Úrskurður nr. 141/2016
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 19. apríl 2016 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 141/2016
í stjórnsýslumáli nr. KNU16030027
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 21. mars 2016, kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags 8. mars 2016, um að synja honum um hæli á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga nr. 96/2002, um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt viðbótarvernd hér á landi, skv. 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um hæli hér á landi þann 26. febrúar 2016 hjá lögreglunni á höfuðborgarsvæðinu. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun þann 3. mars 2016 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags 8. mars s.á., synjaði Útlendingastofnun kæranda um hæli ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 21. mars 2016. Kærandi óskaði þann 10. mars s.á. eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Með bréfi, dags. 14. mars 2016, féllst kærunefnd útlendingamála á kröfu kæranda um frestun réttaráhrifa. Þann 21. mars 2016 barst greinargerð kæranda.
Kærandi kom þann 12. apríl 2016 fyrir kærunefnd útlendingamála og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru túlkur og talsmaður kæranda.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Hjá Útlendingastofnun byggði kærandi kröfu sína um hæli hér á landi á því að fjölskylda hans hafi haft í hótunum við hann vegna sambands hans við kærustu sína ásamt því að hann hafi verið atvinnulaus í heimalandi sínu.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að í stjórnarskrá [...] sé öllum þeim sem séu án atvinnu og hafi ekki önnur úrræði til framfærslu tryggður réttur til aðstoðar með lögum. Samkvæmt framvinduskýrslu framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins um [...] hafi áætlun um átak í atvinnumálum farið á fullt skrið [...]. Af þessu megi ætla að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda í [...] vegna aðstæðna sinna og fengið þar nauðsynlega aðstoð.
Útlendingastofnun taldi ástæður hinna meintu ofsókna er kærandi nefndi ekki verða raktar til þeirra atriða er greinir í 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og að allar upplýsingar bendi til þess að stjórnvöld og löggæsla í [...] séu í stakk búin til að veita umsækjanda viðeigandi vernd. Stofnunin taldi atvik þau er kærandi lýsti ekki ná þeim alvarleika að þeim yrði jafnað til ofsókna í skilningi 1. mgr. 44. gr., sbr. 44. gr. a, laga um útlendinga og ekki yrði því talið að líf hans eða frelsi væri í hættu í heimalandi.
Þá kom fram í ákvörðun stofnunarinnar að samkvæmt flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og lögum um útlendinga megi ráða að efnahagslegar aðstæður skapi ekki grundvöll fyrir alþjóðlegri vernd útlendinga þannig að þeim verði veitt hæli af þeim sökum. Það var niðurstaða Útlendingastofnunar að kærandi eigi ekki á hættu ofsóknir eða meðferð sem jafnað verði til ofsókna í heimalandi sínu. Synjaði því stofnunin kæranda um hæli hér á landi sbr. 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og taldi aðstæður hans ekki falla undir 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Einnig taldi stofnunin endursendingu kæranda ekki brjóta gegn ákvæði 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga.
Útlendingastofnun taldi ennfremur að ekki yrði talið að kærandi væri í þeirri aðstöðu í [...] að hann eigi á hættu að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Því þótti ekki ástæða til að veita kæranda dvalarleyfi með vísan til mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla hans við Ísland skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Að lokum var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga. Með tilliti til atvika málsins ákvað stofnunin að kæra myndi ekki fresta framkvæmd ákvörðunar með vísan til c-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að ástæða flótta hans frá heimaríki væru bágar efnahagslegar aðstæður hans þar sem hann hafi ekki fengið atvinnu í heimalandi sínu og hafi ekki fengið aðstoð frá yfirvöldum. Þá hafi kærandi einnig orðið fyrir aðkasti vegna ástarsambands [...]. Kærandi óttist að fjölskylda sín muni afneita honum giftist hann kærustu sinni.
Í greinargerð kæranda er fjallað um ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og samspil hennar við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 15. gr. tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2004/83/EB um lágmarksskilyrði til að ríkisborgarar þriðju landa eða ríkisfangslausir einstaklingar teljist flóttamenn eða menn sem að öðru leyti þarfnast alþjóðlegrar verndar og um inntak slíkrar verndar. Tilskipunin hefur nú verið uppfærð með tilskipun nr. 2011/95/ESB. Í II. kafla tilskipunarinnar séu talin upp þau viðmið sem beri að hafa til hliðsjónar við mat á þörf einstaklings fyrir alþjóðlegri vernd. Skuli slíkt mat fara fram á einstaklingsgrundvelli og verði m.a. að meta hvort hægt sé með sanngjörnum hætti að ætlast til þess að umsækjandi leiti verndar stjórnvalda. Ef einstaklingur hafi þegar orðið fyrir ofsóknum eða alvarlegum skaða eða beinum hótunum um slíkar ofsóknir eða skaða sé það vísbending um raunverulega hættu af því að verða fyrir alvarlegum skaða.
Einnig kemur fram í greinargerð að yfirvöld í [...] séu ófær um að veita kæranda vernd vegna mikillar spillingar innan hins opinbera geira í [...]. Spillingin sé það mikil að hún hamli starfsemi dómstólanna og grafi undan tiltrú almennings á réttlæti og lögum. Þrátt fyrir aðgerðir stjórnvalda til að draga úr spillingu þá telji mannréttindafulltrúi Evrópuráðsins að hún dugi skammt. Ljóst sé af fyrirliggjandi gögnum að réttarkerfi [...] standi höllum fæti og spilling innan [...] lögreglunnar sé viðvarandi vandamál og mörg dæmi séu um að brotið sé á réttindum almennra borgara í samskiptum þeirra við lögreglu.
Þá kemur fram að staða efnahagsmála í [...] sé afar bág og hagvöxtur hafi minnkað [...] í kjölfar alþjóðlegu efnahagskreppunnar. Frá [...] hafi fátækt aukist og almennt atvinnuleysi sömuleiðis. Atvinnuleysi á meðal ungs fólks sé sérstaklega mikið. Kærandi hafi verið atvinnu- og húsnæðislaus í heimalandi og eigi ekki möguleika á atvinnuleysisbótum í heimalandi sínu. Af ofangreindu megi ætla að aðstæður kæranda í heimalandi séu svo bágar að rétt sé að veita honum dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum.
VI. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagarammi
Í máli þessu gilda ákvæði laga nr. 96/2002 um útlendinga, reglugerð nr. 53/2003 um útlendinga með áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að þegar kærandi sótti um hæli á Íslandi hafi hann framvísað [...] vegabréfi. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi sé [...] ríkisborgari.
Landaupplýsingar
[...]
Kærunefnd útlendingamála hefur m.a. farið yfir eftirfarandi skýrslur og gögn um [...].
Í ofangreindum gögnum kemur m.a. fram að [...] stjórnvöld hafa tekið mikilvæg skref til að auka vernd borgara sinna og að [... ] hafi miðað áfram í málefnum er snerta réttarkerfið, frelsi og öryggi. Félagslega kerfið í [...] hefur einnig gengið í gegnum ýmsar breytingar á undanförnum árum og er því ætlað að tryggja einstaklingum sem á þurfa að halda fjárhagslega aðstoð frá ríki og/eða sveitarfélögum.
Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Til að teljast flóttamaður hér á landi þarf kærandi að sýna fram á að aðstæður hans séu slíkar að þær falli undir 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, sbr. flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Kærandi óttast hótanir af hálfu fjölskyldu sinnar.
Í 1. mgr. 44. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki, eða vill ekki, vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og viðauka við samninginn frá 31. janúar 1967. Um skilyrði þess að teljast flóttamaður er frekar mælt í 44. gr. a.
Almennt ber að telja ótta umsækjanda ástæðuríkan ef hann getur á nægilega skýran hátt sýnt fram á að áframhaldandi dvöl í heimalandi sé honum óbærileg af ástæðum sem tilgreindar eru í ákvæðinu, eða yrði óbærileg af sömu ástæðum ef hann sneri aftur. Þessi sjónarmið þurfa jafnframt ekki endilega að byggjast á persónulegri reynslu umsækjanda, heldur geta ofsóknir sem vinir hans eða ættingjar eða aðrir sem tilheyra sama þjóðfélagshópi hafa orðið fyrir, gefið til kynna að ótti hans við að verða fyrr eða síðar fórnarlamb ofsókna sé ástæðuríkur.
Í 44. gr. a útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir, á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggt og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Til þess að um sé að ræða ofsóknir skv. 1. mgr. 44. gr. verður að vera um að ræða athafnir sem í eðli sínu, eða vegna þess að þær eru endurteknar, fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samansafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 3. mgr. 44. gr. a eru taldir upp þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þar segir að:
Þeir sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eru:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess, og
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið þessarar málsgreinar, þar með talið alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 44. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Þótt fallist sé á að einstaklingur í þessari aðstöðu skuli njóta vafans upp að ákveðnu marki, verður kærandi a.m.k. að sýna fram á að líkur séu á að hans bíði ofsóknir í heimalandi. Samkvæmt meginreglum um túlkun flóttamannahugtaksins sem fram koma í handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna, er m.a. miðað við það að viðkomandi þurfi almennt að sýna fram á að gildar ástæður liggi til grundvallar ótta við ofsóknir og að hugarástand flóttamannsins skipti ekki eitt máli heldur verði yfirlýsing hans einnig að fá stuðning í hlutlægum og staðreynanlegum aðstæðum (Handbók um réttarstöðu flóttamanna. Um málsmeðferð og skilyrði samkvæmt flóttamannasamningnum frá 1951 og bókun frá 1967 um réttarstöðu flóttamanna (Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, Reykjavík 2008)).
Kærandi kveðst óttast að fjölskylda hans afneiti honum vegna sambands hans við kærustu sína og að [...] standi við hótanir sínar um að vinna honum mein. Það er mat kærunefndar að krafa kæranda byggist einkum á bágu efnahagsástandi og slæmum framtíðarhorfum kæranda í heimalandi hans. Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða áreiti af hendi [...] yfirvalda. Kærunefnd telur að ekki hafi verið sýnt fram á að stjórnvöld í [...] geti ekki eða vilji ekki veita honum vernd gegn þeirri hættu sem hann telur sig vera í. Það er mat kærunefndar að kærandi hafi ekki borið fyrir sig ofsóknir af ástæðum sem taldar eru upp í 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga, þ.e. á grundvelli kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 44. gr. útlendingalaga fyrir veitingu réttarstöðu flóttamanns.
Ákvæði 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að flóttamaður samkvæmt útlendingalögum teljist einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu verði hann sendur aftur til heimalands.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita fullnægjandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og frásögn kæranda verður að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. ákvörðun Mannréttindadómstóls Evrópu í máli N.M. og M.M. gegn Bretlandi í málum nr. 38851/09 og 39128/09).
Í þeim gögnum sem kærunefndin hefur yfirfarið kemur fram að stjórnvöld í [...] vinni að því að bæta réttarkerfi landsins og frelsi og öryggi almennings. Hefur þó nokkur árangur náðst síðustu ár þó enn sé þörf á frekari umbótum. Kærandi kveðst hafa orðið fyrir hótunum af hálfu [...]. Þó rétt sé að veikleikar séu á réttarkerfinu í [...] þá hafa, líkt og áður hefur komið fram, átt sér stað umbætur á liðnum árum og því er það mat kærunefndar að þó svo kærandi ætti raunverulega á hættu að sæta ofbeldi í heimalandi sínu, af hálfu þeirra aðila sem hann hefur nefnt, þá hafi hann raunhæfan möguleika á að leita sér ásjár stjórnvalda þar. Styðja heimildir ekki þá staðhæfingu kæranda að [...] stjórnvöld skorti vilja eða getu til að veita kæranda fullnægjandi vernd óski hann eftir henni við þau.
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um [...] telur kærunefndin að aðstæður kæranda í heimalandi hans séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 44. gr. laganna. Þá telur kærunefndin ekkert fram komið sem bendir til þess að hætt sé við því að kærandi sæti ómannúðlegri og/eða vanvirðandi meðferð við heimkomuna, sbr. 2. mgr. 44. gr. og 1. mgr. 45 gr. laga um útlendinga.
Ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga
Samkvæmt 12. gr. f er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt skilyrðum sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í 2. mgr. ákvæðisins kemur fram að veita má dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf á vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum, eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til eða vegna annarra atvika sem ekki má með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Sérstaklega skal taka tillit til þess ef um barn er að ræða og skal það sem barni er fyrir bestu haft að leiðarljósi við ákvörðun.
Kærunefndin hefur þegar komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 44. gr. útlendingalaga og teljist því ekki flóttamaður. Þegar framburður kæranda er virtur í heild sinni ásamt gögnum málsins er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi heldur ekki sýnt fram á ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 12. gr. f útlendingalaga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í [...] séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 12. gr. f útlendingalaga. Þá ber sérstaklega að taka fram að þær efnahagslegu aðstæður sem kærandi byggir á geta ekki einar og sér orðið grundvöllur dvalarleyfis samkvæmt þessari lagaheimild.
Jafnframt telur kærunefndin kæranda ekki uppfylla skilyrði 12. gr. f útlendingalaga um sérstök tengsl við landið. Eins og fram kemur í gögnum málsins hefur kærandi aðeins dvalið á Íslandi í skamman tíma.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Pétur Dam Leifsson Anna Valbjörg Ólafsdóttir