendinga, sbr. lög nr. 38/2016. Gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða Útlendingastofnunar var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um hæli á Íslandi skv. ákvæðum 44. gr. útlendingalaga. Þá verði kæranda ekki veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. j útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða og vegna sérstakra tengsla við landið skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Að þessari niðurstöðu hafi verið komist að virtum ákvæðum 45. gr. laga um útlendinga.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. útlendingalaga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. c-lið 1. mgr. 32. gr. útlendingalaga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta kæranda sé sú að hann verði fyrir mikilli mismunun í heimalandi sínu sem megi rekja til stjórnmálaskoðana fjölskyldu hans. Í kjölfar síðustu stjórnarskipta hafi foreldrum hans auk stórum hluta af fjölskyldu hans verið vikið burt úr opinberum störfum sínum og glatað þeim réttindum sem þau hafi áunnið sér. Kærandi hafi ítrekað verið settur í fangelsi að ósekju og í eitt skipti verið beittur ofbeldi af lögreglu. Kærandi kveði eftirnafn sitt vera ástæðuna en það sé þekkt í tengslum við stjórnmálaskoðanir og þjóðfélagsstöðu fjölskyldu hans. Móðir kæranda hafi höfðað mál vegna ólögmætrar uppsagnar sem hafi verið snúið henni í óhag á seinna dómsstigi og henni gerð refsing með fölsuðum sönnunargögnum. Telji kærandi fyrrgreint dómsmál vera merki um þá miklu spillingu sem ríki í [...] auk þess sem móðir hans hafi ekki haft annan kost en að greiða dómara og ákæruvaldinu fé gegn mildari refsingu. Fjölskylda kæranda hafi fengið mikið fé að láni vegna þessa málarekstrar. Kærandi óttist ofbeldi af hendi lögreglumanna, ofsóknir af hálfu stjórnvalda og afleiðingar þess ef lánadrottnar fjölskyldunnar fái ekki skuldina greidda. Þá telji kærandi [...] yfirvöld ekki geta veitt honum vernd auk þess sem hann geti ekki flutt innan heimalands síns í leit að vernd.
Í greinargerð kæranda kemur fram að samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá 2015 sé spilling helsta vandamálið í [...]. Hún sé viðvarandi hjá hinu opinbera og ekki síst í dómskerfinu. Þrátt fyrir viðleitni stjórnvalda til að draga úr spillingu telji mannréttindafulltrúi Evrópuráðsins að þörf sé á að grípa til mun ákveðnari aðgerða. Refsileysi og skortur á gagnsæi sé jafnframt mikið áhyggjuefni og þrátt fyrir að lög hafi verið samþykkt sem mæli fyrir um harðari refsingar við opinberri spillingu þá hafi lögin ekki verið innleidd á árangursríkan hátt og spilltir embættismenn komist því áfram undan refsingu. Spilling innan [...] lögreglunnar sé viðvarandi vandamál og séu mörg dæmi um að réttindi [...] borgara séu brotin í samskiptum við lögregluna. Slík spilling birtist m.a. í lögregluofbeldi, misnotkun á valdi, mútuþægni og mismunun á málsmeðferð borgara í persónulegum eða pólitískum tilgangi. Með vísan til framangreinds byggi kærandi á því að hann teljist flóttamaður samkvæmt skilgreiningu útlendingalaga. Kærandi mótmæli því að lagt sé til grundvallar að hann eigi þess kost að leita ásjár yfirvalda vegna vandamála sinna og krefjist þess að honum verði veitt staða flóttamanns með vísan til 1. mgr. 44. gr. laganna. Í greinargerð kemur jafnframt fram að í ljósi þess ástæðuríka ótta sem kærandi búi við í heimalandi sínu sé ákvörðun um frávísun kæranda til [...] í andstöðu við ákvæði 1. mgr. 45. gr. laganna (non-refoulement).
Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er gerð sú krafa til vara að honum verði veitt viðbótarvernd hér á landi með vísan til 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og er kröfunni til stuðnings m.a. vísað til lögskýringagagna að baki ákvæðinu, frásagnar kæranda og hættu hans um að verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð yrði honum gert að snúa aftur til [...].
Varðandi þrautavarakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga er í greinargerð kæranda vísað til athugasemda í frumvarpi til laga nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga. Þar komi meðal annars fram að veita verði stjórnvöldum svigrúm við mat á því hvenær rétt sé að veita dvalarleyfi samkvæmt greininni og að heildarmat á öllum þáttum máls verði að fara fram. Með hliðsjón af því sem rakið hafi verið varðandi aðstæður kæranda í [...], telji kærandi skilyrði 12. gr. f útlendingalaga uppfyllt og beri því að veita honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í [...] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
[...].
Í ofangreindum gögnum kemur fram að atvinnuleysi sé mikið í [...] en landið hafi almennt náð að viðhalda jákvæðum hagvexti og fjárhagslegum stöðugleika þrátt fyrir viðvarandi efnahagskreppu. [...] stjórnvöld hafi, m.a. í samstarfi við Sameinuðu þjóðirnar, unnið að úrbótum í atvinnumálum. Einnig hafi verið unnið að því að bæta félagslega aðstoð fyrir þá sem þess þarfnast. Þeir sem eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum geti því leitað eftir aðstoð frá því sveitarfélagi þar sem þeir séu búsettir.
Í ofangreindum gögnum kemur einnig fram að réttar- og löggæslukerfinu í [...] hafi verið ábótavant en á undanförnum árum hafi talsvert verið unnið að því að uppræta spillingu í löggæslunni og dómsvaldinu. Jafnframt kemur fram að [...] stjórnvöld hafi tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að [...] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið og frelsi og öryggi borgara landsins. Þá hafi laun lögreglumanna verið hækkuð og mikil endurnýjun hefur átt sér stað í lögregluliði landsins. Fram kemur að sett hafi verið á fót þjónusta sem heyrir undir Innanríkisráðuneytið sem gerir borgurunum kleift að senda inn kvartanir vegna spillingarmála í persónu eða í gegnum síma. Einnig er starfrækt vefgátt á vegum yfirvalda þar sem borgarar geta tilkynnt misferli, þar á meðal misferli lögreglu.
Þá verður ekki ráðið af framangreindum gögnum að [...] borgarar eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum af hálfu ríkisins á grundvelli stjórnmálaskoðana sinna.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi byggir kröfu sína á að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna stjórnmálaskoðana og þá ber hann fyrir sig slæmar efnahagslegar aðstæður.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi hefur greint frá bágum efnahagslegum aðstæðum í heimaríki sínu og ofsóknum af hálfu [...] lögreglunnar. Kærandi kveðst hafa verið ítrekað handtekinn að ósekju af lögreglu og í eitt skiptið verið beittur ofbeldi. Kærandi kvartaði til lögreglustjóra vegna barsmíðanna og hættu þær í kjölfarið. Kærandi hefur borið fyrir sig að ætlaðar ofsóknir lögreglu stafi af stjórnmálaskoðunum fjölskyldu sinnar.
Í ofangreindum skýrslum og gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar bendir ekkert til þess að ofsóknir vegna stjórnmálaskoðana í skilningi 44. gr. útlendingalaga tíðkist í [...] né að lögregla synji borgurum um aðstoð á þeim grundvelli. Skýrslur og gögn sem kærunefnd hefur skoðað benda til þess að kærandi geti leitað sér hjálpar vegna misferlis lögreglunnar í hans garð. Ríkisborgarar [...] eiga þess kost að leggja inn kvartanir vegna starfa lögreglunnar til annað hvort innra eftirlits innanríkisráðuneytisins [...] eða skrifstofu faglegra staðla [...] innan lögreglunnar sjálfrar. Kvartanir má leggja inn í eigin persónu eða í gegnum síma. Þá hefur einnig verið sett upp sérstök vefgátt til höfuðs spillingu þar sem ríkisborgarar geta tilkynnt um hvers kyns misferli opinberra starfsmanna, þ.m.t. lögreglumanna. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar er um að ræða raunhæft og árangursríkt úrræði. Það er því mat kærunefndar að [...] ríkisborgarar sem telji á sér brotið af hálfu lögreglu geti leitað sér aðstoðar yfirvalda í heimaríki sínu.
Af ofangreindu virtu telur kærunefnd því ljóst að sú mismunun sem kærandi kveður sig sæta í heimaríki nái ekki því marki að teljast ofsóknir, sbr. 1. mgr. 44. gr. a. laga um útlendinga. Það er því mat kærunefndar að kærandi hafi ekki ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Með vísan til alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi sé ekki flóttamaður og að synja beri honum um hæli á grundvelli 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga
Í 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalandsins.
Í ljósi þess sem að framan er rakið telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. og 1. mgr. 45 gr. laganna.
Ákvæði 12. gr. f útlendingalaga
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun. Kærunefnd telur með vísan til orðalags ákvæðisins um „rík mannúðarsjónarmið“ og „ríka þörf á vernd“ auk lögskýringagagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika þar sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum efnahagslegum aðstæðum sínum, þ.m.t. [...]. Í greinargerð með frumvarpi því sem færði 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga í núverandi horf kemur fram að ákvæðið um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða yrði að jafnaði ekki talið ná til neyðar af efnahagslegum rótum, svo sem fátæktar, hungursneyðar eða húsnæðisskorts. Við meðferð málsins hafa ekki komið fram gögn sem kalla á að vikið sé frá þeim meginsjónarmiðum sem fram koma í þeirri greinargerð.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar upplýsingar um heimaland kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í [...] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í tengslum við hælisumsókn sína og aðeins í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Fyrir hönd kærunefndar útlendingamála,
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður.