1021/2021. Úrskurður frá 28. júní 2021.
Úrskurður
Hinn 28. júní 2021 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1021/2021 í máli ÚNU 20120025.Kæra og málsatvik
Með erindi dags. 21. desember 2021 kærði A, fréttamaður á RÚV, synjun skattrannsóknarstjóra á beiðni um aðgang að gögnum.Með bréfi, tölvupósti, dags. 16. nóvember 2020, óskaði kærandi eftir afriti af öllum ársreikningum erlendra félaga sem skattrannsóknarstjóri hefði undir höndum og tengjast Samherja ehf. í gegnum eignarhald eða viðskipti beint eða óbeint. Í svari skattrannsóknarstjóra, dags. 23. nóvember 2020, kom fram að embættið teldi að beiðni kæranda félli utan gildissviðs upplýsingalaga nr. 140/2012, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. þar kæmi fram að lögin gildi ekki um rannsókn sakamála eða saksókn. Um aðgang að slíkum gögnum færi samkvæmt ákvæðum laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Þá var vísað til þess að skattrannsóknarstjóri hefði með höndum rannsóknir samkvæmt lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt og lögum um aðra skatta og gjöld sem lögð væru á af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á. Þá var í svarinu vísað til ýmissa heimilda skattrannsóknarstjóra við rannsókn mála á grundvelli sakamálalaga. Umrædd gögn sem beiðnin laut að væru hluti af rannsókn sakamáls og þeirra aflað í þágu rannsóknar.
Í kæru kemur fram að kærð sé framangreind ákvörðun skattrannsóknarstjóra um að afhenda ekki afrit af umbeðnum gögnum.
Málsmeðferð
Með bréfi dags. 22. desember 2020, var skattrannsóknarstjóra kynnt kæran og veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um hana. Jafnframt var þess farið á leit að úrskurðarnefndinni yrði látið í té afrit af umbeðnum gögnum.Í umsögn skattrannsóknarstjóra, dags. 8. janúar 2021, er málavöxtum lýst. Í umsögninni ítrekar skattrannsóknarstjóri þá afstöðu sem fram kom í svari embættisins til kæranda, dags. 23. nóvember 2020, að umbeðin gögn falli ekki undir gildissvið upplýsingalaga þar sem þau séu hluti af rannsókn sakamáls, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Skattrannsóknarstjóri hafi með höndum rannsóknir samkvæmt lögum nr. 90/2003, um tekjuskatt, og lögum um aðra skatta og gjöld sem á eru lögð af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á, sbr. 1. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003. Í 7. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003 komi fram að við rannsóknaraðgerðir skuli skattrannsóknarstjóri gæta ákvæða laga um meðferð sakamála eftir því sem við geti átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra manna á rannsóknarstigi. Það leiði af þessari tilvísun til ákvæða laga um meðferð sakamála, nr. 88/2008 að skattrannsókn skattrannsóknarstjóra ríkisins skuli vera á stigi lögreglurannsóknar, svo sem ítrekað hafi komið fram í úrskurðum yfirskattanefndar, sbr. t.d. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 92/2017. Markmið rannsókna skattrannsóknarstjóra sé að upplýsa mál til að leggja grunn að annars vegar endurákvörðun skatta og hins vegar refsimeðferð ef tilefni reynist til, sbr. ákvæði 12. gr. reglugerðar nr. 373/2001, um framkvæmd skatteftirlits og skattrannsókna. Tilefni skattrannsóknar sé jafnan grunur um að skattskil hafi verið rangfærð með saknæmum hætti þannig að refsingu geti varðað. Þá er í umsögninni bent á að við rannsókn mála séu m.a. teknar skýrslur af aðilum í samræmi við ákvæði laga nr. 88/2008. Heimilt sé að bera ágreining um lögmæti rannsóknarathafna skattrannsóknarstjóra undir héraðsdóm á grundvelli 2. mgr. 102. gr. laga nr. 88/2008, en í ákvæðinu segi að leggja megi fyrir héraðsdóm ágreining um lögmæti rannsóknarathafna lögreglu og ákæranda. Þá er vísað til þess að ýmis önnur ákvæði í lögum nr. 88/2008 eigi við um rannsókn skattrannsóknarstjóra, t.d. meðalhófsregla 3. mgr. 53. gr. laganna og önnur ákvæði laganna um afhendingu gagna til verjenda, sbr. 37. gr. laganna. Við rannsókn skattrannsóknarstjóra sé því gætt að ákvæðum sakamálalaga og eru rannsóknirnar ígildi lögreglurannsóknar.
Í umsögninni er einnig tekið fram að mál sem sæti rannsókn hjá skattrannsóknarstjóra ríkisins sæti nánast öll refsimeðferð en í einstaka undantekningar tilvikum komi ekki til refsimeðferðar í samræmi við niðurstöðu rannsóknar. Ákvörðun um refsimeðferð sé tekin eftir að rannsókn máls er lokið hjá embættinu og tekin hefur verið saman lokaskýrsla um rannsóknina. Þá eru nefnd dæmi um hvernig refsimeðferð geti lokið, t.d. með sektargerð hjá skattrannsóknarstjóra, sektargerð hjá yfirskattanefnd eða refsimeðferð hjá dómstólum eftir sakamálarannsókn lögreglu, nú embætti héraðssaksóknara. Skattrannsóknarstjóri bendir einnig á að fésektir á grundvelli 109. og 110. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, hafi verið taldar til refsinga í skilningi refsiréttar.
Skattrannsóknarstjóri telji samkvæmt þessu ljóst að skattrannsókn feli í sér rannsókn máls sem sakamáls og að beiðni um aðgang að gögnum í málum sem sæti rannsókn embættisins fari eftir ákvæðum laga nr. 88/2008. Þau gögn sem beiðni kæranda lúti að séu öll hluti af rannsókn sakamáls og þeirra hafi verið aflað í þágu rannsóknarinnar.
Umsögn skattrannsóknarstjóra var kynnt kæranda með bréfi, dags. 8. janúar 2021 og veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 13. febrúar 2021, kemur fram að kærandi telji túlkun skattrannsóknarstjóra á ákvæði 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga ranga enda fari embættið hvorki með lögregluvald né sinni það rannsóknum meiriháttar skattalagabrota sem sakamála. Í því sambandi er bent á að embættið sé bundið af stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Í 7. mgr. 103. gr. þar sem vísað er til sakamálalaga felist ekki að rannsókn skattrannsóknarstjóra sé í eðli sínu sakamálarannsókn heldur sé rannsókn embættisins þvert á móti stjórnsýslurannsókn. Rannsókn skattrannsóknarstjóra sem slík sé ekki rannsókna sakamáls heldur sé með þeirri tilhögun að embættinu beri að gæta að ákvæði sakamálalaga tryggð ákveðin formfesta sem tryggi hagsmuni þeirra sem sæti rannsókn. Þá vísar kærandi til þess að samkvæmt 2. mgr. 8. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 fari héraðssaksóknari með rannsókn alvarlegra brota gegn skattalögum. Auk þessi kveði 2. mgr. 22. gr. laga nr. 88/2008 á um að hjá embætti héraðssaksóknara skuli vera sérstök deild skatta- og efnahagsbrota og skuli sá eða þeir saksóknarar sem þar starfi bera starfheiti sem kennt sé við málaflokkinn. Það sé því skýrt að sakamálarannsókn í meiriháttar málum, sem mál Samherja hljóti að teljast vera, sé ekki á hendi skattrannsóknarstjóra heldur héraðssaksóknara.
Niðurstaða
Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að ársreikningum erlendra félaga sem tengjast Samherja ehf. og skattrannsóknarstjóri hefur undir höndum í tengslum við rannsókn á málefnum félagsins. Synjun skattrannsóknarstjóra er reist á því að umrædd gögn tengist rannsókn máls sem sakamáls og þau séu því undanskilin gildissviði upplýsingalaga, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna.Í 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 kemur fram að lögin gildi ekki um rannsókn sakamáls. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum er tekið fram að um aðgang að gögnum í slíkum málum fari að sérákvæðum laga um meðferð sakamála.
Með lögum nr. 29/2021, um breytingu á lögum er varða rannsókn og saksókn skattalagabrota (tvöföld refsing, málsmeðferð) sem tóku gildi 1. maí 2021, var embætti skattrannsóknarstjóra ríkisins og verkefni þess flutt til sérstakrar einingar hjá embætti ríkisskattstjóra. Þar sem umrædd gagnabeiðni barst skattrannsóknarstjóra fyrir gildistöku laganna mun úrskurðarnefndin fjalla um kæruna á grundvelli þeirra laga sem giltu um starfsemi skattrannsóknarstjóra ríkisins áður en embættið var lagt niður og í gildi voru á þeim tíma er beiðni kæranda um upplýsingar var afgreidd.
Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 103. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, fór skattrannsóknarstjóri ríkisins með höndum rannsóknir samkvæmt þeim lögum og lögum um aðra skatta og gjöld sem á voru lögð af ríkisskattstjóra eða honum falin framkvæmd á. Í 2. til 7. mgr. greinarinnar var að finna frekari reglur um hlutverk embættisins. Þá sagði í 7. mgr. 103. gr. að við rannsóknaraðgerðir skattrannsóknarstjóra ríkisins skyldi gætt ákvæða laga um meðferð sakamála eftir því sem við gæti átt, einkum varðandi réttarstöðu grunaðra á rannsóknarstigi. Þá var í 1. til 4. mgr. 110. gr. laganna kveðið á um málsmeðferð sem viðhafa bar vegna ætlaðra brota samkvæmt 109. gr. þar sem mælt var fyrir um refsingar og önnur viðurlög fyrir brot á ákvæðum laganna. Ljóst er að samkvæmt þágildandi lagaumhverfi um starfsemi skattrannsókna ríkisins var honum m.a. falið að rannsaka sakamál vegna gruns um skattsvik eða önnur refsiverð brot á skattalögum í því skyni að leggja grunn að áframhaldandi refsimeðferð reynist tilefni til eftir því sem fyrir er mælt í 1. til 4. mgr. 110. gr. laga nr. 90/2003.
Í gögnum málsins kemur fram að umræddra gagna hafi verið aflað í þágu rannsóknar skattrannsóknarstjóra á málefnum Samherja hf. sem sakamáls. Úrskurðarnefndin telur í ljósi framangreinds og skýringa skattrannsóknarstjóra hafið yfir vafa að umbeðin gögn lúti að rannsóknum sakamála í skilningi 1. mgr. 4. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, að teknu tilliti til hlutverks embættis skattrannsóknarstjóra samkvæmt framangreindum lagaákvæðum. Því verður réttur til aðgangs að þeim ekki reistur á ákvæðum upplýsingalaga og ber því að vísa kæru vegna synjunar skattrannsóknarstjóra ríkisins frá nefndinni.
Úrskurðarorð:
Kæru A fréttamanns, vegna synjunar embættis skattrannsóknarstjóra ríkisins á beiðni um aðgang að af öllum ársreikningum erlendra félaga sem skattrannsóknarstjóri hefði undir höndum og tengjast Samherja ehf., dags. 21. desember 2021, er vísað frá úrskurðarnefnd um upplýsingamál.Hafsteinn Þór Hauksson
formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson Sigríður Árnadóttir