Kæra vegna opnunar á póstsendingu

[…]
[…]
[…]

Reykjavík 9. apríl 2015
Tilv.: FJR14080028/16.2.2

Ráðuneytið vísar til kæru sem dagsett er 2. september 2014. Kærandi er [A], kt. […].
Kærandi krefst þess aðallega að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendingu merkta honum, sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, send frá borginni Haag í Hollandi 27. ágúst 2014, sem barst honum 1. september 2014 er hún var borin út af póstburðarmanni árituð um að umslagið hefði verið opnað vegna tolleftirlits. Til vara krefst kærandi að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendinguna án þess að gefa kæranda kost á því að vera viðstaddur.

Málavextir og málsástæður.
Kæra.
Í kæru er málsatvikum þannig lýst að hinn 1. september 2014 hafi kæranda borist boðskort, í brúðkaup gvatemalskrar vinkonu sinnar og tilvonandi eiginmanns hennar, í lokuðu umslagi. Kærandi telur augljóst að umslagið hafi verið opnað á öðrum enda þess en límt aftur með límmiða með merki tollstjóra og áritun þar sem komi fram að bréfið hafi verið opnað vegna tolleftirlits.
Kærandi telur opnun tollstjóra á sendibréfinu ólögmæta. Því til stuðnings vísar hann til 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, (hér eftir nefnd stjórnarskráin) sbr. 9. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, um breyting á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, þar sem kveðið er á um friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Sérstaklega vísar kærandi til 2. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að ekki megi gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild og að hið sama eigi við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns. Þá vísar kærandi til ákvæðis 3. mgr. sömu greinar stjórnarskrárinnar þar sem kveðið er á um að með sérstakri lagaheimild sé heimilt að takmarka á annan hátt friðhelgi einkalífs, heimilis eða fjölskyldu að því tilskyldu að brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra. Í kærunni er bent á að í 156. gr. tollalaga, nr. 88/2005, (hér eftir nefnd tollalög) sé kveðið á um heimild tollgæslu til að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um sé að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Þá bendir kærandi á að í 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. tollalaga sé hugtakið vara skilgreint á þann hátt að undir það falli hver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá. Einnig bendir hann á skilgreiningu á hugtakinu bréf í 6. mgr. 4. gr. laga, nr. 19/2002, um póstþjónustu, (hér eftir nefnd lög um póstþjónustu) en undir það falla skrifleg boðskipti rituð á hvers konar miðil sem senda á og afhenda á heimilisfang sem sendandi hefur gefið til kynna á bréfinu eða umbúðum þess. Þá tekur kærandi fram að ekki sé litið á bækur, verðlista, dagblöð og tímarit sem bréfasendingu samkvæmt síðarnefndu skilgreiningunni. Kærandi vísar til ákvæðis 2. málsl. 2. mgr. 47. gr. laga um póstþjónustu þar sem kveðið er á um að þeim sem starfa við póstþjónustu sé óheimilt að opna eða lesa það sem afhent er til póstsendingar og undantekningar sem kemur fram í 2. mgr. 48. gr. sömu laga.

Að lokum vísar kærandi til 1. mgr. 70. gr. laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008, (hér eftir nefnd sakamálalög) enda séu tollayfirvöld, hvað opnun sendibréfsins varðar, bundin af ákvæðum sakamálalaga og geti ekki haft víðtækari heimildir en þar sé getið um að fulltrúar almannavalds hafi. Í áðurnefndri grein sakamálalaga er kveðið á um að hald megi leggja á bréf eða aðrar sendingar, sem eru í vörslum póst- eða flutningafyrirtækis, svo og á símskeyti, símbréf, tölvubréf eða aðrar sendingar, sem eru í vörslum fjarskiptafyrirtækis, enda sé það gert vegna rannsóknar út af broti sem varðað getur fangelsisrefsingu að lögum. Hafi sendandi og viðtakandi ekki verið staddir við haldlagningu skuli hún tilkynnt þeim svo fljótt sem verða má, þó þannig að það skaði ekki frekari rannsókn málsins. Þá kemur fram að samkvæmt 1. mgr. lagagreinarinnar megi rannsókn á efni bréfa, skeyta eða sendinga, sem hald er lagt á einungis fara fram samkvæmt úrskurði dómara.
Að áliti kæranda nær vernd friðhelgisákvæðis 71. gr. stjórnarskrárinnar til bréfsendinga og bendir hann sérstaklega á þá almennu leiðbeiningarreglu við lögskýringu að lagaákvæði sem fela í sér undantekningu frá ákvæði stjórnarskrár beri að skýra þröngt. Í því ljósi telur kærandi sendibréfið ekki geta talist falla undir hugtakið vara sem tollgæslu hafi verið heimilt að opna til þess að ákveða hvort sendingin hafi átt að bera aðflutningsgjöld án þess að gætt væri ákvæða 2. mgr. 48. gr. laga um póstþjónustu og kæranda gefinn kostur á að vera viðstaddur. Enn fremur telur kærandi að tollgæslu hafi verið óheimilt að opna bréfið vegna athugunar á því hvort í því hafi t.d. verið ólögleg efni. Bendir kærandi á að í þeim tilvikum sem slíkt er gert megi rannsókn einungis fara fram samkvæmt úrskurði dómara skv. 70. gr. sakamálalaga.

Umsögn tollstjóra.

Í umsögn tollstjóra um málið, dags. 16. mars 2015, er vísað til eldri umsagnar embættisins, dags. 17. september 2014, um kæru kæranda dags. 14. ágúst 2014. Í hinni eldri umsögn er greint frá tilgangi tolleftirlits með innfluttum póstsendingum. Annars vegar telur tollstjóri stefnt að því að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning til landsins og hins vegar að tryggja rétta álagningu aðflutningsgjalda. Bendir tollstjóri á að ríkir almannahagsmunir krefjist þess að þessu hlutverki, sem sérstaklega sé kveðið á um í 2. og 3. tl. 40. gr. tollalaga, sé sinnt eftir bestu getu. Þá kemur fram að tollyfirvöld hafi skv. 156. gr. tollalaga víðtæka heimild til að rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins, hvort sem um ræðir vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Þá er í hinni eldri umsögn bent á að friðhelgi einkalífsins verði sett takmörk með sérstakri lagaheimild ef brýna nauðsyn beri til vegna réttinda annarra, sbr. 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Telur tollstjóri að löggjafinn hafi metið það svo að brýna nauðsyn hafi borið til að veita tollstjóra þá heimild sem kemur fram í 156. gr. tollalaga. Er það mat tollstjóra að eftirlitið sem er viðhaft skili samfélaginu miklum ávinningi. Með vísan til framangreinds telur tollstjóri tollgæsluna hafa víðtæka heimild til að skoða og rannsaka allan varning sem kemur hingað til lands en heimildin sé þó bundin málefnalegum sjónarmiðum. Þá kemur fram að tollstjóra beri ávallt að virða ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi einkalífs og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í hinni eldri umsögn kemur fram að sendingar í pósti séu ekki opnaðar ef unnt er að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti. Þá segir að opnun sendibréfs án vitundar viðtakanda fari einungis fram sé rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning. Ástæðu þess að viðtakandi póstsendingar sé ekki kallaður til að vera viðstaddur opnun sendingar kveður tollstjóri vera þá að mikið óhagræði væri af því, bæði fyrir móttakanda póstsendinga og tolleftirlitið auk þess sem slíkt geti spillt rannsóknarhagsmunum. Þá er í hinni eldri umsögn tíundað að rökstuddur grunur um að sending innihaldi ólögmætan varning geti vaknað af ýmsum ástæðum, m.a. geti verið lykt af fíkniefnum af bréfi vegna innihalds þess eða vegna þess að lykt hefur smitast á það af annarri sendingu og fíkniefnahundur verður þess var. Að auki geti grunur einnig vaknað við gegnumlýsingu eða við að þreifa bréfið. Í hinni eldri umsögn bendir tollstjóri á að enga lagalega skilgreiningu sé að finna á hugtakinu sendibréf og að samkvæmt skilgreiningnum póstsins geti bréf vegið allt að 2 kg. Segir tollstjóri að sendibréf, eins og almenningur mundi skilgreina þau, séu sjaldan opnuð miðað við þann fjölda bréfa sem berast til landsins. Tollstjóri segir í umsögn sinni að ekki sé hægt að fullyrða hvað hafi valdið því að sendibréf kæranda var opnað enda sé aðeins að finna ljósrit af umslaginu í fylgigögnum og því sé óljóst hvert útlit innihaldsins hafi verið og hvernig bréfið hafi komið út í þreifingu. Þá tekur tollstjóri fram að öll bréf sem tekin séu til skoðunar fari frá tollgæslu samdægurs og því geti tollstjóri ekki borið ábyrgð á þeirri seinkun sem varð á afhendingu sendibréfsins sem barst kæranda. Tollstjóri hafnar því að ákvæði laga um póstþjónustu nr. 19/2002 eigi við í málinu. Hann bendir á að þau gildi um póstþjónustu sem felist í móttöku eða söfnun, flokkun, flutningi og skilum á póstsendingum gegn greiðslu og um starfsemi sem því tengist skv. 1. gr. sbr. 18. mgr. 4. gr. laganna. Tollstjóri telur að tollverðir starfi ekki við póstþjónustu og verk þeirra falli ekki undir gildissvið laga um póstþjónustu. Embættið vekur þó athygli á því að skv. 6. mgr. 31. gr. laganna teljist sendandi vera eigandi póstsendingar sem hann hefur afhent póstrekanda þar til hún hefur verið afhent viðtakanda og hann hafi jafnframt ráðstöfunarrétt yfir sendingunni og sé heimilt að gefa póstrekanda ný fyrirmæli um póstmeðferð þar til hún hefur verið afhent tilgreindum viðtakanda. Tollstjóri hafnar því enn fremur að 70. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eigi við í málinu. Bendir hann á að í þeirri lagagrein sé fjallað um haldlagningu muna, m.a. bréfa. Að mati tollstjóra er póstsending ekki haldlögð þegar hún er tekin til tolleftirlits heldur sé hún skoðuð og rannsökuð af tollgæslu samkvæmt heimild 156. gr. tollalaga. Ef í ljós komi við skoðunina að um ólöglegan varning sé að ræða geti hins vegar komið til haldlagningar vörunnar eins og heimilt sé samkvæmt ákvæði 161. gr. tollalaga. Þannig nefnir tollstjóri sem dæmi að tolleftirlit sem framkvæmt er á grænu hliði þegar farangur er skoðaður, skoðun á póstsendingum, gámaskoðun og fleira geti ekki falið í sér haldlagningu nema eitthvað sérstakt komi til. Er það mat tollstjóra að hið sama eigi við um skoðun á þunnum sendibréfum. Að lokum minnir tollstjóri á að starfsmönnum tollstjóra ber að gæta þagnarskyldu samkvæmt ákvæðum 188. gr. tollalaga.

Í umsögn tollstjóra dags. 16. mars 2015 er sérstaklega fjallað um ástæðu þess að kærandi var ekki boðaður til að vera viðstaddur við opnun bréfsins. Vísað er til þess að í 1. mgr. lagagreinarinnar sé kveðið á um að tollgæslu sé heimilt að skoða og rannsaka vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Þá er vísað til 2. mgr. þar sem sérstaklega sé kveðið á um farangur farþega og áhafnar í þeim tilfellum þegar hann er tekinn í vörslur tollgæslu til skoðunar síðar. Bent er á að í slíkum tilvikum skuli gefa viðkomandi kost á að farangur verði innsiglaður og að viðkomandi fái að vera viðstaddur skoðunina. Í framhaldinu kemur fram að ákvæði 2. mgr. 156. gr. tollalaga veiti ekki rétt til að vera viðstaddur skoðun í öðrum tilvikum en þar er getið. Að því virtu telur tollstjóri ljóst að sá réttur til að vera viðstaddur skoðun sem kveðið er á um í 2. mgr. 156. gr. tollalaga sé byggður á sérreglu sem aðeins eigi við um farangur farþega og áhafnar sem tollgæsla hafi tekið í sínar vörslur til skoðunar síðar og engin lagaskylda hvíli á tollstjóra til að kveða aðila á staðinn í öðrum tilvikum. Þá bendir tollstjóri á að slíka lagaskyldu sé heldur ekki að finna í löggjöf þeirra ríkja sem Ísland ber sig hvað helst saman við. Að mati tollstjóra mundi skylda til að kalla á viðtakanda bréfsendingar í hvert sinn sem hún er opnuð hafa veruleg áhrif á eftirlitið enda sé ljóst að fjöldi sendinga fari vaxandi. Þá telur tollstjóri að velta megi fyrir sér hvar mörkin ættu að liggja þar sem engin lagaleg skilgreining sé til á hugtakinu sendibréf (þunn bréfsending). Telur tollstjóri að það væri miklum erfiðleikum bundið að boða viðtakanda til að vera viðstaddur opnun á öllum bréfsendingum sem næði þá einnig til stærri bréfsendinga (allt að 2 kg) og af því væri gríðarleg óhagræði fyrir viðtakendur sendinga. Þá ítrekar tollstjóri að slík framkvæmd kunni að vera til þess fallin að spilla rannsóknarhagsmunum.

Forsendur.

Samkvæmt 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar skulu allir njóta friðhelgi einkalífs, heimilis og fjölskyldu. Samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. sömu lagagreinar má ekki gera líkamsrannsókn eða leit á manni, leit í húsakynnum hans eða munum, nema samkvæmt dómsúrskurði eða sérstakri lagaheimild. Hið sama á við um rannsókn á skjölum og póstsendingum, símtölum og öðrum fjarskiptum, svo og hvers konar sambærilega skerðingu á einkalífi manns skv. 2. málsl. sömu málsgreinar. Í sérstökum athugasemdum við 9. gr. frumvarps til stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sem varð að 71. gr. gildandi stjórnarskrárinnar, kemur fram að í 2. mgr. hennar séu ráðgerðar ýmsar takmarkanir á þeim réttindum sem talin eru í 1. mgr. og einkanlega sé um að ræða þvingunaraðgerðir sem eru nauðsynlegar í þágu rannsóknar opinbers máls. Þó er tekið fram að það sé ekki algilt og undir sambærilega skerðingu á einkalífi manns falli t.d. símahleranir og önnur inngrip í tjáskipti manna.
Samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 156. gr. tollalaga er tollgæslu heimilt að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað. Hugtakið vara er í skilgreint í 29. tölul. 1. mgr. 1. gr. á þann hátt að undir það fellur hver sá hlutur sem tollmeðferð getur hlotið samkvæmt tollskrá.

Niðurstaða.

Öllum er tryggður réttur til friðhelgi einkalífs samkvæmt 71. gr. stjórnarskrárinnar. Þeim rétti má setja takmörk með sérstakri og skýlausri lagaheimild. Eins og fram hefur komið heimilar ákvæði 156. gr. tollalaga tollstjóra að skoða og rannsaka allar vörur sem fluttar eru til landsins hvort sem um er að ræða vörur á farmskrá, póstflutning, farþegaflutning eða annað.
Ákvæði gildandi tollalaga eiga mörg hver rót sína að rekja til eldri tollalaga. Meðal þeirra eru tollalög, nr. 55/1987, sem sett voru með það markmið að leiðarljósi að hafa í einum lagabálki ákvæði sem snerta tollmeðferð og tollheimtu við innflutning og útflutning á vörum. Í 45. gr. tollalaga nr. 55/1987 var að finna ákvæði samhljóða 156. gr. tollalaga en á beitingu þess reyndi í dómi Hæstaréttar Íslands frá 15. mars 2001 (Hrd. nr. 354/2000). Í dóminum var komist að þeirri niðurstöðu að sú aðferð sem tollstjóri beitti við opnun póstsendinga hefði þrengt um of að friðhelgi einkalífs sóknaraðila þrátt fyrir að aðgerðir tollstjóra hefðu byggst á ótvíræðri lagaheimild.
Tilgangur tollmeðferðar er annars vegar sá að koma í veg fyrir ólögmætan innflutning og hins vegar að tryggja rétta álagningu og skil aðflutningsgjalda. Þessi tilgangur endurspeglast m.a. í skilgreiningu 40. gr. tollalaga á hlutverki tollstjóra. Tolleftirliti er þannig augljóslega m.a. ætlað að stuðla að almannaheill og efnahagslegri farsæld þjóðarinnar og hefur löggjafinn í ljósi þessa talið brýnt að veita tollstjóra þá heimild sem fram kemur í 156. gr. tollalaga.

Í málinu hefur komið fram að bréfsendingar geti innhaldið vörur sem hlotið geti tollmeðferð samkvæmt tollskrá. Lögákveðið eftirlitshlutverk tollstjóra og sá tilgangur tollmeðferðar sem nefndur var hér að framan mælir gegn svo strangri túlkun á ákvæði 156. gr. tollalaga að heimild til tolleftirlits nái einungis til þeirra sendibréfa sem fyrirfram sé ljóst að innihaldi slíka vöru. Ljóst er að slík túlkun mundi gera tollstjóra ómögulegt að sinna lögbundnu eftirlitshlutverki sínu. Öll lokuð sendibréf hljóta því að falla undir hugtakið vara í skilningi 156. gr. tollalaga.
Þrátt fyrir að tollstjóri treysti sér ekki til að fullyrða um hver hafi verið ástæða þess að sendibréfið sem barst kæranda var opnað hefur komið fram að póstsendingar séu ekki opnaðar nema rökstuddur grunur sé um að þær innihaldi ólögmætan varning og ekki sé unnt að fullnægja tolleftirliti með öðrum hætti.
Fyrir liggur að á tímabilinu 1. júlí 2014 til 20. nóvember sama ár bárust um 1.150.000 bréfsendingar, 0,1 gr. til 2,0 kg., til landsins. Af þeim voru 3.722 teknar til skoðunar af tollstjóra. Rík hagkvæmnirök hníga að því að tollstjóra sé heimilað að opna slíkar sendingar í eftirlitsskyni þegar nauðsyn ber til. Ber þess einnig að gæta að hagsmunir bæði viðtakanda og sendanda sendibréfa njóta undir slíkum kringumstæðum ákveðinnar verndar í ljósi þagnarskylduákvæðis 188. gr. tollalaga.
Af gildissviðsafmörkun 1. gr. laga nr. 19/2002, um póstþjónustu, leiðir að þau gilda ekki um tolleftirlit tollstjóra. Þá leiðir af fyrirliggjandi upplýsingum og ákvæðum 156. sbr. 161. gr. tollalaga að sendibréf það sem kæranda barst getur ekki talist hafa verið haldlagt af tollstjóra við opnun þess.
Að öllu framangreindu sögðu telur ráðuneytið að tollstjóra hafi verið heimilt að opna póstsendingu til kæranda, Magnúsar Óskarssonar, sem hafði að geyma boðskort í lokuðu umslagi, send frá borginni Haag í Hollandi 27. ágúst 2014, sem barst honum 1. september 2014, borin út af póstburðarmanni, með áritun um að umslagið hefði verið opnað vegna tolleftirlits.

Úrskurðarorð.

Kröfum kæranda, aðallega að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendingu merkta honum, sem hafði að geyma sendibréf í lokuðu umslagi, send frá borginni Haag í Hollandi 27. ágúst 2014, sem barst honum 1. september 2014 er hún var borin út af póstburðarmanni árituð um að umslagið hefði verið opnað vegna tolleftirlits og til vara að viðurkennt verði að tollstjóra hafi verið óheimilt að opna póstsendinguna án þess að gefa kæranda kost á því að vera viðstaddur, er hafnað.

Fyrir hönd ráðherra