Úrskurður nr. 73/2017
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 2. febrúar 2017 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 73/2017
í stjórnsýslumáli nr. KNU16100041
Kæra [...] og dóttur hennar
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 18. október 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) og f.h. dóttur hennar [...], fd. [...], ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 7. október 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda þær til Svíþjóðar.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin).
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
Þann 1. janúar 2017 tóku gildi ný lög um útlendinga nr. 80/2016. Samkvæmt 2. mgr. 121. gr. laganna gilda ákvæði þeirra um mál sem bárust kærunefnd útlendingamála fyrir gildistöku laganna en höfðu ekki verið afgreidd með úrskurði. Fer því um mál þetta samkvæmt ákvæðum laga nr. 80/2016.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram, ásamt dóttur sinni, umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 28. ágúst 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 28. ágúst 2016, kom í ljós að fingraför hennar höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Svíþjóð. Þann 31. ágúst 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Svíþjóð, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 12. september 2016 barst svar frá sænskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 7. október 2016 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Svíþjóðar. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 18. október 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 19. október 2016. Kærandi óskaði eftir viðbótarfresti til að skila inn greinargerð í málinu og var fallist á að veita slíkan frest. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 8. nóvember 2016, ásamt fylgigögnum. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 8. desember 2016 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b þágildandi laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur. Þann 6. janúar 2017 bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend ásamt dóttur sinni til Svíþjóðar. Lagt var til grundvallar að Svíþjóð virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Svíþjóðar ekki í sér brot gegn 45. gr. þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Varðandi sérstök tengsl kæranda við Ísland lagði Útlendingastofnun til grundvallar að kærandi hafi aldrei haft dvalarleyfi hér á landi, engin félagsleg- eða menningarleg tengsl og eigi hér á landi einn nákominn ættingja, þ.e. systur, það sé því mat Útlendingastofnunar að kærandi hafi ekki slík sérstök tengsl við landið að þau réttlæti beitingu 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hana til Svíþjóðar, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga.
Varðandi andmæli kæranda sem sneru að því að hún sé haldin viðvarandi ótta um að [...], segir í ákvörðun Útlendingarstofnunar að engin gögn liggi til grundvallar sem bendi til þess að yfirvöld í Svíþjóð séu ekki í stakk búin til að sinna þörfum kæranda og vernda hana fyrir [...].
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er aðstæðum hennar og dóttur hennar lýst í Svíþjóð. Kærandi greini frá því að hún sé [...] vegna stöðu sinnar og vilji ekki fara aftur til Svíþjóðar þar sem hún eigi á hættu að [...] hafi upp á henni þar í landi og [...], eins og hann hafi ítrekað hótað. Þá greini kærandi frá því að hvorki hún né dóttir hennar hafi notið viðunandi heilbrigðisþjónustu í Svíþjóð, mikið hafi verið um átök og ofbeldi í flóttamannabúðunum sem þær hafi dvalið í og framfærsla sænskra stjórnvalda hafi ekki dugað þeim fyrir nauðsynjum.
Í greinargerð kæranda kemur fram að frá því að kæranda var birt ákvörðun Útlendingastofnunar hafi henni borist smáskilaboð í gegnum samfélagsmiðilinn Facebook frá [...] sem búsettur sé í Svíþjóð. Innihald skilaboðanna feli í sér hótanir um ofbeldi í hennar garð en [...] kæranda sé henni mjög reiður vegna [...].
Þá kemur fram í greinargerð kæranda athugasemd við ákvörðun Útlendingastofnunar um skort á rökstuðningi og rannsókn varðandi endursendingu dóttur kæranda til Svíþjóðar og með hvaða hætti gætt hafi verið að ákvæðum samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins (Barnasáttmálans) og íslenskum lögum er málið varði. Sérstaklega hafi skort rökstuðning fyrir því hvers vegna Útlendingastofnun telji eðlilegt að senda dóttur kæranda aftur til Svíþjóðar þegar komið hafi fram í viðtali við kæranda hjá stofnuninni að hún óttist að [...], muni koma til Svíþjóðar og [...] eða að hann muni njóta liðsinnis [...] í landinu í þessum sama tilgangi.
Einnig er byggt á því í greinargerð kæranda að þrátt fyrir það að hún eigi systur hér á landi sem [...] hafi Útlendingastofnun komist að þeirri niðurstöðu í ákvörðun sinni að kærandi hafi engin sérstök tengsl við landið þannig að ástæða sé til þess að beita 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga. Þá komi fram í greinargerð að Útlendingastofnun hafi ekki skoðað sérstaklega tengsl kæranda og systur hennar eins og kveðið sé á um í leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins við veitingu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f þágildandi laga um útlendinga. Kærandi taki fram að samkvæmt leiðbeinandi sjónarmiðum innanríkisráðuneytisins sé ekki um tæmandi talningu að ræða á atriðum sem koma til skoðunar heldur verði að meta hvert tilvik sérstaklega með hliðsjón af aðstæðum kæranda. Í þessu samhengi verði ekki séð að Útlendingastofnun hafi framkvæmt einstaklingsbundið mat á aðstæðum kæranda og dóttur hennar. Þá séu rakin ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar og meðal annars sé vísað í 17. gr. inngangsorða reglugerðarinnar varðandi heimild til að víkja frá viðmiðum um ábyrgð í því skyni að sameina aðstandendur, skyldmenni eða aðra sem tengist fjölskylduböndum. Þá rými áðurnefnd inngangsorð við 2. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem komi meðal annars fram að öðru aðildarríki sé heimilt að taka yfir umsjá með umsækjanda í því skyni að sameina fólk sem sé tengt fjölskylduböndum. Auk þess sé vísað í 3. mgr. 7. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem áhersla sé lögð á sameiningu fjölskyldumeðlima við forgangsröðun viðmiðana til að ákvarða hvaða aðildarríki beri ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd.
Í greinargerð kæranda er bent á að þrátt fyrir að fjölskyldutengsl kæranda og systur hennar falli ekki undir skilgreininguna á aðstandendum og skyldmennum í g- og h-lið 1. mgr. 2. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sé óumdeilt að fjölskyldubönd séu á milli þeirra systra. Kærandi geri alvarlegar athugasemdir við að lítið sé gert úr tengslum þeirra systra og skort hafi á einstaklingsbundið mat á högum kæranda og dóttur hennar í ákvörðun Útlendingastofnunar. Sé þetta sérstaklega alvarlegt í ljósi þeirra skyldna sem rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, leggi á stjórnvald til þess að upplýsa mál á nægjanlegan hátt áður en ákvörðun sé tekin. Það verði að taka tillit til þess að kærandi sé einstæð móðir sem ferðist með ungt stúlkubarn. Þá hafi kærandi fengið hótanir frá [...] sem búsettur sé í Svíþjóð og [...] sem búi í [...] [...].
Þá er á því byggt í greinargerð kæranda að börn teljist til sérstaklega viðkvæms hóps umsækjenda um alþjóðlega vernd, hvort sem þau séu í fylgd með forsjáraðila sínum eða ekki. Þá beini kærandi þeim tilmælum til kærunefndar útlendingamála að nefndin taki tillit til þeirrar verndar sem dóttir kæranda eigi rétt á samkvæmt ákvæðum Barnasáttmálans sem sé lögfestur hér á landi, sbr. lög nr. 19/2013, öðrum íslenskum lögum og reglum þjóðaréttar. Þá sé rakið ákvæði 2. mgr. 23. gr. þágildandi laga um útlendinga um að ákvarðanir er varði barn skuli teknar með það sem því sé fyrir bestu að leiðarljósi. Tekið sé fram að ákvæðið rými við 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003 sem kveði á um að það sem sé barni fyrir bestu skuli hafa forgang þegar teknar séu ákvarðanir um málefni barna. Þá sé vitnað í 1. mgr. 3. gr. Barnasáttmálans um að það sem sé barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar ráðstafanir séu gerðar er varði börn. Þá bendi kærandi á að í 1. mgr. 22. gr. Barnasáttmálans komi fram að aðildarríki skuli gera viðeigandi ráðstafanir til að tryggja að barn sem leiti eftir réttarstöðu sem flóttamaður fái, hvort sem það sé í fylgd foreldra eða annarra eða ekki, viðeigandi vernd og mannúðlega aðstoð við að nýta sér þau réttindi sem við eigi og kveðið sé á um í samningnum og öðrum alþjóðlegum löggerningum á sviði mannréttinda eða mannúðarmála sem ríki þau sem um ræði eigi aðild að. Þá sé kveðið á um vernd fjölskyldunnar og rétt barna til að vera með foreldrum sínum í fjölda alþjóðlegra sáttmála og einnig fjalli 9. og 10. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sérstaklega um fjölskyldusameiningu og leggi áherslu á að allar ákvarðanir skuli teknar með það í huga sem sé börnum fyrir bestu.
Í greinargerð kæranda er vísað til d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a þágildandi laga um útlendinga nr. 96/2002 og lögskýringagagna að baki þeim. Þá er í greinargerð kæranda vísað til tillögu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna m.a. vegna umsækjenda um alþjóðlega vernd í Evrópu frá mars 2015. Kærandi taki fram að tillögurnar kveði á um að aðildarríki skuli beita Dyflinnarreglugerðinni til fulls, m.a. 17. gr. reglugerðarinnar. Þá sé á það bent að kerfisbundinn galli á aðbúnaði og meðferð umsækjenda um alþjóðlega vernd í aðildarríki sé ekki ákvörðunarástæða fyrir því að umsókn sé tekin til meðferðar í öðru aðildarríki en því sem ber ábyrgð skv. Dyflinnarreglugerðinni.
Í greinargerð kæranda er farið yfir aðstæður í hæliskerfinu í Svíþjóð almennt og kemur þar meðal annars fram að undanfarin ár hafi verið mikið álag á hæliskerfinu í Svíþjóð sem hafi skapað sænskum stjórnvöldum ýmis vandamál við að tryggja umsækjendum um alþjóðlega vernd lögbundinn stuðning, m.a. hvað varði aðgang að húsnæði og öryggi þar. Þá hafi sænsk stjórnvöld lagt fram beiðni til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um að önnur ríki sambandsins létti þeim byrðina vegna gríðarlegs álags á hæliskerfinu í Svíþjóð. Aukin spenna hafi myndast í Svíþjóð vegna þess fjölda fólks sem leiti alþjóðlegrar verndar í landinu og aukin andúð og hatur í garð umsækjenda um alþjóðlega vernd gert vart við sig.
Kærandi byggir einnig á því að með vísan til 45. gr. þágildandi laga um útlendinga sé óheimilt að endursenda hana til Svíþjóðar. Reglan feli í sér bæði bann við beinni endursendingu einstaklings til ríkis þar sem líf hans og frelsi kann að vera í hættu (e. direct refoulement) og jafnframt endursendingu til þriðja ríkis ef fyrirsjáanlegt er að það muni senda hann áfram í slíka hættu (e. indirect refoulement). Reglan feli þannig hvort tveggja í sér bann við endursendingu vegna aðstæðna í Svíþjóð og vegna hættunnar á endursendingu til [...]. Að auki myndi ákvörðun um endursendingu brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
Kærandi byggir kröfur sínar jafnframt á því að með ákvörðun sinni hafi Útlendingastofnun brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins sem lögfest sé í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hin kærða ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli ófullnægjandi upplýsinga.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Greining á stöðu kæranda og barns hennar
Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga skal fara fram einstaklingsbundin greining á því hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Skilgreiningu á einstaklingi í sérstaklega viðkvæmri stöðu er að finna í 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en þar kemur fram að átt sé við einstaklinga sem vegna tiltekinna persónulegra eiginleika eða aðstæðna hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls eða geta ekki að fullu eða með engu móti nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögunum án aðstoðar eða sérstaks tillits, t.d. einstæðir foreldrar með ung börn. Kærandi er einstæð móðir með ungt barn. Hún telst því vera einstaklingur í viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga.
Þá segir í 3. mgr. 25. gr. laga um útlendinga að ef mál varði barn skuli hagsmunir þess hafðir að leiðarljósi. Við ákvörðun sem sé háð mati stjórnvalds skuli huga að öryggi barns, velferð þess og félagslegum þroska og möguleika þess til að sameinast fjölskyldu sinni. Jafnframt segir í 2. mgr. 10. gr. laga um útlendinga segir að ákvörðun sem varðar barn skal tekin með hagsmuni þess að leiðarljósi. Barni sem myndað getur eigin skoðanir skal tryggður réttur til að tjá sig í máli sem það varðar og skal tekið tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska.
Almennt er viðurkennt að eðlilegur þroski barns sé best tryggður með því að vernda fjölskylduna. Sé ólögráða barn í fylgd annars eða beggja foreldra sinna eða annars úr fjölskyldunni sem hefur það á framfæri sínu og sá fer fram á réttarstöðu flóttamanns, ber að ákvarða réttarstöðu barnsins í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar. Ljóst er að barnið sem hér um ræðir er í fylgd móður sinnar en dóttir kæranda kom með henni hingað til lands eins og fram hefur komið. Haldast því úrskurðir þeirra mæðgna í hendur í samræmi við meginregluna um einingu fjölskyldunnar.
Mat á því hvort taka eigi umsókn kæranda til efnismeðferðar
Fyrir liggur í máli þessu að sænsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Svíþjóðar er byggt á því að kærandi sé með umsókn um alþjóðlega vernd til meðferðar.
Í c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 kemur fram að umsókn um alþjóðlega vernd skv. 37. gr. skuli tekin til efnismeðferðar nema heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því.
Við túlkun ákvæða 36. gr. laga um útlendinga tekur kærunefnd fram að hin almenna regla sem kemur fram í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er sú að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar. Ef skilyrði a- til c-liðar eru fyrir hendi er heimilt að víkja frá þeirri meginreglu og synja um efnismeðferð umsóknar um alþjóðlega vernd. Þó skal taka umsókn til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæla annars með því, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í athugasemdum sem fylgdu 36. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 80/2016 kemur fram að með ákvæðinu sé stjórnvöldum eftirlátið mat og hafi heimild til að taka mál til efnismeðferðar umfram það sem leiðir af sérstökum reglum, svo sem reglum Dyflinnarreglugerðarinnar. Um er að ræða heildstætt mat á þeim atriðum sem fallið geta undir sérstök tengsl og sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 22. september 2016 hafa sérstök tengsl við Ísland þar sem hún eigi hér á landi nákominn ættingja. Kærandi eigi systur sem sé [...] og hafi verið [...]. Kærandi kvaðst, í viðtali hjá kærunefndinni þann 8. desember 2016, vera í reglulegu sambandi við systur sína og njóti hennar stuðnings. Kærandi hefur lagt fram gögn í máli sínu til stuðnings þessari málsástæðu sinni og til að sýna fram á tengsl og samskipti við systur sína. Hún hefur m.a. lagt fram fæðingarvottorð sitt, [...], afrit af vegabréfum hennar og systur hennar og afrit af samskiptum þeirra systra á samfélagsmiðlum. Þá liggja fyrir gögn frá [...].
Þá bárust kærunefndinni nýjar upplýsingar með greinargerð varðandi hótanir um líkamlegt og andlegt ofbeldi af hálfu [...]. [...] kæranda er búsettur í Svíþjóð en [...] kæranda er búsettur í [...] en í viðtali við kæranda lýsti hún því að að [...] kæranda væri kominn frá [...] til Svíþjóðar til að hafa uppi á kæranda og ungu barni hennar.
Kærunefnd telur að gögnin sýni fram á að kærandi eigi systur hér á landi. Þá benda gögnin eindregið til þess að milli systranna séu ekki eingöngu ættartengsl heldur veiti [...]. Þá liggur fyrir að kærandi er einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu auk þess sem taka þarf sérstakt tillit til hagsmuna ungs barn hennar. Því er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að staðfesting sænskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og umsóknar hennar um alþjóðlega vernd liggi fyrir þá séu einstaklingsbundnar aðstæður kæranda svo sérstakar að í þessu tilviki sé nærtækast að taka mál kæranda til efnislegrar meðferðar hér á landi. Beri því eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð umsóknar kæranda og dóttur hennar um alþjóðlega vernd yfir á íslensk stjórnvöld á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á sérstökum tengslum kæranda við landið, sérstökum aðstæðum kæranda og hagsmunum barns hennar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kæranda og dóttur hennar um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og dóttur hennar til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Tryggvadóttir Pétur Dam Leifsson